耕地保護田長制的政策工具譜系模型與政策啟示

摘要：研究目的：分析各省市相繼出臺的耕地保護田長制實施（工作）方案，描繪其政策工具全貌及其使用特征，為政策完善與優(yōu)化提供參考。研究方法：扎根理論，內(nèi)容分析法。研究結(jié)果：（1）耕地保護田長制的政策工具譜系模型為“四維驅(qū)動式凌錐模型”，該模型由目標導向型政策工具、系統(tǒng)變革型政策工具、過程控制型政策工具、能力建設型政策工具耦合而成；（2）“注意力分配—職權(quán)責明晰—有序化運作—積極性調(diào)動”是耕地保護田長制的政策工具使用邏輯，立足此邏輯有助于暢通耕地保護“最后一公里”；（3）當前耕地保護田長制在政策工具使用上存在組合結(jié)構(gòu)不合理、可操作性不強、創(chuàng)新性不足、實質(zhì)效力不高等問題。研究結(jié)論：未來應協(xié)調(diào)政策工具使用比例，優(yōu)化組合結(jié)構(gòu)的適配性；細化政策工具操作流程，增強內(nèi)容要素的精準性；注重政策工具創(chuàng)新變革，培育內(nèi)生動力的發(fā)展性；提升政策工具效力層級，夯實功能發(fā)揮的有效性。

關(guān)鍵詞：耕地保護；田長制；地方政府；政策工具；扎根理論

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）01-0094-11

基金項目：貴州大學生態(tài)法治創(chuàng)新團隊計劃（CXTD2023017）；貴州省研究生科研基金項目（黔教合YJSKYJJ[2021]014）。

地者，政之本也。耕地，糧之根本。習近平總書記多次強調(diào)：“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，必須堅守18億畝耕地紅線，實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地。”[1]在此理念指導下，“我國耕地資源保護、質(zhì)量建設和生態(tài)系統(tǒng)維護的政策指向性更明確、措施更具體、力度更大”[2]，逐漸形成“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”三位一體的耕地保護制度體系框架，并初步遏制耕地數(shù)量持續(xù)下滑趨勢①，耕地的修復治理初見成效[3]。然而，“新時代新征程上，耕地保護任務沒有減輕”[4]，耕地保護制度的總體實施效果并不樂觀[5]，耕地質(zhì)量與生態(tài)保護的形勢依然嚴峻[6]。數(shù)據(jù)顯示，2019年全國中下等耕地面積為13.91億畝，占全國耕地評定總面積的68.76%②。另有研究發(fā)現(xiàn)，自20世紀80年代以來，全國糧食主產(chǎn)區(qū)耕地土壤重金屬點位超標率增加14.91%，耕地土壤重金屬含量呈上升趨勢[7]。可見，如何貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，成為新時代中國耕地保護工作的一項重要議題。

事實上，耕地保護制度貫徹落實的生命在于有效執(zhí)行，而有效執(zhí)行的根本在于壓實責任。近年來，為壓實地方政府耕地保護主體責任以及有關(guān)部門的監(jiān)管責任，中共中央、國務院出臺了一系列政策文件：2020年國務院印發(fā)的《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》明確“健全黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動的共同責任機制”；2018年國務院發(fā)布的《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》和2021年修訂的《土地管理法實施條例》對省級政府的耕地保護主體責任提出明確要求；2022年中央一號文件強調(diào)“實行耕地保護黨政同責”。但實踐中耕地保護責任機制仍存在“上浮”傾向③，耕地保護的“最后一公里”尚不夠暢通，部分地方補充耕地不實、永久基本農(nóng)田“非糧化”、侵占耕地挖湖造景等問題依然突出[8]。在此背景下，部分地方政府借鑒河長制和林長制的制度創(chuàng)新經(jīng)驗，創(chuàng)造性地提出以分級聯(lián)動全覆蓋監(jiān)管為核心的耕地保護田長制[9]。

迄今為止，學界圍繞耕地保護田長制的探討議題主要集中在兩個方面：一是耕地保護田長制的制度解構(gòu)。如吳克寧等認為，耕地保護田長制以保障糧食安全為主要目的、以責任制為核心、以地方實際為定位[10]；劉珉等在比較河長制、林長制、田長制的異同后發(fā)現(xiàn)，耕地保護田長制是政府治理的“承包制”[11]。二是耕地保護田長制的實踐審視。如張崢等主張，耕地保護田長制的實踐探索歷經(jīng)制度探索、開展試點和制度形成三個階段[12]；齊世敬指出，當前耕地保護田長制在制度邏輯、頂層設計、實施評價等方面存在困境，為此需要找準制度定位、強化頂層設計、加強跟蹤評估[13]。以上研究成果對深化耕地保護田長制的研究理路有所裨益，但對耕地保護田長制實踐中的政策工具缺乏深入探討。耕地保護田長制是一種在多環(huán)節(jié)委托關(guān)系鏈中產(chǎn)生的公共政策安排[14]，其政策工具選擇和運用的合理有效與否，直接決定這一政策安排的整體績效。基于此，本文借助扎根理論研究方法，回歸政策原始語境對120份省市級層面的耕地保護田長制實施（工作）方案進行分析，嘗試構(gòu)建耕地保護田長制的政策工具譜系模型，以期提供一整套完備的“政策工具箱”，助推耕地保護田長制的長效運行。

1 數(shù)據(jù)來源與研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文以“田長制”為關(guān)鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫、各政府官方網(wǎng)站等平臺進行檢索，截至2023年8月，檢索到313份與耕地保護田長制相關(guān)的政策文本。本文將政策文本作為扎根理論分析的資料來源具備以下優(yōu)勢：第一，能夠克服深度訪談、問卷調(diào)查等方式對原有文本結(jié)構(gòu)的影響[15]，減少研究者介入造成的測量誤差，提高測量的精確度和可信度。第二，政策文本是一種可觀測的政策信息物化載體[16]，是地方政府處理公共事務的真實反映和行為印跡，解讀政策文本能夠揭示政策工具的使用樣態(tài)與內(nèi)在邏輯。第三，政策文本具有數(shù)據(jù)易獲取的優(yōu)點，對文本內(nèi)容進行編碼分析，能夠降低工作量和工作難度[17]，使研究結(jié)果更具權(quán)威性和客觀性。

此外，為保證政策文本分析的典型性、代表性及科學性，本文按照下述標準對313份政策文本進行篩選：一是直接與耕地保護田長制相關(guān)，即文件名稱中明確帶有“田長制”的政策文本。二是選取的政策文本類型為地方規(guī)范性文件與工作文件，具體包括通知、意見、方案等正式文件。三是發(fā)文單位為省市級層面的政府機關(guān)。省市級層面的政策文本由各省市人民政府、自然資源主管部門等權(quán)威機構(gòu)制定并發(fā)布，是地方政治系統(tǒng)決定的權(quán)威性輸出，其政策內(nèi)容精準度和可信度相對較高。四是選取的政策文本應現(xiàn)行有效且為最新版本。最終梳理得到120份省市級層面的政策文本（表1）。從政策文本的發(fā)布年度來看，省市級層面的政策文本在時間演進上總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢（圖1），這表明各地區(qū)的關(guān)注度正在不斷提高。從政策文本的空間分布來看，省市級層面的政策文本在地域分布上已覆蓋華北、東北、華東、中南、西南、西北六大區(qū)域（圖2），如此能夠清晰刻畫政策工具的整體面貌。同時，按照扎根理論關(guān)于飽和度檢驗的要求，隨機選取90份（3/4）政策文本進行扎根編碼分析，余下30份（1/4）政策文本用于飽和度檢驗。

1.2 研究方法

20世紀60年代，美國社會學家巴尼·格拉澤（Barney Glaser）和塞爾姆·施特勞斯（Anselm Strauss）通過糅合實用主義和實證主義的思想精髓，創(chuàng)造性地提出一種從資料和數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)問題并建構(gòu)理論的定性研究方法——扎根理論研究方法（Grounded Theory Methodology）。這種研究方法的核心在于直接從實際觀察入手，對豐富的數(shù)據(jù)資料自下而上地歸納提煉以形成實質(zhì)性理論[18]。本文將扎根理論應用至耕地保護田長制的政策工具譜系分析，具備以下有利條件：一方面，有助于打破既有政策工具的框架束縛。借助扎根理論自下而上的分析邏輯，能夠關(guān)照政策要素的多樣性，避免簡單的理論嵌套。另一方面，有益于彌補定量分析方法的功能缺陷。扎根理論的建構(gòu)主義研究思路能夠有效還原政策工具的動態(tài)演化過程并揭示內(nèi)部范疇間的關(guān)系，由此形成耕地保護田長制的政策工具理論模型（圖3）。

2 編碼過程與模型構(gòu)建

2.1 開放性編碼及其范疇化

開放性編碼是將原始資料概念化的過程。這個過程需要“把數(shù)據(jù)及抽象出的概念打破、揉碎并重新綜合”[19]。首先，本文將隨機選取的90份政策文本導入Nvivo軟件，并遵循開放性、獨立性及可修正性的原則，進行開放性編碼。其次，對原生編碼進行同義合并與可靠性檢查，挖掘原生編碼隱藏的內(nèi)涵，抽象出120個初始概念（表2）。最后，通過聚類分析，對120個初始概念進行比較與整理，使其進一步范疇化，最終聚合出16個范疇（表3）。同時，利用Nvivo軟件的參考點統(tǒng)計功能，對每個范疇出現(xiàn)的頻數(shù)進行統(tǒng)計。

2.2 主軸編碼與主范疇形成

主軸編碼是將開放性范疇整合成連貫主軸的過程。這個過程需要按照因果、功能、情境、結(jié)構(gòu)等邏輯關(guān)系，提取具有統(tǒng)攬作用的主范疇。本文基于開放式編碼的范疇化結(jié)果，以范疇間呈現(xiàn)的“功能—效應”邏輯關(guān)系為依托，對上述16個副范疇進行重新組合與概念抽象，最終形成目標導向型政策工具（指導功能—注意力分配）、系統(tǒng)變革型政策工具（組織功能—職權(quán)責明晰）、過程控制型政策工具（規(guī)范功能—有序化運作）、能力建設型政策工具（保障功能—積極性調(diào)動）4個主范疇（表4）①。

2.3 選擇性編碼與模型構(gòu)建

選擇性編碼是“通過描述現(xiàn)象的‘故事線’來梳理和發(fā)現(xiàn)核心范疇，并在核心范疇與其他范疇之間建立起系統(tǒng)的聯(lián)系”[20]，由此構(gòu)建具有較強概括能力和關(guān)聯(lián)能力的理論模型。對初始概念、副范疇、主范疇的關(guān)聯(lián)進行梳理發(fā)現(xiàn)，目標導向型政策工具、系統(tǒng)變革型政策工具、過程控制型政策工具、能力建設型政策工具可以歸為一個核心范疇——“耕地保護田長制的政策工具譜系”。發(fā)軔于此，本文將建構(gòu)“耕地保護田長制的政策工具譜系模型”，即“四維驅(qū)動式凌錐模型”（圖4）。目的在于：通過自下而上的呈現(xiàn)方式，整體性描繪耕地保護田長制的政策工具使用圖景，揭示其使用特征，提出政策工具的優(yōu)化路徑。

2.4 理論飽和度檢驗

為符合扎根理論研究方法的理論飽和原則，本文將余下的30份政策文本再次進行開放性編碼、主軸性編碼和選擇性編碼，發(fā)現(xiàn)所得概念和范疇均可被已有概念和范疇覆蓋，且所得范疇之間也未出現(xiàn)新的邏輯關(guān)聯(lián)。由此判定，本文所構(gòu)建的模型具有良好的理論飽和度，具備一定的現(xiàn)實解釋力。

3 模型闡釋與特征分析

3.1 模型闡釋

3.1.1 第一譜系：目標導向型政策工具

目標導向型政策工具的節(jié)點數(shù)為3 871個，是耕地保護田長制的第一譜系政策工具。一直以來，在效率機制驅(qū)動下，地方政府時常會有選擇地規(guī)避不利自身獲益的耕地保護目標，進行“目標替代”[21]。為應對這種“目標替代”現(xiàn)象，現(xiàn)行政策從理念指引、耕地數(shù)量保護、耕地質(zhì)量保護、耕地生態(tài)保護、糧食安全保障、基本農(nóng)田建設、系統(tǒng)治理7個方面創(chuàng)設目標導向型政策工具，以明確耕地保護約束性政策目標，力求達到田長注意力分配正向牽引效果。細言之，理念指引要求將習近平生態(tài)文明思想和新發(fā)展理念貫徹落實到耕地保護全過程，并堅持問題導向與底線思維，認真審視耕地資源有限性短缺、耕地利用產(chǎn)出不充分等問題[22]；耕地數(shù)量保護強調(diào)嚴格按照耕地占補平衡要求落實耕地保有量約束性指標，守住耕地保護紅線；耕地質(zhì)量保護旨在采取輪作休耕、水土流失綜合防治、培肥改良等措施實現(xiàn)用地與養(yǎng)地相結(jié)合，恢復和提升地力；耕地生態(tài)保護則強調(diào)加強耕地污染源頭防控，推行規(guī)?；滴酆图夹g(shù)治污，恢復耕地生態(tài)健康良好狀態(tài)；糧食安全保障要求嚴格管控耕地“非糧化”，堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，以落實耕地利用優(yōu)先序、規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等措施提升耕地的糧食綜合產(chǎn)能；基本農(nóng)田建設強調(diào)按照高標準農(nóng)田建設規(guī)劃要求，推進農(nóng)田基礎設施系統(tǒng)化建設，增強農(nóng)田防災抗災減災能力[23]；系統(tǒng)治理旨在樹立耕地“三位一體”保護理念，推進耕地建管護一體化，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。

3.1.2 第二譜系：系統(tǒng)變革型政策工具

系統(tǒng)變革型政策工具的節(jié)點數(shù)為2 457個，是耕地保護田長制的第二譜系政策工具。耕地保護是一項縱橫交錯的系統(tǒng)工程。在縱向維度，涉及各級政府、村委會、農(nóng)戶等主體的跨層級治理；在橫向維度，涉及自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等單位的跨部門協(xié)作。面對此項系統(tǒng)工程，盡管國家已經(jīng)出臺眾多耕地保護責任落實文件，但因耕地保護的負外部性以及責任制主體權(quán)責的分散化，導致耕地保護實踐中仍存在認識不統(tǒng)一、職權(quán)交叉、執(zhí)法空白等問題。對此，現(xiàn)行政策從機構(gòu)設置、權(quán)責劃分、網(wǎng)格化架構(gòu)三個方面創(chuàng)設系統(tǒng)變革型政策工具，是推動耕地保護主體職權(quán)責明晰的積極探索，能夠有效避免因監(jiān)管錯位導致的耕地保護制度實施效率低下。在機構(gòu)設置方面，政策制定者立足分級負責的耕地保護屬地監(jiān)管體制，設立各級田長、田長工作領(lǐng)導小組、田長辦公室等基本單元；在權(quán)責劃分方面，政策制定者按照耕地保護共同責任、黨政同責、主體責任等要求，進一步細化耕地保護權(quán)責標準與邊界，清晰呈現(xiàn)出田長制的權(quán)責體系[25]；在網(wǎng)格化架構(gòu)方面，政策制定者通過在基層田長配置網(wǎng)格員，形成閉合式耕地保護網(wǎng)絡。3.1.3 第三譜系：過程控制型政策工具

過程控制型政策工具的節(jié)點數(shù)為1 923個，是耕地保護田長制的第三譜系政策工具。在當前耕地保護科層組織分工邏輯下，科層組織的“權(quán)威思維定勢”和“權(quán)責倒掛”將造成耕地保護制度的敷衍執(zhí)行。為此，現(xiàn)行政策從執(zhí)法監(jiān)管、協(xié)同聯(lián)動、考核問責三個方面創(chuàng)設過程控制型政策工具，旨在設計程序性規(guī)范保障“耕地保護責任鏈”的正常運行，實現(xiàn)耕地保護田長制的有序化運作。其中，執(zhí)法監(jiān)管是基礎性程序工具。這種工具以耕地違法快捷發(fā)現(xiàn)機制、常態(tài)化巡查檢查制度、閉環(huán)執(zhí)法監(jiān)管體系等為核心，重在提升耕地保護的執(zhí)法效率和精準度。協(xié)同聯(lián)動是溝通性程序工具。這種工具通過設立聯(lián)防聯(lián)控機制、聯(lián)席會議制度、交接清單制度等溝通性程序，旨在加強目標導向下的跨部門互動與協(xié)作，以形成耕地保護“合力”[26]?？己藛栘熓欠答佇猿绦蚬ぞ?。這種工具按照“誰管誰負責，誰管誰跟進”的原則，對田長巡查不到位、問題不制止等情況進行問責[27]，對工作成績突出的田長給予表彰，具體方式包括逐級督導、社會信用評價、責任目標年度考核等。過程控制型政策工具的二維分析框架具體如圖5。

3.1.4 第四譜系：能力建設型政策工具

能力建設型政策工具的節(jié)點數(shù)為1 256個，是耕地保護田長制的第四譜系政策工具。受制于傳統(tǒng)“管控—壓制”型土地管理模式的影響，當前耕地保護工作呈現(xiàn)出一種低信息化水平的非合作態(tài)勢，耕地保護主體的制度明晰力、制度知行力、制度行動力、制度督導力仍存在一定不足[28]，如此將影響田長制的長效運行。為保障田長制的長效運行，現(xiàn)行政策從技術(shù)賦能、資金支持、多元參與三個方面創(chuàng)設能力建設型政策工具，力求加強耕地保護主體的執(zhí)法效能，激發(fā)其執(zhí)行動力。在技術(shù)賦能方面，強調(diào)以智慧耕地管理平臺建設為核心，集成運用衛(wèi)星遙感、手機終端、無人機監(jiān)測等技術(shù)手段，對耕地利用的變化情況進行即時跟蹤調(diào)查監(jiān)測，形成耕地“一張圖”的綜合監(jiān)管模式[29]；在資金支持方面，強調(diào)建立多元化資金投入機制，制定“市場化”激勵政策[2]，逐步協(xié)同調(diào)整耕地保護補償標準，充分調(diào)動耕地保護主體的主動性和積極性；在多元參與方面，強調(diào)通過社會化服務、社會監(jiān)督、科普教育等措施，提高田長制的社會認同度，營造“人人參與”的耕地保護氛圍，塑造多元共治式耕地保護共同體[30]。

3.2 特征分析

3.2.1 政策工具組合結(jié)構(gòu)不合理

梳理各類型政策工具使用比例后發(fā)現(xiàn)，耕地保護田長制的政策工具使用呈現(xiàn)非均衡性樣態(tài)（圖6），其組合結(jié)構(gòu)存在諸多不合理的問題，如此易引發(fā)政策工具內(nèi)部的擠迫效應。政策工具組合結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)在：一方面，不同類型政策工具組合結(jié)構(gòu)失衡。其中，目標導向型政策工具占比為40.72%，呈“主導”狀態(tài)；系統(tǒng)變革型政策工具占比為25.84%，呈“強勢”狀態(tài)；過程控制型政策工具占比為20.23%，呈“弱勢”狀態(tài)；能力建設型政策工具占比為13.21%，呈“缺位”狀態(tài)。另一方面，同一類型政策工具的子類型工具組合結(jié)構(gòu)失調(diào)。譬如，在目標導向型政策工具中，基本農(nóng)田建設占比為22.68%，耕地質(zhì)量保護占比為18.81%，耕地生態(tài)保護占比為17.36%，耕地數(shù)量保護占比為14.42%，糧食安全保障占比為12.22%，理念指引占比為10.51%，系統(tǒng)治理占比為4.00%。這表明，現(xiàn)行政策多停留在耕地保護微觀目標的設定上，缺乏對理念指引、系統(tǒng)治理、糧食安全保障等耕地保護宏觀目標的關(guān)照。耕地保護宏觀目標的“虧空”將難以保證各級田長對耕地保護工作持續(xù)性地投入政策注意力。

3.2.2 政策工具可操作性待增強

由政策模糊性理論可知，“開展政策試點的初期，地方政府都會面臨政策內(nèi)容的模糊”[31]。耕地保護田長制尚處于政策擴散的地方試點階段，同樣面臨政策內(nèi)容的模糊問題。政策內(nèi)容的模糊導致耕地保護田長制的政策工具也具有模糊性。這種模糊性主要體現(xiàn)在兩個方面：一是政策工具的實質(zhì)性模糊，主要是指田長制中耕地保護的約束性政策目標不明晰。譬如，現(xiàn)行政策雖然提出田長需要防止耕地“非糧化”和遏制耕地“非農(nóng)化”，但是何為“非農(nóng)化”“非糧化”行為，政策文本缺乏清晰的界定，并且“目前我國尚未設立耕作層破壞認定國家標準”[32]，這就致使耕地保護的約束性政策目標不明晰。二是政策工具的程序性模糊，主要是指田長制中耕地保護主體的政策執(zhí)行過程不明朗。譬如，現(xiàn)行政策提出田長需要進行日常巡查檢查，但是怎樣巡查檢查、巡查檢查什么、巡查檢查的時間間隔是多少等并未給出明確說明，這就容易誘發(fā)田長的有限理性行為，衍生象征性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等亂象。因此，由于當前耕地保護田長制的政策工具存在實質(zhì)性模糊和程序性模糊問題，進而導致政策工具缺乏可操作性。

3.2.3 政策工具創(chuàng)新性仍為不足

從制度起源來看，田長制雖起源于河長制和林長制，但在組織體系方面田長制與后兩者之間存在較大差異，相較河長制的省、市、縣、鄉(xiāng)四級組織和林長制的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級組織，田長制在省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級組織基礎上，創(chuàng)造性增設網(wǎng)格田長與戶田長，其組織體系最低級別已延伸至農(nóng)戶?；诖隧棽町?，田長制應當擁有符合自身制度邏輯的系統(tǒng)變革型政策工具。然而，比較分析發(fā)現(xiàn)，田長制的系統(tǒng)變革型政策工具與河長制和林長制的系統(tǒng)變革型政策工具具有高度同質(zhì)性。如此樣態(tài)表明，田長制的政策工具創(chuàng)新性仍為不足。此外，田長制的政策工具還存在前沿拓展不足的問題。譬如，除海南省提出加強耕地“四位一體”（數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、效益）保護之外，多數(shù)省市在目標導向型政策工具中的主張是加強耕地“三位一體”（數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)）保護。耕地“三位一體”保護的主張契合當前中國耕地保護利用的實際，具有一定的合理性。但是，田長制作為一種地方先試先行的政策，不僅需要“回應當下”，也需要“照顧未來”。因此，以前瞻性視角視之，為應對耕地保護利用的新問題和新形勢，耕地保護田長制的目標導向型政策工具仍需前沿拓展，如此才能發(fā)揮先試先行政策的最大功效。

3.2.4 政策工具實質(zhì)效力需提升

按效力等級的不同，政策可以分為等級較低的具體政策（地方規(guī)范性文件）、等級中等的基本政策（國家規(guī)范性文件）、等級較高的元政策（法律法規(guī)）[33]。政策文本的等級越高，政策工具的實質(zhì)效力就越強，反之亦然。在當前耕地保護田長制的制度擴散中，除國家層面的《關(guān)于完善早發(fā)現(xiàn)早制止嚴查處工作機制的意見》提出“推動建立‘田長制’”以及《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法服務種子和耕地兩個要害的指導意見》提出“鼓勵地方探索建立耕地保護田長制”之外，耕地保護田長制的多數(shù)政策文本屬于地方規(guī)范性文件與工作文件，整體等級偏低?，F(xiàn)行政策的低等級性直接導致當前耕地保護田長制的政策工具實質(zhì)效力整體偏弱。再者，從政策工具的構(gòu)成要素來看，“負面問責”內(nèi)容遠多于“正面激勵”內(nèi)容。在這種高壓問責狀態(tài)下，田長治田缺乏內(nèi)在動力，田長的“負責”心態(tài)將逐漸轉(zhuǎn)為“避責”心態(tài)。如此一來，耕地保護田長制的政策工具實質(zhì)效力將被弱化。

4 研究結(jié)論與政策啟示

本文以120份省市級層面的耕地保護田長制實施（工作）方案為原始資料，運用扎根理論進行質(zhì)性分析，構(gòu)建出耕地保護田長制的政策工具譜系模型——“四維驅(qū)動式凌錐模型”，并發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行政策在政策工具使用上存在組合結(jié)構(gòu)不合理、可操作性不強、創(chuàng)新性不足、實質(zhì)效力不高等問題。據(jù)此，本文提出未來耕地保護田長制的政策工具優(yōu)化方向。

（1）協(xié)調(diào)政策工具使用比例，優(yōu)化組合結(jié)構(gòu)的適配性。一方面，適度平衡不同類型政策工具的使用比例。堅持動態(tài)平衡的整體系統(tǒng)思維，適當減小目標導向型政策工具占比，平衡系統(tǒng)變革型政策工具和過程控制型政策工具的使用，適度增加能力建設型政策工具供給，以發(fā)揮政策工具的“結(jié)構(gòu)效應”[34]。另一方面，科學優(yōu)化同一類型政策工具子類型工具的使用比例。具體操作為：在目標導向型政策工具中，加強理念指引、系統(tǒng)治理等宏觀性工具的供給，通過“田長制+鄉(xiāng)村振興”“田長制+大食物觀”等的有機結(jié)合，以保證田長政策注意力的可持續(xù)性與強戰(zhàn)略性；在系統(tǒng)變革型政策工具中，增加網(wǎng)格化架構(gòu)和權(quán)責劃分工具的使用，通過簽訂目標責任書、建立權(quán)責清單等方式，將田長的耕地保護任務落實到責任地塊和責任網(wǎng)絡；在過程控制型政策工具中，注重反饋性程序工具的供給，通過“獎勵與懲戒并行并重并舉”“內(nèi)部考核與外部評價相結(jié)合”“容錯糾錯與盡職免責相協(xié)同”等方式立體式繪制田長的“績效畫像”，以保障執(zhí)法監(jiān)管和協(xié)同聯(lián)動工具的高效運行；在能力建設型政策工具中，提高資金支持和技術(shù)賦能工具的使用，鼓勵社會資本、云計算技術(shù)、人工智能等資源要素向耕地保護工作延伸，助力耕地資源的現(xiàn)代化治理。

（2）細化政策工具操作流程，增強內(nèi)容要素的精準性。首先，設置耕地保護的階段性目標。依據(jù)地區(qū)內(nèi)耕地保護實踐，結(jié)合黨中央提出的“兩步走”戰(zhàn)略安排，系統(tǒng)規(guī)劃從2020年到2035年、從2035年到本世紀中葉的耕地保護遠景目標與主要任務。其次，擬定可量化的耕地保護目標。以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確永久基本農(nóng)田“保哪里”，耕地“保多少”；以2020年耕地質(zhì)量數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確耕地質(zhì)量提升的程度，地力提升的具體任務；以2020年耕地生態(tài)系統(tǒng)數(shù)據(jù)為底數(shù)，明確耕地生態(tài)系統(tǒng)整體性修復和治理的任務清單。此外，建議在明確耕作層破壞鑒定標準基礎上，制定耕地利用負面清單，對“非農(nóng)化”“非糧化”行為進行清晰界定。最后，出臺與耕地保護田長制實施（工作）方案相配套的實施辦法和細則。譬如，可以出臺《耕地保護田長制運行規(guī)則》 《耕地保護田長巡田工作制度》 《耕地保護田長制會議制度》等配套細則，將抽象的政策工具轉(zhuǎn)化為具體的操作文本。

（3）注重政策工具創(chuàng)新變革，培育內(nèi)生動力的發(fā)展性。面向中國式現(xiàn)代化的發(fā)展要求，政策設計者需要注重耕地保護的多主體聯(lián)動、多功能評價、多手段集成及多目標協(xié)同[35]。由此，耕地保護田長制的政策工具需進行以下創(chuàng)新變革：一是拓展目標導向型政策工具的前沿屬性。在深刻理解新時代耕地保護的價值內(nèi)涵基礎上，逐步更新耕地“全要素”保護、耕地綠色低碳利用、“三生空間”用地轉(zhuǎn)型等內(nèi)容，開啟耕地資源利用與保護新格局。二是提升系統(tǒng)變革型政策工具的基層屬性。將村民小組長、村“兩委”成員、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體負責人或村民代表等主體吸納入村級田長的人選范圍，并合理設置網(wǎng)格田長和戶田長，使田長制的責任重心充分下移。三是優(yōu)化過程控制型政策工具的協(xié)同屬性。借助田長制的高位推動，建立以“利益協(xié)調(diào)”為核心、以“田長+”為形式的全域耕地保護協(xié)作機制，推進耕地資源的整體性治理。四是增強能力建設型政策工具的市場屬性。各地政府應不斷探索“田長制+PPP”的治理模式，積極引導企業(yè)參與耕地保護工作，激活社會資本，提高耕地保護補償資金的運作效率。

（4）提升政策工具效力層級，夯實功能發(fā)揮的有效性。政策工具效力層級提升的關(guān)鍵在于，逐步優(yōu)化政策文本的效力等級結(jié)構(gòu)。為此，耕地保護田長制的政策工具效力層級提升需要分三步進行：第一步，繼續(xù)深化地方實踐探索，提煉各地田長制試點的制度共性，制定國家層面的耕地保護田長制實施（工作）方案；第二步，將耕地保護田長制進行央地間的縱向擴散，鼓勵地方把成熟的規(guī)范性文件上升為地方性法規(guī)；第三步，以耕地保護立法、生態(tài)環(huán)境法典編纂等為契機，借鑒吸收河長制和林長制的入法經(jīng)驗，在未來《耕地保護法》 《生態(tài)環(huán)境法典》中明確田長制的法律地位和主要職能[13]。此外，為防止高強度問責挫傷田長的積極性，影響政策工具的實效，還需逐步健全田長制的政策激勵體系，賦予田長一定的治理裁量權(quán)[25]，激發(fā)其主觀能動性，從而提高田長制的治理效能。

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Policy Tool Genealogy Model and Policy Implication of Farmland Protection Tianzhang System： An Empirical Analysis of Policy Text Based on Grounded Theory

FANG Yin， LI Jie， SI Yaoyao

（School of Law， Guizhou University， Guiyang 550025， China）

Abstract： The purposes of this study are to analyze the implementation （work） plans of farmland protection Tianzhang system successively introduced by various provinces and cities， and to describe the overall picture of its policy tools and their usage characteristics， to provide the reference for policy improvement and optimization. The research methods include grounded theory and content analysis. The research results show that： 1） the policy tool genealogy model of farmland protection Tianzhang system is the “four-dimensional driving pyramid model”， which is composed of goaloriented policy tools， system transformation policy tools， process control policy tools， and capacity building policy tools. 2） “Attention allocation， clear job responsibilities， orderly operation and active mobilization” is the policy tool usage logic of farmland protection Tianzhang system. Based on this logic， it helps to smooth the “l(fā)ast mile” of farmland protection. 3） The current farmland protection Tianzhang system has problems with unreasonable combination structure， weak operability， insufficient innovation and low substantive effectiveness in the use of policy tools. In conclusion， the proportion of policy tools used should be coordinated and refined to optimize the adaptability of the combination structure. The operational process of policy tools should be refined to enhance the accuracy of content elements. The innovation and transformation of policy tools are required to cultivate the development of endogenous driving forces. The effectiveness level of policy tools should be increased to consolidate the effectiveness of their functions.

Key words： farmland protection； Tianzhang system； local governments； policy tool； grounded theory

（本文責編：仲濟香）

①數(shù)據(jù)顯示，2022年全國耕地面積達19.14億畝，較上年末增加約130萬畝，已連續(xù)兩年實現(xiàn)耕地總量凈增加。數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國自然資源部，“2022年度全國國土變更調(diào)查初步結(jié)果顯示：全國耕地面積連續(xù)第二年止減回增，實現(xiàn)凈增加”，https：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/202303/t20230303_2777259.html。

②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部，2019年全國耕地質(zhì)量等級情況公報，http：//www.ntjss.moa.gov.cn/zcfb/202006/P020200622573390595236.pdf。

③這種“上浮”傾向表現(xiàn)為耕地保護責任主要由省（自治區(qū)、直轄市）、設區(qū)的市、縣（市）級政府承擔，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）耕地保護責任壓實不夠、主動作為偏少。

①本文并非借助先驗的政策工具理論框架進行簡單的理論嵌套，而是以行動者參與的政策執(zhí)行全過程周期為立足點，以不同范疇所呈現(xiàn)的功能性關(guān)系為依據(jù)，最終凝練得到目標導向型、系統(tǒng)變革型、過程控制型、能力建設型4個政策工具類別。其中，目標導向型政策工具的功能邊界是“達到何種行動效果”，系統(tǒng)變革型政策工具的功能邊界是“誰來采取行動”，過程控制型政策工具的功能邊界是“怎樣采取行動”，能力建設型政策工具的功能邊界是“行動效果如何保證”。