鄉(xiāng)村公共服務市場化的非對稱風險困境研究

摘 要 在鄉(xiāng)村振興過程中，越來越多的地方通過與企業(yè)合同契約的方式，推進鄉(xiāng)村某些領域公共服務的市場化。然而在政企合作中也存在著潛在的結構性風險，如何構建鄉(xiāng)村公共服務可持續(xù)治理模式成為難題。基于非對稱風險理論視角，以江西省婺源縣鄉(xiāng)村垃圾市場化處理為案例，深入剖析鄉(xiāng)村公共服務市場化下各主體的角色與面臨的困境。由于公共服務市場化合同難以將權責一并打包給企業(yè)，導致市場風險向鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府轉化，加之村民主體性缺乏，整體表現為非對稱性風險格局。因此，需要在鄉(xiāng)村公共服務市場化的過程中構建風險—收益對稱的格局，擺脫不平衡的“剛性兌付”，促進責任下放與風險轉移同步推動，積極推動村民參與風險共擔，激發(fā)村民在鄉(xiāng)村振興中的主體意識。

關 鍵 詞 鄉(xiāng)村公共服務市場化；非對稱風險；網絡治理；風險分擔；婺源縣

文章編號 1673-8985 （2024）01-0116-07 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240117

0 引言

長期以來，我國政府是鄉(xiāng)村公共服務的供給主體。近年來，一些發(fā)達地區(qū)隨著鄉(xiāng)村經濟、社會的快速發(fā)展與巨大變遷，完全以政府為主導的公共產品供給模式已難以滿足村民日益增長的公共服務需求。在此背景下，將某些鄉(xiāng)村公共服務市場化成為解決政府財政能力不足、公共服務供給效率低等問題的重要手段。然而，鄉(xiāng)村公共服務市場化中，政府將公共服務部分事權轉交給企業(yè)或第三部門，打破了傳統(tǒng)的運營模式[1]，各主體掌握信息具有不對稱性[2]，基于不同利益目標的導向，各種力量博弈、沖突和治理體系的激烈重構，經濟社會層面存在潛在的風險[3]。在我國各級地方政府致力于簡政放權、構建服務型政府的背景下，探討如何規(guī)避風險進而促進鄉(xiāng)村公共服務市場化可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

有學者將鄉(xiāng)村公共服務市場化視為改革的良方，認為政府通過購買服務，將鄉(xiāng)村公共服務任務以合同承包形式轉給專業(yè)公司并行使監(jiān)管職能[4]，該模式采用高效的市場運作機制能有效提高供給水平[5]，從而形成政府與企業(yè)間的優(yōu)勢互補。同時，由于將建設和運營交給公司[6]，政府能規(guī)避其因自身缺乏專業(yè)管理知識和風險管理能力而可能產生的治理困境[7]，風險主體的多元化促進了政府、市場和社會等主體多贏局面的形成。然而，也有學者認為公共服務市場化的效益被過分夸大[8]，即便在受到普遍認可的垃圾回收領域，市場化帶來的績效改善也非常有限[9]。企業(yè)的介入使基層政府被擠壓進一個由上級嚴密控制的制度化體制中，基層政府受制于上級政府的資金和責任目標，其自主決策空間與資源支配能力被大大壓縮，在處理具體事務時喪失權威性、自主性和靈活性[10]。在以效率為基礎的市場化制度安排下，村民權利、公眾參與和民主行政訴求被忽視[11-12]，從根本上威脅著公共服務公共價值的實現，具有很高的制度風險[13-14]和治理失靈的風險[15-16]。

總的來看，鄉(xiāng)村公共服務市場化中是否存在治理風險，又該如何應對？這是學術界普遍關注并存在爭議的問題。目前，不少研究從經濟績效角度出發(fā)，側重于對比市場化與科層制下公共服務的供給績效，以及其可能帶來的風險，但此類研究較少深入探討治理主體之間的內在關聯(lián)。也有研究關注到公共服務市場化中治理主體的互動關聯(lián)，并側重于分析非正式制度在公共服務市場化中的運用[17]，但較少將正式制度與非正式制度結合，探討其與治理風險之間的關聯(lián)。鄉(xiāng)村公共服務市場化中存在的治理風險，是正式合同安排及多元主體非正式合作共同作用的結果。非對稱風險從結構性要素角度構建了正式制度與治理主體之間的風險關聯(lián)，包含了制度安排下各主體之間權、責、利的平衡關系，對于解析鄉(xiāng)村公共服務市場化中的治理風險具有重要的價值。因此，本文將從非對稱風險視角切入，建立鄉(xiāng)村公共服務市場化的解釋框架，并選取典型的“垃圾服務市場化”案例進行解析，探討鄉(xiāng)村公共服務市場化中存在的結構性風險及其相關的治理問題，并提出應對策略。

1 理論基礎引入及其適用性分析

鄉(xiāng)村公共服務市場化中的治理風險分析重點在于探討合同制度如何影響社會關系。治理主體之間合同關系存在的價值在于風險分擔[18]，非對稱風險包含了制度要素與治理主體之間的關聯(lián)，其中合同制度是主體博弈的規(guī)則，政策矛盾作用于治理主體并形成潛在風險。塔勒布[19]在《非對稱風險》中提出風險分擔機制，他指出：“如果決策者本人不承擔決策失誤的風險和損失，他就不能身臨其境地在壓力下做出正確的決定。”即在非對稱風險視角下，公共服務市場化中的治理風險更強調結構化的解析，治理風險的解決需要在公私部門之間構筑起權責對應的風險分擔信任網絡[20]。

公共服務市場化的風險分擔本質是關于治理結構的制度安排學說，強調制度化的合作模式，通過以合同為核心的正式制度來應對已知或潛在的交易風險[21]。公共服務市場化中風險分擔合同的確立，促進了權威式治理向契約治理的轉變，使得風險在政府、市場和社會之間獲得了重新分配。鄉(xiāng)村公共服務市場化中包含了3個層面的風險分擔：一是合作合同中的風險分擔，合作合同的制訂與簽署作為政企合作的前提，既是制度保障也是制度約束。合作合同中的風險分擔是交易雙方通過初始合同的談判與簽訂，劃分各主體之間責任與權利，合同安排的目標是營造接近完備的風險分擔機制。二是監(jiān)管制度層面的風險分擔，現實中的合同約束會配備事后執(zhí)行過程中的各類監(jiān)管制度作為補充，監(jiān)管制度一般是正向或中性激勵，是政企合作中為降低風險而采用的方法，強調“進行性”。三是問責手段層面的風險分擔，問責手段具有“負向性”“將來性”的特點，強調對事后風險的負向激勵[22]。合作合同、監(jiān)管制度、問責手段3個層面包含了締約階段的風險初次分擔和履行過程中的風險再次分擔。將風險分擔概念引入鄉(xiāng)村公共服務市場化研究中，對于辨析公私合作的鄉(xiāng)村公共服務供給中如何協(xié)調政府、市場和社會的關系很有意義，同時也是對鄉(xiāng)村可持續(xù)治理的積極探索。

因此，本文基于非對稱風險視角，以江西省婺源縣為典型實證案例，通過審視鄉(xiāng)村公共服務市場化中各主體的角色與面臨的困境，揭示治理結構轉變中存在的結構性風險，并探尋一種風險共擔、可持續(xù)的鄉(xiāng)村公共服務供給與治理模式。有關鄉(xiāng)村公共服務市場化的治理風險研究包括3個方面：一是政企合作合同下的治理風險分析；二是監(jiān)管制度中的治理風險分析；三是權責匹配下的治理風險分析。治理主體主要包括：縣政府、鎮(zhèn)政府、企業(yè)、村兩委、村民等。

2 實證案例的基本情況

公共服務是政府向公民提供有形物品和無形服務的總稱。目前，鄉(xiāng)村公共服務市場化實踐在生活垃圾處理、街道維護和水資源分配供給等方面具有較豐富的承包經驗，現有研究也主要集中于此領域[23]。當前在我國生態(tài)文明建設的大背景下，推動美麗鄉(xiāng)村建設、促進鄉(xiāng)村全面清潔、改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境是實現美麗中國的重要手段。因此，生活垃圾處理領域也成為鄉(xiāng)村公共服務市場化中重要的、先行的領域之一，尤其在外來游客眾多的旅游型鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是如此。

婺源縣隸屬于江西省上饒市，是全國著名的文化和生態(tài)旅游縣，被譽為“中國最美的鄉(xiāng)村”。2018年婺源縣政府以鄉(xiāng)村垃圾治理為抓手，將全縣鄉(xiāng)村生活垃圾清掃、收集、轉運及鄉(xiāng)村衛(wèi)生維護等推向市場，實行全域外包。2019年婺源縣榮獲“全國村莊清潔行動先進縣”，成為垃圾處理市場化的典型代表。在垃圾清潔市場化中，婺源縣根據縣域實際情況，引入市場競爭機制，將全縣18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、園區(qū)）分為2個片區(qū)，分別對企業(yè)進行招投標并與婺源縣政府簽訂鄉(xiāng)村生活垃圾清掃、保潔、轉運外包服務采購項目合同。

婺源縣采用政府監(jiān)管、企業(yè)運作的工作模式。政府作為監(jiān)管方，成立了領導小組并設立了一系列考核監(jiān)督機制。縣委農工部牽頭成立縣級考核組，負責鄉(xiāng)村生活垃圾治理組織協(xié)調、督促檢查、資金落實、工作考核等工作；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道分別成立考核小組，負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道區(qū)域內清掃保潔、垃圾收集轉運的監(jiān)督管理和考核；村民理事會對村內環(huán)境衛(wèi)生進行監(jiān)督檢查，對村民進行宣傳引導，按“一事一議”要求進行垃圾處理費的收取工作。企業(yè)的外包合同中明確了服務內容、用工要求、考核制度等，其服務內容包含：鄉(xiāng)村垃圾清掃保潔服務、集鎮(zhèn)駐地清掃保潔服務、鄉(xiāng)村道路清掃保潔服務、垃圾收集運輸服務。合同約定將企業(yè)收入與考核體系掛鉤。縣政府對企業(yè)每月集中暗訪督察一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對企業(yè)實行日考核評價，考核評分每月匯總上報，年底評出優(yōu)秀村、合格村、不合格村3個等級。合同同時明確了獎勵和風險內容，規(guī)定了延長合同和提前終止合同的相應條件。

本文有關材料主要來源于兩部分：一是實地調研。筆者在2020年4月—5月進行了為期一個多月的實地走訪，重點與縣政府、鎮(zhèn)政府、村委的相關負責人、企業(yè)代表、村民等進行了半結構訪談，了解政企合作模式、實際運作流程、部門合作轉變、市場化存在的利弊、各治理主體的態(tài)度等。二是收集相關文件資料。主要包含鄉(xiāng)村垃圾處理外包服務合同、全縣鄉(xiāng)村生活垃圾治理工作考核制度、中央環(huán)保督察材料等。

3 非對稱風險：鄉(xiāng)村公共服務市場化中的治理格局分析

鄉(xiāng)村公共服務市場化中的治理格局分析可以視為不同治理主體圍繞風險的互動過程。權責對稱的治理結構是鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的基礎，不對稱的權利和責任則可能帶來潛在的治理風險。治理格局形成既受正式制度的約束，也具有主體間的非正式合作特征。

3.1 政企合同安排下的風險抵御

公共服務市場化運作建立在法律合同體系上，初始合同的談判與簽訂明確責任雙方的權利和義務，合同的全面性和可執(zhí)行性能夠抵御合作風險。趨利避險是監(jiān)管者和實施者的天然本能，合同安排能夠調整博弈的均衡點，消除合同雙方的對抗思維和責任推諉[24]。治理主體與制度安排的關系并非簡單的線性關系，在合同安排下，治理主體間的權利和責任彼此交叉形成共同責任，表現為風險責任的共擔。良好的權責關系可以為事后風險分擔提供治理依據[25]，合同中規(guī)定的回報機制、考核制度和退出機制具有法律效應，是抵御合作風險的重要手段。

在回報機制方面，婺源縣垃圾回收市場化運作中將衛(wèi)生督察與利益掛鉤，對于促進企業(yè)提高效率有著積極推動作用。婺源縣政府與企業(yè)簽訂外包項目合同中明確規(guī)定支付標價的10%作為企業(yè)的服務費用，并采取“月付費+年清算”辦法，將企業(yè)收入與考核體系掛鉤。縣政府對企業(yè)實行月考核和年度考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對企業(yè)實行日考核評價。考核體系明晰了各主體的風險承擔內容，激勵企業(yè)提高工作效率，企業(yè)相關負責人表示：“我們在確保每月考核合格的基礎上，也努力督促管理員提高保潔員對衛(wèi)生的清掃水平，以獲取更高的考核分數，為企業(yè)獲取更多的收入”。

在考核制度方面，企業(yè)服務水平與合同簽訂年限相關聯(lián)，為制約企業(yè)抵御風險提供了制度約束。縣政府與企業(yè)簽訂的合同中明確規(guī)定，合約期3年內若綜合考評評分95分以上的月份超過30個月，可再繼續(xù)延長3年的合同時間；若繼續(xù)在3年內又達前數標準的可再延長2年的合同期。這種合約激勵促進了企業(yè)對考核目標的重視，“獲得高分不僅是對我們工作的肯定，同時也是我們與政府保持長期合作的條件，這個機會我們不想錯過”。

在退出機制方面，合同中也包含了對企業(yè)的制約，如果企業(yè)在服務中有重大失誤或服務不達標的，政府有權提前終止合同。合同明確公司在項目期限內有約定的違約情形的，政府可根據適用法律終止項目合同，同時公司需要依法承擔相應賠償責任。法律層面的強制要求，對于企業(yè)有直接的約束，不僅能鼓勵企業(yè)承擔風險，而且能激發(fā)企業(yè)為獲取長期合作而提升服務水平。

3.2 企業(yè)風險轉化，基層政府有限權利與無限責任

公共服務市場化中，治理風險抵御包含了治理主體的非正式合作。風險轉化是基于關系運作的非正式合作，是權責不對稱情況下風險當事人轉變的一種形式。政府對市場的介入越深，風險轉化的可能性越大[26]54。一般情況下，鄉(xiāng)村公共服務市場化運作時，企業(yè)需要自負盈虧、自行承擔開發(fā)運作的經濟風險。然而，現實中企業(yè)往往會通過吸納政府力量從而將企業(yè)經濟風險轉化為政府政治風險[27]。市場主體雖然會在事前承認法律界定的風險自擔規(guī)則，但是也會在事后強調政府責任的風險共擔規(guī)則，一旦出現經濟問題，企業(yè)往往會尋求政府出面解決問題。

婺源縣在鄉(xiāng)村垃圾處理市場化后，原有科層制中由基層組織管理衛(wèi)生保潔員的模式轉變?yōu)橛善髽I(yè)完全負責的模式，基層組織不再擁有直接的管理權限。縣政府則采取縣管鄉(xiāng)、鄉(xiāng)管村的監(jiān)督體制，將督查結果與專項經費補助相掛鉤，縣工作督查組每月對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾治理工作開展一次暗訪督查，并將考核結果與鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎補資金直接掛鉤。但是，鄉(xiāng)村垃圾處理市場化后，企業(yè)并未承擔應承擔的所有風險，基層政府權利的轉移并未帶來責任的減少，本該企業(yè)承擔的經濟風險卻以基層政府承擔經濟風險的形式留存下來，導致基層組織面臨話語權缺失同時承擔不匹配責任的雙重困境。據鎮(zhèn)政府工作人員介紹，以前的保潔、管理等都是由鎮(zhèn)政府負責，縣政府給鎮(zhèn)政府資金補助。現在政府資金給公司由其負責，縣政府不但承擔幾十萬元相關費用，還面臨保潔員保潔工作不到位的管理困境。

3.3 縣政府錯位的政績考核，市場運作中的科層維穩(wěn)

鄉(xiāng)村公共服務市場化伴隨著社會制度結構全方位的變遷。一方面，市場化的技術治理手段逐漸成型[28]；另一方面，政府主導的科層體制依然穩(wěn)定存在。市場主體強調效率和規(guī)則，重點關注自身經濟風險；而政府強調權利秩序，側重于關注政治風險和社會風險。在兩種不同的目標邏輯下，制度矛盾不可避免地成為治理風險出現的動力源[26]53。政府面對可能存在的風險，往往通過將潛在風險轉變?yōu)檎我蟛⑺茉斐扇蝿盏姆绞剑寗踊鶎诱疄槠髽I(yè)分擔風險[29]。但是經濟風險轉變?yōu)檎螁栴}，將企業(yè)運作成果與政府政績考核掛鉤，屬于權責不對稱的監(jiān)管手段，非對稱的風險分擔會帶來另一種形式的權利剝奪。

婺源縣督察小組將鄉(xiāng)村生活垃圾治理工作與政績考核掛鉤，通過表彰獎勵和問責方式對基層政府進行獎懲處理。督查體制采取每季度一考核一排名一通報的方式進行，并與秀美鄉(xiāng)村建設工作成績掛鉤，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年終目標管理考評。縣領導小組對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督查實行量化評分，分為優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)、合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不合格鄉(xiāng)鎮(zhèn)3個等級，積分居前6位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)且分值在80分以上為工作先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年底由縣委、縣政府進行表彰獎勵。對近3年連續(xù)倒數后3位，同時當年考核仍倒數后3位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且考核分值在80分以下的，縣委將對主要領導和分管領導問責。基層政府對鄉(xiāng)村公共服務市場化運作后所采取的科層維穩(wěn)方法提出一些看法，他們認為，市場化運作后，縣里會評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理運作情況，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作好壞實際并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動性的差別，而是運營公司與公司之間的差別。

3.4 村民置于風險分擔之外，服務主體缺位

非對稱風險的出現是宏觀層面制度安排下治理主體間權責不對稱造成的，鄉(xiāng)村公共服務市場化將村民置于風險共擔范圍之外，呈現出治理主體缺位的非對稱風險情形。鄉(xiāng)村生活垃圾處理服務的主體是村民，雖然縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對運營公司的考核評分表中明確指出，“引導村集體或村民適當付費，每發(fā)現一個村未籌資的扣2分”，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用群眾“一事一議”的資金籌集方式，按每人每月2元標準向村民收取保潔費，不足部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政兜底。但是，這種行政指令的下達往往帶來村民被動參與，并沒有真正提高村民對環(huán)境改善的參與意識、責任意識和監(jiān)督意識。相較于政府支出的每人每月70多元垃圾外包費用，村民支出所占比重極少。在市場化運作過程中，村民對垃圾處理的參與度很低，且過度的政府投入降低了村民的主人翁意識，呈現政府環(huán)境治理失靈①狀態(tài)[30]。村民面對垃圾處理等公共事務時，治理角色由村莊的主人變成局外人，被排除在風險共擔的圈子之外，他們與公共事務之間的實質性關聯(lián)逐漸弱化[31]。有的村民在垃圾處理市場化后還發(fā)生了思想轉變，據鎮(zhèn)政府相關人員反映，有的村民認為自己出錢給企業(yè)，企業(yè)就必須負責把衛(wèi)生弄好。甚至有少部分村民不配合集體宣傳的門前三包工作。

總體而言，在鄉(xiāng)村生活垃圾處理市場化方面，雖然合同的制定抵御了部分合作風險，但是政府仍然過分依賴行政手段，促使企業(yè)出現轉移風險的行為，導致科層組織分擔非對稱的經濟風險和政治風險；村民也被置于風險共擔范圍之外，呈現治理主體缺位的非對稱風險情形（見圖1）。

4 風險共擔：鄉(xiāng)村公共服務市場化供給的可持續(xù)治理探索

公共服務市場化利用外包方式將部分權利轉向市場，使政府從具體繁瑣的供給服務中解脫出來，但是簡單將公共服務推向市場的過程中也存在著各種非對稱風險，其最終能否實現可持續(xù)發(fā)展，與各主體之間的風險分擔有直接的關系[32]。可見，鄉(xiāng)村公共服務市場化中需要協(xié)調制度安排和各主體之間的權責關系，以構建可持續(xù)的鄉(xiāng)村治理模式。國外相關成功經驗可為我們提供有益的借鑒和啟示。

4.1 構建風險和收益對稱的外包合同，擺脫不平衡的“剛性兌付”

宏觀層面的制度結構是影響微觀層面治理主體間博弈關系的根源，有效的市場制度安排也依賴于圍繞合約安排的管制性法律體系[33]。將風險共擔置于法律合同的保護下進行，是應對合作風險的一個重要保障。在我國公共產品供給的市場轉型中，地方政府面臨既要謀求市場效率提升，又要維持社會穩(wěn)定降低政治風險的兩種制度邏輯。由于信息不對稱的影響，政府與企業(yè)只能簽訂包含遺漏種種信息的不完全合同[34]。合同的缺陷以及制度矛盾不可避免地通過企業(yè)、政府等治理主體作用于事先正式約定的風險自擔規(guī)則，成為事后風險轉換的基礎。

風險與收益的匹配不僅有利于構建可持續(xù)的政企關系，而且有利于構建良好的政社關系。在公共服務市場化運作中，村民對于政府的職責和風險承擔存在不同的期待，如果政府作為監(jiān)管者，則社會認為政府不必承擔經濟風險，只需公正執(zhí)行法律規(guī)則；如果政府參與到市場活動中，則社會認為政府需要承擔相應的經濟風險，以保證其自身地位的合法性[35]。政府對市場經濟風險的“兜底”行為，類似于金融領域的“剛性兌付”②。因此，政府作為監(jiān)管者需要保持和企業(yè)執(zhí)行者的界限，讓企業(yè)承擔自身的經濟風險，如構建法律懲罰、合同解約等，避免政府—市場—社會之間的相互鎖定效應（見圖2）。例如，英國60%的政企合作項目存在政府和企業(yè)之間的風險重新分配[36]；美國的公私合作模式中，在建設、運營階段會設置不同的風險承擔主體[37-38]。

復雜的合同詳盡地規(guī)定交易伙伴各方應采取的行動、所承擔的義務和所擔任的角色，規(guī)定監(jiān)督合同執(zhí)行的程序、規(guī)則及對違約行為的懲罰。面向公共服務市場化的合作合同，需要完善合同制度提高合同的明晰性，使交易的相關風險最小化并減少風險轉化所帶來的績效損失。英國的《PFI合同規(guī)范化（第4版）》（Standardization of PFI Contracts V4）和澳大利亞《合同管理指南》（Contract Management Guide）中都制定了合同管理的相關細則，提出風險處理方法，以應對服務變更、意外事件、通貨膨脹、法律變更等緊急情況[39]。

4.2 明確政府的監(jiān)管邊界，促進責任與風險的匹配關聯(lián)

在公共服務市場化運營過程中，依托監(jiān)管制度實現對利益相關者的監(jiān)控，是應對治理風險的主要手段。監(jiān)管制度從紙面上看起來頗像救市良方，但實際錯位的監(jiān)管會導致科層組織的共謀[40]或選擇性執(zhí)行[41]。基層政府可能根據考核指標而不是鄉(xiāng)村的真實情況，采用“次優(yōu)方案”應對上級政府的考核檢查。防范和控制風險需要理清政府和市場之間掌握的權責關系[42]，擁有剩余控制權的主體需要負責解決問題[43]。面對監(jiān)管的錯位，需要明確政府的監(jiān)管界限，區(qū)別市場化監(jiān)管與科層管控的不同，讓風險回歸企業(yè)主體，從而減少基層政府為企業(yè)承擔運營風險（見圖2）。同時，也可成立第三方監(jiān)管組織，在公私部門之間構筑起共治的網絡聯(lián)系和信任聯(lián)系，通過制定補充協(xié)議，清晰化權責關系。風險承擔方不僅需要管理風險的能力和技術，還應承受風險后果，項目參與各方需要就風險識別和評價達成共識，明確政府的監(jiān)管邊界，建立責任與風險相互匹配的關聯(lián)，讓對風險最有控制力的一方承擔該風險。如英國政府成立不隸屬于政府部門的半自治性質的“執(zhí)行局”，對公共服務進行執(zhí)行與監(jiān)管[44]，在哥倫布市的垃圾收集服務項目中，不同主體基于不同身份參與垃圾服務外包市場，監(jiān)管角色和實施者角色是完全清晰的，且沒有打破權利—責任邊界，多主體在長期互動過程中逐漸構建相互信任的可持續(xù)發(fā)展結構[45]。美國政府在提升公共服務市場化合同管理能力方面，則采用信息報告制度、實地巡查制度、投訴處理制度、審計監(jiān)督制度、階段性評估制度等方法，實行對公共服務市場化供給的有效監(jiān)管[46]。

4.3 補充政社合同制度約束，積極推動村民參與風險共擔

村民是鄉(xiāng)村公共服務的服務主體，但是在市場化運作過程中，政府和市場主體占據了主導地位，并注重提升供給效率，忽略了村民的參與價值。村民參與的過程是表達需求、行使權利和承擔風險的過程，政府部門和社會之間缺乏有機互動。現實中，由于村民缺乏表達和監(jiān)督的正規(guī)渠道，村民被置于風險分擔范圍之外，導致其既沒有能力、也沒有動力參與到公共產品供給中[47]，使得公共產品供給成為與村民無關的事。雖然制度層面政府倡導“一事一議”，但事實上公共產品供給中無法克服“搭便車”的問題[48]。村莊公共體逐漸被消解，鄉(xiāng)村集體行動隨著外部市場的嵌入而呈現解構現象，村民的主體地位在鄉(xiāng)村公共產品供給市場化中并未得到體現，在風險分擔上呈現出了農民權利和義務的不對等。

結構性社會資本是公民社會產生的土壤，促進公民參與可以進一步增加相互承諾的可信度[49]。美國明尼蘇達市在公共服務市場化過程中，公民參與的“聽證會”產生了重要的影響，廣泛的信息網絡使得“公民聯(lián)盟”持續(xù)參與其中。日本政府通過在鄉(xiāng)村開設各類培訓班，建立符合村民需求的學習中心，提高村民的綜合素質[50]。合同制度能維持主體間信念的一致性，能有效規(guī)避村民“有限理性”決策導致的預期風險[51]。因此，公共服務供給不應該將某些主體隔離在外，要實現公共服務供給運營的可持續(xù)，需要通過制定新的合同制度將責任下放給村民，讓村民共擔風險，建構權、責、利對等的村民自治常態(tài)化工作運行機制[52]，從而提升村民主體的能動意識和責任意識（見圖2）。

5 結論與討論

鄉(xiāng)村公共服務市場化是近年來我國一些地方政府為提高供給效率而采取的手段之一。從國際經驗來看，這也是西方國家普遍采用的一種公共服務供給方式。但是在鄉(xiāng)村公共服務市場外包模式下，如何既吸取市場的效率優(yōu)勢，又有效發(fā)揮政府職能作用，實現“全能政府”向“有限政府”的轉變，也面臨著許多現實矛盾。在政企合作的過程中，上級政府在制定合同和監(jiān)管制度時往往難以將權責一并打包給利益相關者，政府在其中承擔“剛性兌付”角色，表現為基層政府為企業(yè)分擔經濟風險和社會風險的現象。在鄉(xiāng)村公共產品市場化供給的合同中更多地反映了縣級政府的意圖，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在被架空的困境，更缺乏對村民內生動力的激勵，使村民主體處于風險共擔范圍之外，從而難以構建可持續(xù)的鄉(xiāng)村治理模式。不平衡的權責關系構建了不穩(wěn)定的治理結構，并不斷積累風險。因此，構建可持續(xù)的鄉(xiāng)村公共服務供給模式至關重要，主要包括以下3方面：一是構建風險和收益對稱的外包合同，擺脫不平衡的“剛性兌付”；二是明確政府的監(jiān)管邊界，促進責任下放與風險轉移同步推動；三是補充政社合同制度約束，積極推動村民參與風險共擔。

鄉(xiāng)村公共服務市場化包含制度結構的變遷以及治理結構的轉型，風險分擔機制是應對合作風險的重要保障，強調主體間權責對稱的結構關系。村民參與和權責體系制度化在根本上保證了制度安排的完備性和市場化服務過程中的透明度，確保了制度績效的實現。本文側重于分析制度安排下主體間的互動關系，以及市場化轉型中各主體間存在的結構性風險，但是政府購買公共服務包含一系列的環(huán)節(jié)與潛在的風險（如道德風險、尋租風險、公平風險等），由于現實中的合同制度往往是不完全的，如何在不同的環(huán)節(jié)中動態(tài)設置抵抗風險的決策制度，劃定應對風險的權責關系是未來實現公共服務市場化可持續(xù)治理的關鍵。

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基金項目：國家自然科學基金項目“城市創(chuàng)新空間的生成機制與空間供給研究——基于長三角地區(qū)的實證”（編號52078245）資助。