新時代機構編制審計實踐與思考

[摘要]本文系統梳理了黨的十八大以來機構編制審計制度依據，以及各地方、部門在機構編制審計實踐領域的積極探索和有益成果，歸納總結機構編制審計工作的流程、內容和方法，并提出相關工作建議，旨在進一步發揮審計在推動國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用，為開展機構編制審計工作提供有益參考，促進機構編制管理和審計工作創新。

[關鍵詞]機構編制 " 內部審計 " 監督 " 協同

構編制管理是對機關、事業單位和其他性質

組織職能定位、機構設置、人員數額及人員結構的管理，在機構職能體系建設、深化機構改革、優化資源配置等方面發揮重要作用。習近平總書記在二十屆中央機構編制委員會第一次會議上講話指出，機構編制是重要政治資源、執政資源，機構編制工作是加強黨的長期執政能力和國家政權建設的重要工作，我們黨始終高度重視。2023年12月27日，中共中央印發了新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，在違反工作紀律行為的處分情形中單獨增加了機構編制相關內容。

黨的十八大以來，為適應統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局需要，黨中央以優化治理體系、提升治理能力為導向，通過增強職能定位、機構設置和人員編制三者之間的動態關聯性，對重點領域部門機構編制作出大幅調整優化，推動我國社會主義現代化建設在體制機制上更加完善、運行管理上更加高效。作為重要政治資源和執政資源，新時期，加強機構編制審計既是審計工作范圍的有效延伸，也是機構編制管理的手段創新，對更好發揮審計在推進黨的自我革命中的獨特作用，以及機構編制工作服務黨和國家事業發展大局等方面具有重要意義。

一、機構編制審計制度依據及沿革

黨的十八大以來，黨和國家對機構編制領域審計監督工作作出系統謀劃和部署，開創了機構編制審計新篇章。2014年3月，審計署印發《關于加強公務支出和公款消費審計的若干意見》，將“機構編制管理情況”作為審計監督重點領域和重點環節，并對審計和機構編制管理部門建立協作配合機制提出明確要求。同年7月，中紀委、中組部、中編辦、監察部、人社部、審計署、國資委七部門聯合印發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《經濟責任審計實施細則》），正式將“機構設置、編制使用以及有關規定的執行情況”明確納入經濟責任審計內容。2019年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》（以下簡稱《經濟責任審計規定》），進一步聚焦審計工作經濟監督職責定位，將機構編制審計內容調整為“在預算管理中執行機構編制管理規定情況”，為新時期開展機構編制審計工作指明了具體方向。同年8月，中共中央印發《中國共產黨機構編制工作條例》（以下簡稱《條例》），明確提出機構編制工作情況和紀律要求執行情況應當納入經濟責任審計等監督范圍，為建立機構編制部門和審計部門協同貫通機制、進一步發揮監督合力完善了制度基礎。

為更好地指導和規范各地機構編制管理部門協同審計機關做好機構編制審計工作，2015年9月，中央編辦監督檢查司會同甘肅省編辦出版《機構編制審計工作指南》，詳細介紹了機構編制審計基本原則、主要對象、工作方法和程序等內容，為開展機構編制審計工作提供了重要參考。

二、機構編制審計實踐探索

在機構編制審計工作具體實踐中，各級審計和機構編制管理部門積極探索、主動作為，相關工作成果為開展機構編制審計提供了有益借鑒。

在地方層面，山東、河南、安徽、浙江、寧夏等地積極推動機制創新，健全協同高效工作體系，創造了諸多先進經驗做法。以山東省為例，自2014年以來，山東省及地級市審計與機構編制管理部門共同印發10余項機構編制審計規章制度，確立了機構編制審計工作在經濟責任審計、財政預算執行審計等審計類型中的重要地位，為機構編制審計提供了全流程指導。濟南市建立了共商共享機制，審計部門和機構編制部門共同商討年度經濟責任審計計劃與機構編制審計工作方案，對重點項目采取同步審查、聯合研判問題線索和定性評價。菏澤市機構編制部門與審計部門密切配合，規范了審計程序，形成從審計通知到審計結果歸入領導干部檔案的“五步工作法”。威海市針對機構編制審計問題，建立了問題整改責任臺賬，明確問題性質和嚴重程度，并加強與紀檢監察、組織、財政、人社等部門聯動，形成了機構編制審計監督的強大合力。臨清市建立了機構編制信息共享、線索移送和整改反饋機制，構建了審計部門與機構編制部門分工明確、執行順暢、監督有力的協作配合工作模式。

在中央國家機關層面，部分部門通過內部開展經濟責任審計監督下屬單位機構編制執行情況。以中國民用航空局（以下簡稱民航局）為例，民航局黨組于2013年12月印發《中國民用航空局經濟責任審計實施辦法》，將“行政機構‘三定’方案、事業單位機構編制執行情況”納入經濟責任審計內容。實際工作中，民航局審計中心積極配合民航局機構編制管理部門開展對局屬單位機構編制情況的監督工作，通過經濟責任審計同步對局屬單位在預算管理中執行機構編制規定情況進行審計，將審計結果納入領導干部經濟責任履行情況評價范圍，并反饋至機構編制管理部門，作為加強對局屬單位機構編制管理、確定機構編制核查范圍的參考。截至2023年底，民航局已通過經濟責任審計方式實現了對直屬單位機構編制審計全覆蓋，審計項目組在確定機構編制審計重點、把握機構編制政策尺度、加強機構編制審計成果運用等方面與機構編制管理部門實現了良性互動，有效促進了民航局機構編制管理部門對直屬單位職能配置、機構設置、人員編制、領導職數等方面的管理，切實提升了民航局直屬各單位領導干部機構編制法規意識。

三、機構編制審計工作流程

機構編制審計工作流程通常可分為計劃準備階段、審計實施階段和審計報告階段（見圖1）。對于在經濟責任審計中開展機構編制檢查的“嵌入式”審計模式，審計人員可根據經濟責任審計工作要求，合理確定工作流程。

計劃準備階段，審計和機構編制管理部門首先綜合考慮年度工作計劃、機構編制管理需要等情況確定審計項目。其次，成立多部門協同審計工作組，下發審計通知書，在收集審計資料、開展審前調查基礎上，編制審計工作方案，確定機構編制審計工作重點，并據此形成包括法規清單、資料清單、事項清單和程序清單在內的機構編制審計“四清單”。

審計實施階段，審計組在召開進點會后，結合“四清單”內容，綜合運用多種方法開展審計工作，收集問題線索，識別審計問題，確定審計證據，并結合事實情況、法律法規等內容對審計問題進行定性評價，真實、完整記錄實施審計過程和結論，形成審計工作底稿。

審計報告階段，審計組首先根據審計工作底稿撰寫審計報告初稿，并與審計工作底稿一同提交至審理部門審理。其次，根據審理意見修改相關問題表述、定性，補充審計證據，形成審計報告征求意見稿并征求被審計單位意見。再次，結合被審計單位意見形成正式審計報告，并同步開展問題整改和成果運用等后續工作。

四、機構編制審計內容

根據黨和國家關于機構編制審計相關規定、指南，對于條件成熟的地方和部門可組織開展獨立的機構編制審計項目，將機構設置和職責履行情況、人員編制和領導職數管理情況、機構編制改革任務及相關法規執行情況等方面作為審計內容。對于條件尚不具備的地方和部門，可在經濟責任審計中嵌入機構編制相關內容，審計部門應聚焦被審計領導干部經濟責任，重點關注在預算管理中執行機構編制管理規定情況，尤其是因機構編制政策制度執行不到位導致預算資金出現擠占超支等情況，做到不缺位、不越位。實踐中，審計人員可結合審計組織方式和被審計單位機構編制管理特點，合理確定審計內容。

（一）機構設置和職責履行

一是審計機構數量情況，是否存在超數量設置機構或掛牌機構實體化，以及擅自撤銷、合并機構等行為。二是審計機構名稱情況，是否存在擅自變更機構名稱等行為。三是審計機構規格和性質情況，是否存在擅自改變機構性質、提高機構規格等行為。四是審計職責履行情況，是否存在機構職責履行不完整或超越機構職責權限范圍開展工作等情況。五是審計機構經費來源和使用列支情況，是否存在通過項目經費解決違規設立和經費自理機構公用經費等行為。

（二）人員編制和領導職數管理

一是審計人員編制數管理情況，是否存在擅自增加編制，超編錄（聘）用、調任、轉任等行為。二是審計各類編制管理情況，是否存在擅自增加編制種類，混編混崗，改變行政編制、政法專項編制、事業編制使用范圍等行為。三是審計借調管理情況，是否存在滿編或超空編數量長期借用下屬單位或其他單位人員，并違規發放薪酬等行為。四是審計干部配備情況，是否存在超職數、超職級、超機構規格配備干部等行為。五是審計經費申請和使用列支情況，是否存在未按編制數和實有人數申請人員經費、虛報冒領財政資金、擠占挪用財政資金或通過項目經費安排超編人員經費等行為。

（三）機構編制改革任務及相關法規執行

一是審計機構編制改革任務完成情況，是否在規定時限內完成機構編制改革任務，是否存在應改未改、超越改革范圍改革等問題。二是審計遵守黨中央關于機構改革紀律要求情況，是否存在改革前突擊進人、突擊提拔、交流干部和突擊評定專業技術職稱等情況，是否嚴格執行《條例》，是否存在違反《條例》規定原則和要求等行為，如偽造、虛報、瞞報、拒報機構編制統計、實名制信息和核查數據，違反規定干預下級部門職能配置、機構設置、領導職數、人員編制等行為。

隨著經濟社會發展、國家宏觀戰略調整和事業單位分類改革不斷推進，機構編制管理部門對部分單位機構編制管理方式也進行了一定調整。以公立醫療機構和學校為例，近年來，各醫院接診人數、科室設置和各學校學生規模、學科建設情況均發生較大變化，早期批復的機構編制文件內容已無法滿足實際運行需求。考慮到公立醫療機構和學校特殊性，為保障人民群眾就醫、求學和國家人才培養、科技攻關等實際需要，各地、各部門根據中央機構編制改革精神和實際情況，對公立醫療機構和學校在機構編制管理方面采取了靈活多樣的方式，允許各單位根據運行管理需要和改革發展要求動態調整機構編制。因此在開展機構編制審計過程中，審計人員需要結合被審計單位特點，在充分了解相關單位機構編制改革精神情況下，合理確定機構編制審計內容和評價標準。

五、機構編制審計方法

在機構編制審計工作中，審計人員可以綜合運用觀察、詢問、分析程序、檢查、重新計算、函證等多種審計方法，對被審計單位機構編制管理情況進行全面、細致審計。

（一）觀察

觀察是指審計人員在開展機構編制審計過程中，實地查看被審計單位辦公場所機構和人員情況的方法。實踐中，觀察可用于檢查機構設置和人員數量等情況。但觀察僅能獲取時點證據，且被審計單位可能因被觀察而受到影響，證明力通常較弱，只執行觀察程序一般不能獲取被審計單位機構設置和人員數量充分適當的審計證據，需要與其他審計方法結合運用。

（二）詢問

詢問是指審計人員以口頭方式向被審計單位內部或外部知情人員獲取機構編制管理相關信息并進行評價的方法，適用于整個審計過程。詢問一般通過與相關人員訪談交流的方式進行，根據訪談問題標準化程度，分為結構型訪談、半結構型訪談和非結構型訪談，可用于快速了解被審計單位機構編制管理總體情況和具體做法，便于審計人員評估被審計單位機構編制管理風險。實踐中，因固定詢問獲得的證據難度較大，在機構編制審計過程中一般將其作為前置性程序與其他審計方法結合運用。

（三）分析程序

分析程序是指審計人員通過分析機構編制數據之間以及機構編制數據與非機構編制數據之間的內在關系和合理性，對機構編制管理情況作出推斷和評價的方法。分析程序貫穿于機構編制審計始終，可用于評估風險、發現問題線索和審計質量控制等環節。實踐中，審計人員可以通過將機構編制文件與被審計單位機構編制實名制統計信息、花名冊、通訊錄、工資表、預決算等資料進行分析比較，判斷是否存在擅自設立機構、超編、超職數等違反機構編制規定的情況。

（四）檢查

檢查是指審計人員對被審計單位內部或外部生成的，以紙質、電子或其他介質形式存在的機構編制相關記錄和文件進行審計的方法，適用于整個審計過程，是機構編制審計最常用的方法之一。按照對機構編制資料檢查順序的不同，可將檢查法進一步分為順查法和逆查法。

順查法是指以機構編制國家規定、機構編制管理部門批復文件、部門“三定”規定為出發點，順著機構設置及編制管理程序進行審查、核對和分析，依次檢查機構設置、編制使用、職責發揮等情況。逆查法是順查法的對稱，從機構編制管理結果著手，選擇重點、追根溯源，根據發現的問題和疑點，確定審計重點，再審查相應資料和規定，著重分析結果與規定之間的差異。實踐中，順查法常用于檢查機構設置、人員編制使用合規性等方面，如通過將部門機構編制文件與組織結構圖，機構成立、撤并和調整文件等資料進行對比，檢查并搜集未按限額設置機構的審計證據和線索。逆查法適用于檢查機構職責發揮完整性等方面，如通過審查部門重點工作任務完成情況、單位年度工作總結及績效考核結果、領導干部述職報告等資料，檢查機構職責是否完整履行。

（五）重新計算

重新計算是指審計人員對機構編制管理相關記錄或文件中數據計算準確性進行核對的方法。實踐中，當審計人員對被審計單位與機構編制管理相關內部控制信賴不足時，可以通過重新計算被審計單位公用經費和人員經費，驗證是否按照機構編制數額申請公用經費和人員經費；通過計算實發工資人數和標準，驗證被審計單位實際在編工作人數、職級數額是否符合規定，是否存在超標準發放工資、“吃空餉”等情況。

（六）函證

函證是指審計人員直接從第三方獲取書面答復以作為審計證據的方法，書面答復可以采用紙質、電子或其他介質等形式。實踐中，當審計人員與被審計單位就相關機構編制法規條款、機構編制文件內容在理解上存在分歧，或對被審計單位提供的機構編制相關資料真實性、準確性存疑時，可以向機構編制管理部門發函，獲取對機構編制法規條款、機構編制文件內容的解釋等審計證據；向財政部門和銀行發函，獲取被審計單位預決算和資金收付等審計證據；向組織、人社、稅務等部門發函，獲取被審計單位人員信息、社保和納稅記錄等審計證據，驗證被審計單位機構編制信息的真實性和準確性。

六、機構編制審計政策建議

（一）提高對機構編制審計工作的重視程度

深刻認識機構編制管理和審計監督重要作用，站在“兩個維護”的政治高度看待機構編制審計工作，將機構編制審計作為保障黨和國家機構改革平穩實施、促進機構職責完整準確履行、提升機構編制管理水平、貫徹落實黨中央“過緊日子”要求、維護國家財政經濟秩序的重要抓手，將其擺在更加重要和突出的位置，持續強化領導干部機構編制法制化思維和責任意識，不斷提高對機構編制審計工作重視程度，做好源頭治理。

（二）完善機構編制審計制度和機制建設

結合我國機構編制改革進程和管理需要，逐步完善機構編制審計領域法規、規章和規范性文件體系，為機構編制審計提供制度依據。充分利用各級審計委員會和經濟責任審計聯席會機制，進一步明確審計和機構編制管理部門在機構編制審計中的職責定位，定期組織審計、機構編制、財政、紀檢監察等部門參與議事協調會，按照“事前共商、審中協作、結果共用”的原則，在隊伍建設、計劃制訂、組織實施、責任界定、問題整改、成果運用等方面發揮合力，通過制度和機制建設明確機構編制審計定位，提高機構編制的審計效率和效果。

（三）加強機構編制審計研究工作

把研究工作作為促進機構編制審計工作提質增效的動力源，并貫穿于機構編制審計全過程。結合機構編制審計項目準備、實施、報告、后評估各階段特點，常態化開展機構編制發展改革動向、機構編制法規、審計程序和方法、問題表現和成因、問題定性和整改路徑、成果運用等方面跟蹤研究。加強機構編制審計信息化應用研究，探索建立機構編制實名制管理系統、預算管理一體化系統、金審工程等審計系統的數據對接，充分調用各單位機構編制文件、通訊錄、花名冊、工資表等數據，實現機構編制信息自動比對、動態監控、違規預警等功能，不斷提高機構編制管理水平和審計工作效率。

（四）推動機構編制審計工作成果廣泛運用

探索構建機構編制執行情況評價指標體系，通過定量和定性方式綜合反映被審計單位及領導干部執行機構編制相關法規的情況，并選取適當指標納入領導干部經濟責任履行指數體系，作為評價領導干部經濟責任履行情況的參考因素。探索將機構編制審計結果和整改情況作為對領導干部和單位考核獎懲、職務任免、人員招錄、預算和落戶指標分配、辦理機構編制事項的重要參考依據。嚴格執行《關于加強機構編制違規違紀違法行為預防教育的指導意見》《機構編制違規違紀違法行為調查核實辦法（試行）》《機構編制違規違紀違法行為處理和問責規則（試行）》和新修訂的《中國共產黨紀律處分條例》，加大對機構編制違規違紀違法行為查處力度，切實維護機構編制工作權威性，通過加強機構編制審計成果運用，推動機構編制管理工作提質增效。

七、結束語

審計人員應準確把握新時代審計工作的職責定位和使命任務，在開展機構編制審計工作中，持續加強理念創新、制度創新、機制創新、方法創新，不斷推進機構編制審計工作開創新局面，為機構編制更好服務保障黨和國家事業發展大局貢獻審計力量。

（作者單位：中國民用航空局審計中心，郵政編碼：100010，電子郵箱：caoyue@aucaac.cn）

主要參考文獻

[1]付道磊，李婷.機構編制管理和執行情況審計的實踐與思考[J].機構與行政， 2019（2）：52-54

[2]郭昉，黃濤，楊磊磊.關于加強河南省機構編制審計工作的幾點思考[J].行政科學論壇， 2019（3）：7-10

[3]梁軍.新時期編制改革的功能發揮及優化路徑[J].人民論壇， 2023（20）：40-44

[4]劉巖.機構編制責任審計重點難點探析[J].行政科學論壇， 2019（3）：11-13+16

[5]平原縣編辦.健全審計協調配合機制強化機構編制監督檢查[J].機構與行政， 2018（9）：22-23

[6]中央編辦監督檢查司，田玉萍編.機構編制監督檢查工作指南系列叢書：機構編制審計工作指南[M].北京：人民日報出版社， 2015