面向治理轉型的國土空間用途管制制度完善路徑探討

摘要：研究目的：明確國土空間用途管制的轉型邏輯，探究國土空間用途管制制度完善路徑。研究方法：文獻梳理法與綜合分析法。研究結果：（1）國土空間用途管制屬于在地化的空間管制創新模式，是在新的價值理念與治理需求引導下的空間治理轉型實踐。（2）國土空間用途管制的治理目標是實現國土空間系統性、激勵性與高效能管制，其治理邏輯是將國土空間用途管制小閉環嵌入到國土空間治理大閉環之中，實現自然資源部內部治理“小協同”與以自然資源部為核心的多部門治理“大協同”聯動。（3）可從構建全域全要素全過程的國土空間用途管制體系、優化系統治理的“三條控制線”劃定及管制規則、規范與創新國土空間用途管理政策體系、建立健全多部門權力協同機制以及利益調節機制等方面探索國土空間用途管制完善路徑。研究結論：國土空間用途管制涉及多學科交叉、需要理論聯系實踐，將來研究要加強理論綜合支撐頂層設計、關注區域差異鼓勵地方創新以及尊重主體利益提高管制效能。

關鍵詞：國土空間用途管制；空間治理；國土空間規劃；管制體系

中圖分類號：F205 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）01-0064-09

基金項目：國家自然科學基金項目（71774086，72174089）；教育部人文社會科學研究項目（23YJC630019）；江蘇省自然資源科技項目（KJXM 2019014）。

國土空間以空間承載與資源供給支撐了我國經濟社會的快速發展，但過度開發產生了一系列負面的生態環境效應。面對國土空間開發所產生的問題，各部門空間規劃治理實踐不斷探索與深化，但規劃技術的局限性與管制體制的不健全導致了既有的治理體系力有不逮，對新的制度供給產生了強烈的需求。自十八屆三中全會提出“完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責”以來，中央陸續出臺一系列重要政策文件要求健全國土空間用途管制制度，使其成為加快生態文明建設與推進國土空間治理現代化的重要制度支撐。國土空間用途管制是響應與服務生態文明建設、高質量發展與自然資源管理體制改革的系統性工程，需要綜合改革需求與實踐導向來探究。大量研究對國土空間用途管制的內涵外延[1-2]、理論基礎[3-6]、演進歷程[7-8]、創新路徑[9-10]與體系構建[11-16]進行了廣泛而深入的探討。

十八屆五中全會提出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管制、領導干部自然資源資產離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體系。可見，國土空間用途管制是空間治理體系中的重要一環，屬于空間治理體系的重要構成內容。“管制”與“治理”常常被界定為具有不同價值導向與行動特征的政策范疇，“管制”以剛性為特征，以行政的命令—控制為手段，而“治理”則以韌性為特征，以經濟激勵與市場調節作為重要的手段[17-18]。但事實上，政府規制是政府治理或國家治理的重要治理工具，只是說規制的領域與規制的強弱處于變化狀態[19]。從我國土地用途管制實踐來看，通過有條件建設區這類彈性機制的設置，以及城鄉建設用地增減掛鉤、“地票”交易制度等市場機制引進，保持了管制效果與治理效能的兼得[20]。無論是為了創新多元化的政策手段，還是實現最終的善治目標，國土空間用途管制應當以治理的理念為引導進行制度創新。因此，空間治理的視角對國土空間用途管制提出了更高的要求，也賦予了更豐富的內涵，同時提供了更多創新的空間。將國土空間用途管制制度的構建置于空間治理轉型背景下進行思考有利于厘清邏輯、明確問題、聚焦重點以及凝聚共識，為制度體系的有效構建與高效運行奠定基礎。因而，本文從國土空間用途管制制度的轉型邏輯出發，系統性地解析國土空間用途管制的治理訴求以及治理邏輯，再據此提出完善國土空間用途管制的對策建議，以期為后續制度完善提供參考。

1 國土空間用途管制：一個空間治理轉型實踐

中國國土空間用途管制是在已有的多樣化的空間管制體系的基礎上發展而來，屬于一種在地化的空間管制創新模式，是在新的價值理念與治理需求引導下的空間治理轉型實踐。“兩山”理論對生態價值的認定，突破了既有的追求單一物質財富的價值理念，豐富了國土空間治理的目標[21]。生態價值的賦權是生態文明與美麗中國建設的價值根基，而生態文明與美麗中國建設是對生態價值的治理需求回應[22]。“價值理念轉型—治理需求轉型—治理要素轉型—治理路徑轉型”邏輯思路可以系統闡述空間治理轉型機制（圖1）。價值理念轉型引導決策主體系統地評估治理需求的變化，重新為新的治理需求賦予更多的決策權重。而價值理念的啟蒙作用與治理需求的現實呼吁將使得公共部門與社會主體對于既有治理對象的特性與變化進行再認知以及對于當前的權力結構與運行狀態進行再認知。最終基于治理主體結構調整與政策體系優化兩條路徑來實現治理路徑轉型。

中國政府通過橫向重組管制機構來拓展自然資源與國土空間管制外延，希望以此為基礎實現管制體系與管制機制優化升級。管制機構重組的實質是管制主體的協調，管制主體的調整是實現管制政策體系整合優化的基礎。部門分割管制導致用途分類體系難銜接，空間分區體系沖突，以及在破碎化的分類分區體系下的規則體系的割裂與沖突，使得國土空間管制呈現治理對象碎片化與治理主體碎片化的狀態。治理對象的碎片化是治理主體碎片化的基礎，而治理主體的碎片化強化了治理對象碎片化的格局。缺乏協調的分散、分片、分類自然資源與空間管理是生態空間“公地悲劇”與城鎮空間“反公地悲劇”產生的助推器[23]。由此導致的自然資源的破壞與生態系統的退化需要一種整體性的治理來擺脫碎片化治理的困境。

整體性治理著眼于政府內部機構和部門的整體性運作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合[24]。整體性治理能夠達到政策目標的連續一致與政策執行手段的相互強化，進而有效地解決新公共管理模式帶來的部門和功能碎片化問題[25]。國土空間用途管制以空間分區與用途分類為基礎，以空間管制政策體系為抓手，以行政權行使為核心。國土空間整體性治理要求現有的分類分區體系、管制政策體系以及管制權力體系均實現從碎片化向整合協同的轉變。以國土空間用途分類與分區體系為依托，以空間用途管制政策體系為主體的管制體系是國土空間用途管制的制度框架；管制權力體系則是國土空間用途管制制度運行的動力機制，兩者互為表里（圖1）。

從權力體系調整來看，大部門制與跨部門機制是化解政府協作困境，走向整體性治理的重要路徑[26]。自然資源部成立是面向自然資源與國土空間整體性治理的大部門制式改革，通過權力體系調整來解決部門邊界阻隔而產生的協調難題。故而，國土空間用途管制是在自然資源部門主導下的整體性空間治理實踐。伴隨著權力體系的整合，面向整體性治理的國土空間管制體系建設不斷探索與健全。“多規合一”的國土空間規劃實踐是我國應對“碎片式”多頭治理格局的重要改革[26]，是我國保障空間正義的公共規制實踐[27]。“三區三線”規制框架的建立是從高質量發展與生態保護、糧食安全多目標統籌出發，對國土空間開發與保護格局的整體性統籌。城鎮開發邊界的劃定將促使我國城鎮空間從增量、蔓延式發展走向總量管控、內涵式發展，城鎮增長的源頭管控有利于從根本上實現對農業空間與生態空間的保護。生態保護紅線體系整合了現有各類自然保護地，補充納入了生態服務功能極為重要和生態環境極為敏感脆弱的生態空間[28]。我國形成了以自然保護地體系為本體、“自然生態空間格局下的生態保護紅線體系”為基礎的雙重規制結構[29]。生態保護紅線被認為是保護生態系統重要服務功能的“生命線”[30]。中國政府空間治理創新實踐基于科學技術與體制權力兩條路徑實現轉型。其一現有規劃實踐強調科學基礎，即如何識別出應該保護與開發的國土空間并進行細化分區，以及對國土空間分區分類規則體系的梳理與重構。其二將協同優化自然資源部門主導下的多部門管制權作為完善整體性治理的核心與推進改革向前發展的著力點。

2 國土空間用途管制的治理目標

構建統一國土空間用途管制體系需要以系統性、激勵性與高效能管制為治理方向。系統性治理是全域全要素全過程國土空間用途管制的直接要求，必須對現有空間規劃與用途管制體系進行系統性重構；激勵性治理關系到主體行動的動力問題，管制者與被管制者都會對相應的正負激勵做出影響管制目標與效果的反饋；高效能治理是統一的國土空間用途管制制度構建的改革初衷與本質要求，國土空間用途管制必須以實現高效能的治理為最終目標。

2.1 系統性管制：科學認知管制客體物質規律

國土空間是由多要素構成、具有多功能的復雜系統，必須基于系統性原則實施全域全要素國土空間用途管制。系統性管制首先在于全域管制，填補既有管制空白，增強對荒地、濕地、海域海島等的管制，探索構建全域全要素的管制體系，制定統籌城鄉、陸海與多要素的管制指標體系。而對于“山水林田湖草”生命共同體的系統治理，關鍵在于解決分散管制問題，尊重空間功能的整體性，研制基于主導功能服務管制需求的分區體系，以主導功能實現而不是以單要素的數量實現為目標。而在更大尺度上，比如流域或者全國尺度，系統性管制要以全局綜合最優替代局部經濟最優，基于國家安全戰略、主體功能區戰略構建引導不同功能空間開發與保護任務的分配與再分配機制，構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系，實現社會經濟發展、生態安全與糧食安全的兼顧與統籌。

2.2 激勵性管制：充分尊重管制對象正當利益

國土空間用途管制的對象是開發利用國土空間的個人或者組織。其開發利用自然資源與國土空間的目的在于占有自然資源本身以及自然資源增值收益。尊重所有者財產權的產權制度是現代社會充滿活力不斷前進的動力源泉，對空間資源進行開發利用的發展權是自然資源財產權的重要構成，各國實施了差異化的土地發展權管控措施。當前我國對國土空間開發的管制制度設計重管制而輕激勵，重管制權而輕財產權，導致管制對象不配合，管制成本極高而管制效果不佳。平衡管制權與財產權是實現國土空間開發合理度與活力度的關鍵，而實現平衡狀態的必由之路在于采用激勵性管制。如何將以往單向行政管制權為核心的管制機制向尊重利益相關者正當利益的協商互動機制轉變，從以命令控制為主的行政手段轉向行政、市場、法律多種手段并重至為關鍵。而在我國的行政管理體制中，地方政府既是國土空間開發的管制者也是被管制者，時常以違法、逃避監管或者異化政策來響應中央政府的管制。因此，應當重視地方政府正當利益訴求，完善縱向規劃編制溝通機制，探討國家目標與地方訴求的規劃平衡機制，以高質量發展理念優化地方政府政績考核標準，實現對地方政府的正向激勵。

2.3 高效能管制：整體提升管制主體治理能力

國土空間治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，國土空間用途管制重構是實現國土空間治理現代化的重要手段。國務院機構改革為高效能管制奠定了組織基礎。高效能管制首先需要與社會經濟發展方向保持一致，即必須契合生態文明建設主導方向，實現生態安全與糧食安全的目標，同時要服務高質量發展要求，支撐重大要素保障，提高自然資源配置效率。其次，管制主體必須以實現國土空間整體利益最大化為導向，構建多級政府間管制目標的有效傳導機制以及跨區域政府間協同治理機制。最后，高效能的管制更在于探索先進的管制技術來實現管制的高效率。在推進“多審合一、多測合一、多證合一”等業務體系與流程體系再造重構的基礎上，進一步對繁瑣的行政審批程序進行簡化優化，節省自然資源利用主體的時間成本與審批機關的行政成本。探索基于全過程的國土空間用途管制機制，改變以往重審批而輕實施，聚焦利用前的準入許可而忽視審批許可之后的監管與退出機制的管制現狀，建立“事前—事中—事后”的全流程管制機制，全面壓實管制主體責任，保障管制效果。

3 多環節多主體協同共治的治理邏輯

為統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，中央整合多部門職責組建自然資源部。《三定方案》對自然資源部的主要職責及內設機構等進行了明確的規定。自然資源部門的核心職責包含資源調查監測評價、資源統一確權登記、國土空間規劃、國土空間用途管制、資源合理開發利用管理、國土空間生態修復、自然資源監督執法等職責，共同構成了國土空間治理的邏輯大閉環（圖2外圈）。自然資源部內設27個司局，并管理國家林業局和草原局，主要職能部門包括自然資源調查監測司、自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司、國土空間規劃局、國土空間用途管制司、耕地保護監督司、自然資源開發利用司、國土空間生態修復司、海域海島管理司、國家自然資源總督察辦公室等。國土空間用途管制司負責提出土地、海洋年度利用計劃，組織國土空間用途轉用政策，承擔相應用地用海轉用的審批，位于國土空間用途管制權力網絡的核心。因此，有學者認為各類空間管制職責統一由用途管制司負責[1]。很明顯，這樣的權力配置主要強調的是計劃指標分配與土地用途轉用審核。因此，基于七大職能劃分的用途管制環節屬于狹義的國土空間用途管制。而廣義的國土空間用途管制內容應當包含國土空間分區、國土空間準入許可、國土空間用途轉用、國土空間開發利用監管等主要環節，共同構成國土空間用途管制邏輯小閉環（圖2內圈）。

廣義的國土空間用途管制不只是包含國土空間用途管制司所行使的用途轉用的審批許可，還應當包含前置的用途管制規劃分區，以及后置的監督管理等環節。管制權的內容應當與管制工作的環節相對應。規劃編制是開展國土空間用途管制的先行環節，國土空間規劃是國土空間用途管制的關鍵內容與重要依據。作為用途管制權核心內容的空間規劃權屬于自然資源部下轄的國土空間規劃局。同樣的，國土空間用途理應重點關注耕地保護與生態空間的保護，而這兩項工作則分別由耕地保護司與生態修護司負責。國土空間用途管制是全域全要素的系統性管制，因此海域海島司所負責的海域海島的用途管制、林草部門負責的林地、草原、濕地管制同樣屬于國土空間用途管制的范疇。而國家自然資源總督察辦公室所負責的自然資源督察工作是國土空間用途管制最重要的監督環節。中央政府層面，國土空間用途管制職責應該是由以用途管制司為主，協同空間規劃局、生態修復司、耕地保護司、海域海島司、總督察辦公室等多部門共同承擔。在地方層面，無論自然資源部門的機構設置是否與中央機構設置保持一致，都必須明確的是，國土空間用途管制權力體系是由多環節權力內容構成，同時必須由多部門來共同行使，實現自然資源部門內部治理的“小協同”（圖3）。

自然資源部整合各類空間的管制事務，統一行使各類自然資源與空間管制權。因此，自然資源部門負責建立空間規劃體系并監督實施，統籌劃定三條控制線，擬訂并實施土地、海洋等自然資源年度利用計劃，審批土地、海域、海島等國土空間用途轉用。然而，對于中國這種具有廣闊的國土空間和龐大人口規模的國家，服務多種自然資源與廣袤國土空間開發利用活動的國土空間管制很難通過單一的行政職能部門來維持正常的運行秩序。因而，以自然資源部門為核心的多部門合作仍然是必要的，這是整體性治理的內在要求與核心策略。國土空間用途管制權是一項多部門協作、全過程參與的綜合性權力體系。因此，作為由規劃權、許可權和監督執法權等構成權力束的國土空間用途管制權實際上由多部門共同擁有與行使。除自然資源部門外，其他相關部門仍擁有與自然資源和國土空間相關的規劃、許可和監督執法權。因此，面對自然資源部門權力有限集中下的多部門協調難題，實現以自然資源部門為核心的多部門治理“大協同”是國土空間有效治理的關鍵（圖3）。

4 國土空間用途管制制度的完善路徑

國土空間用途分類與分區體系和空間用途管制政策體系構成了國土空間用途管制的制度框架，管制權力體系則是國土空間用途管制制度運行的動力機制。因此，面向空間治理轉型的目標，本文從管制體系、政策體系、部門協同與利益調節機制等方面提出國土空間用途管制的完善路徑。

4.1 優化落實全域全要素全過程國土空間用途管制體系

從計劃管理、空間準入、用途轉用、監測監督和空間糾錯等方面構建全域全要素全過程的國土空間用途管制體系，實現從單要素到多要素、強化空間準入到全過程監管的轉變。（1）計劃管理：完善計劃管理制度，擴展生態要素類與調控類用地指標，構建覆蓋農用地轉用、建設占用、生態修復等全要素計劃管控指標體系，從人口規模、用地結構、用地效率等多維角度改革計劃分配模式，完善計劃指標交易機制。（2）空間準入：確定農業、生態、城鎮空間差異化準入條件，完善“三條控制線”管制規則，制定分區“正、負面清單”制度。（3）用途轉用：優化用途轉用規則，考慮分類空間要素特征，明確三類空間及其細分用途區的轉用條件，完善生態要素占用、農用地轉用、建設用地預審等用途管制運行體系。（4）監測監督：構建統一的自然資源調查監測體系，建設數據融合、共享共治的動態監測預警平臺，強化自然資源督察與執法監管[19]。（5）空間糾錯：完善“錯配空間類型識別、潛在退出區域判定、激勵約束機制構建”技術路徑，提升國土空間用途管制體系的韌性。

4.2 優化系統治理的“三條控制線”劃定及管制規則

探索引導主導功能集聚的“三條控制線”優化邏輯，促進“用途線”向“功能線”轉變，提升其空間集聚引導的作用。（1）永久基本農田劃定應從僅包含耕地地類圖斑，向包含一般農地、農業基礎設施、零星村莊建設用地等輔助地類的復合功能區轉變。永久基本農田保護區復合功能線劃定不僅要引導基本農田的集中集聚，維持糧食生產主導功能，也需維持其輔助功能地類，并引導其有序調整、騰退。（2）完善生態保護紅線管控規則，劃定生態保護復合功能區，以生態保護為主，以正、負面清單為依據允許適度開發利用，既尊重集體產權與居民長期定居歷史，也兼顧生態系統完整性，通過分級管理預留生態產品價值實現承載空間。（3）完善城鎮開發邊界內外差異化供地管控。城鎮開發邊界內，明確集中建設區產業正負清單，集中建設區考慮計劃指標、流量指標設置規劃功能區，分析重大項目潛在需求設置戰略預留區和規劃留白區，制定其規劃管控、啟用及更新機制，彈性發展區作為城鎮彈性儲備空間。城鎮開發邊界外應考慮不宜在城鎮開發邊界集中布局的重要基礎設施、產業融合項目用地需求，探索供地對象、供地范圍、產業類型清單等點狀供地政策及管制細則。

4.3 規范與創新國土空間用途管理的法規政策體系

規范與創新國土空間用途管理的基礎性政策體系有利于解決既有用途管制的難點與盲點。當前國土空間用途管理政策的現實訴求首要在規范，次要在創新。（1）規范國土空間用途管理政策體系的目的是實現用途管理政策的穩定性。政令不清與朝令夕改會導致基層管理部門無從適應與疲于奔命，會損壞市場主體的現實利益與投資預期。首先，需規范土地用途分類，統一明確農用地、設施農用地、生態用地、濕地等不同層級地類內涵。其次，需規范國土空間利用規則，研究耕地、設施農用地、濕地的利用規則，探索土地用途兼容復合利用的政策，探索規范不同空間管制分區對土地用途的引導與利用規則，明確空間分區的地類兼容關系，優化基于功能的資源配置邏輯。最后，需協調農業結構調整與耕地保護政策、造林綠化政策與耕地開發政策關系，警惕政策頻繁變動對政府公信力損害的潛在風險。（2）在保證用途管理政策體系基本穩定的前提下推進用途管理政策創新，來提升行政效率與資源配置效率。首先，需創新耕地占補平衡政策，探索提高耕地質量等級折抵耕地占補平衡指標的產能平衡路徑。其次，需創新城鄉建設用地增減掛鉤政策，銜接生態產品價值實現機制，探索將生態空間不適宜復墾為耕地的建設用地復墾為林地、草地等生態用地，置換建新指標的掛鉤機制。最后，需創新基于主導功能區政策引導的用地指標跨區域交易機制[22]。

4.4 建立健全國土空間用途管制多部門協同機制

多環節多主體的國土空間用途管制要求多部門協同機制的構建。（1）建立健全多部門協調的規劃協商機制。在自然資源部門內部，空間規劃局應當與調查監測司、用途管制司、耕地保護司、生態修復司等司局建立規劃溝通機制。科學的空間規劃必須基于調查監測的精準基礎數據，空間規劃局確定開發保護格局必須基于耕地保護司、生態修復司等司局對耕地保護與生態保護的目標設定。空間規劃局與用途管制司位于規劃編制與實施的不同階段，管制政策對規劃編制提出要求，規劃編制應該響應管制政策的要求。在多部門間，自然資源部門應當與林草、生態環境、水利、發改委等建立規劃聯席會議機制。生態保護紅線評估調整、自然保護地規劃、生態環境規劃和水功能區劃的編制，以及準入清單制定都需要多部門參與。（2）建立健全多部門協調的審批許可機制。建立建設項目空間準入多部門并聯審批模式，將空間準入審查前置，可以兼顧各部門監督職責，提升審批許可效率。在用途轉用環節，自然資源部門進行建設占用預審時應當要將林地、草地與濕地的審核意見、環節影響評價以及河道占用審核意見等作為重要依據。而關于水域、濕地轉為農用地以及農用地內部的其他地類轉為耕地，應當建立自然資源部門與林草部門、農業部門協調機制，確保耕地保護、生態保護與經濟發展的平衡。（3）建立健全多部門監督執法協調聯動機制。自然資源部門在執法監督過程中應該建立自然資源調查、空間規劃、用途管制、執法監察、地方督察等部門內部有效銜接的綜合監管機制，特別是督察部門與執法部門的配合，以此來整合內部監督力量，增強監管實效[31]。而在自然資源部與其他部門之間，建立自然資源執法與生態環境執法、農業農村宅基地執法的協作機制，加強多部門執法信息共享、執法資源共享與聯合執法機制共建。

4.5 建立健全國土空間用途管制的利益調節機制

規范與約束國土空間資源開發行為的行政權力與市場主體財產權存在張力，國土空間管制會產生土地非均衡發展和空間外部性[32]，這便產生對利益調節機制的需求。利益調節規則既強調對公共利益的保障，也重視對其他產權主體利益的尊重。（1）合理分配用途轉變的增值收益保障公共利益。面對城市土地的非經營性用途與經營性用途之間、工業用地與其他經營性用地之間的土地價格差，必須通過利益調節規則的設置來遏制通過改變土地用途來套利的行為，穩定土地利用秩序，維護社會主義土地公有制的權威。同時，《土地管理法》并未對集體經營性建設用地入市涉及的集體成員的利益分配問題進行規定[33]。因此，農村地區宅基地或者公益性用地轉變為集體經營性建設用地的收益調節規則應該明確。（2）強化耕地保護經濟激勵激發多主體耕地保護積極性。推動建立耕地保護經濟補償政策體系，各級政府從土地出讓收入、新增建設用地土地有償使用費、土地指標調劑收入以及其他財政資金中統籌安排耕地保護補償資金，對耕地所有權與使用權主體進行經濟補償。國土空間規劃所確定的耕地保護義務不對等的情形，應當由中央政府統籌構建耕地保護區域補償機制[34]。（3）完善生態產品價值實現機制，促進生態保護動力提升與區域協調發展。構建從“自然資源資產清查、國土空間規劃指標限額、生態產品市場交易、生態修復供給優質生態產品”的市場化生態產品價值實現的邏輯閉環，探索基于生態產品價值實現的區域協同發展路徑。

5 結論

國土空間用途管制是加快生態文明建設與推進國土空間治理現代化的制度基礎，探究國土空間用途管制制度的完善路徑具有重要的理論價值與現實意義。中國國土空間用途管制是在既有空間管制體系的基礎上發展而來，屬于一種在地化的空間管制創新模式，是在新的價值理念與治理需求引導下的空間治理轉型實踐。統一的全域全要素全過程國土空間用途管制制度應該著眼于如何實現系統性、激勵性與高效能管制的治理訴求。國土空間用途管制是在自然資源部門主導下的整體性空間治理實踐。在國土空間用途管制小閉環中，國土空間用途管制主體是由以用途管制司為核心的多部門構成，在國土空間治理大閉環中，自然資源部門面臨權力有限集中下的多部門協調難題。因此，作為綜合權力束的國土空間用途管制權必須由多部門統籌協調行使。將來研究與實踐應該聚焦國土空間用途管制體系構建與完善、“三條控制線”劃定及管制規則優化、國土空間用途管理政策體系規范與創新、國土空間用途管制多部門協同機制以及利益調節機制建立健全等關鍵機制的探索與突破。

國土空間用途管制研究亟需多學科交叉融合，注重理論與實踐的充分結合。管制制度研究的理論深化與實踐突破必須要通過加強理論綜合支撐頂層設計、關注區域差異鼓勵地方創新、尊重主體利益提高管制效能來實現，為國土空間用途管制制度的構建與運行提供理論支持，為國土空間高效治理奠定基礎。

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Exploring the Improvement Path of Territorial Space Use Regulation System for Governance Transformation

YI Jialin1， GUO Jie1，2，3， OU Minghao1，2，3， DING Guanqiao1， CHEN Zhen4

（1. College of Land Management， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 2. State and Local Joint Engineering Research Center of Rural Land Resources Utilization and Consolidation， Nanjing 210095， China； 3. China Resources， Environment and Development Academy， Nanjing 210095， China； 4. College of Sociology and Population Sciences， Nanjing University of Posts and Telecommunications， Nanjing 210023， China）

Abstract： The purposes of this study are to clarify the transformation logic of territorial space use regulation （TSUR）， and to explore the improvement path of TSUR system. The research methods include literature review and comprehensive analysis. The research results show that the TSUR belongs to an innovative model of localized spatial regulation， which is a transformation practice of spatial governance guided by new values and governance needs. The governance goal of TSUR is to achieve systematic， incentivizing and efficient regulation. The governance logic of TSUR is to embed the small loop of TSUR into the large loop of spatial governance， achieving the linkage between the internal governance of the Ministry of Natural Resources and the multi departmental governance with the Ministry of Natural Resources as the core. In the future， we should improve the system from the aspects of building a TUSR system for the whole area， all elements and whole process， optimizing the “three lines” delineation and regulation rules for system governance， standardizing and innovating the policy system for land use， establishing a multi departmental power coordination mechanism and improving interest adjustment mechanism of TSUR， etc. In conclusion， the TSUR involves multidiscipline and requires the connection of theory and practice. Future research should strengthen theoretical synthesis to support top-level design， pay attention to regional differences to encourage local innovation， and respect the interests of the main body to improve regulatory effectiveness.

Key words： territorial space use regulation； spatial governance； territorial space planning； regulation system

（本文責編：仲濟香）