基于觸媒效應的城中村改造影響評價

摘 要 城市規劃實施評價是城市規劃工作的重要組成部分，而城中村改造長期以來較少關注全周期的影響評價研究。基于城市設計的“觸媒理論”，以廣東省深圳大沖村改造影響評價為線索，梳理改造過程中項目的定位與方案演變過程。通過對比兩個階段不同方案的核心指標，分析空間要素的差異，探究在開發商主導模式下，項目改造定位錯位、多方利益博弈等諸多問題。最后，從住區形態的角度解析大沖村改造后的變化，并以租客和住客兩種人群為線索，分析改造項目對高新區造成的影響。針對城中村改造中的價值觀念、政策導控、評價體系3方面提出建議。旨在為今后拆除重建類城中村改造項目提供借鑒，以期規避改造項目可能帶來的負面效應，進而推動城市更新活動健康有序地進行。

關 鍵 詞 深圳大沖村；城中村改造；觸媒效應；影響評價；住區形態； 職住分離

0 引言

城市社會經濟的快速發展使深圳市提前進入存量規劃時代，以空間優化為主的城市更新業已成為城市建設的主旋律，其中對城中村的改造是城市建設的重中之重。

深圳的城中村依靠其獨特的建筑形態，承擔起低成本住區的作用，大大緩解了城市對住宅多樣性的需求，也成為深圳城市住房市場不可或缺的重要資源。這是因為深圳城中村作為低收入人群可負擔的住房類型[1]，其中居住著大量的外來流動人口[2]。改造前的大沖村曾為大量就職于高新區的低收入群體提供了必要的居住空間，是推動高新區發展的重要配套生活基地。因此，針對城中村“毒瘤論”“拆除論”等觀點，許多學者都指出大規模改造是不可持續的改造模式[3]27，城中村應在存續的前提下進行改造，繼續發揮低收入群體可負擔住房的作用[4]11。

大沖村改造是深圳目前規模最大①、歷時最久的城中村改造項目，由于其特殊的區位條件（見圖1），成為政府重點推進的改造項目。這個改造項目采取政府、股份公司、開發商三方參與的運作模式，改造以拆除重建為主，綜合整治為輔。改造后的大沖村由原來的高密度居住區轉變成城市中高檔商業、商務及居住社區，喪失了原有的低成本住區功能，使得原來居住在這里的從業人員不得不尋求新的居住地，極大地影響了高新區企業的“職住關系”。改造后大沖公交站點上下班高峰時段的擁擠狀況明顯地印證了這一點。

本文基于城市設計的“觸媒理論”，以大沖村改造影響評價為線索，通過對改造前多版規劃方案的對比分析、改造中的住區形態的變化分析、改造后大沖村新居住形態的生活配套設施對高新區的影響分析，通過全生命周期的評價，解析大沖村改造存在的問題、影響及其成因，并對拆除重建類城中村改造模式、政府角色、評價體系進行反思，旨在為今后城中村改造項目提供借鑒。

1 城中村改造概述

1.1 城中村改造的現有研究

城中村是我國特有的新的城市化現象，由于其綜合性和特殊性，學術界對城中村的概念有很多不同的界定。從規劃角度進行的城中村改造研究，理論方面涉及改造模式[5]、空間生產[6]、拆遷補償安置、利益博弈[7]、政策建議[8]101等多個角度，案例方面主要針對城中村的規劃設計方案[9]92、實施管理過程[10]等。

隨著城中村高密度建設和人口聚集的現象越來越顯著，學者們開始從社會穩定、城市形態、居住環境、土地利用等方面探討城中村帶來的不良影響，認為必須盡快鏟除城中村。然而，對城中村的消極評價推動了城中村改造研究的快速發展，但一系列對策在實際操作中并未取得顯著成效。學者們開始對以往城中村改造的觀點進行反思，逐漸意識到城中村作為外來人口緩沖區在彌補城市廉租房不足等多方面的作用。

1.2 城中村改造與觸媒理論

城市觸媒理論由美國學者韋恩·奧圖（Wayne Atton）和唐·洛干（Donn Logan）[11]提出，城市觸媒是能夠加快或抑制城市發展速度，并可以引發后續城市開發的元素。觸媒要素可以是物質的也可以是非物質的，例如一片城市街區的開發，或是一項開發政策[12]8。從上述觀點來看，城中村改造不僅是城市街區的開發項目，而且涉及多項開發政策，勢必會對周邊環境或事物產生影響。

根據觸媒理論，城市更新項目的影響范圍可以劃分為設計區和影響區，即對自身的影響及對周邊環境的影響[12]10。當前城中村改造項目進行設計區的前評估，即用于預測項目前期開發對后續開發可能帶來的影響，以期在設計及實施過程中盡力避免不良影響。但是涉及改造成果的影響評價（后評價）較少，更是忽視了影響區的整體作用效果，即項目對周邊環境乃至城市的影響。

1.3 城中村改造的影響評價

目前對于城中村發展歷程、存在問題、形成原因、改造對策等方面的研究較為全面，雖理論基礎完善，但現有改造的效果卻不盡理想，原因之一在于涉及改造成果的影響研究較少。根據城中村改造的周期，可以將城中村改造的影響研究分為前評估、中評價和后評價。

與規劃密切相關的影響研究主要集中于前評估，具體包括改造模式的影響評估，通過建立科學系統的評價體系判定城中村類型，作為城中村改造模式選擇的依據[9]90-92，同時通過改造可行性的評估探討城中村改造的可行模式[4]12-13。結合觸媒理論，當前城中村改造的影響研究在空間上和時間上都有一定的局限性，主要集中于設計區的前評估，即多設計區少影響區、多前評估少后評價，因此對一個城中村改造項目的全生命周期進行影響評價是必要的，在空間上拓展到影響區，在時間上延伸到中評價和后評價。這種評價對改造項目的后續改善及城中村的未來發展路徑具有啟示意義。

1.4 以大沖村改造為典型案例的城中村改造影響評價

綜上所述，國內學者對城中村改造的影響評價和未來發展的前瞻性研究甚少。故本文將城市設計中的觸媒理論應用于城中村改造的影響研究，特別是進行改造后評價，對后續推進城中村改造具有一定指導作用。

深圳大沖村改造項目的影響評價主要通過文獻分析和實地調研，收集大量的改造前后建設規模、土地分配、住房信息、租房市場、人口信息等資料，結合前文所述的全生命周期評價，將影響評價分為3個部分：首先分析改造前的歷程和改造前的各版方案，分析改造方案變化存在的問題，即為前評價②（過程）；其次通過定性與定量相結合的方法分析對比大沖村改造前后住區形態變化，即為中評價（變化），闡明改造產生影響的原因；最后通過與改造目標的對比，識別和分析大沖村改造項目對高新區產生的正負影響，即為后評價（影響）。

2 城中村改造案例實踐

2.1 大沖村改造歷程及指標比較

早在1998年，深圳市政府就將大沖村納入了舊改計劃。歷經13年的計劃、協調與規劃后，于2011年進入改造的拆遷階段。規劃方案以拆除重建類改造模式為主，保留部分包括兩棟歷史建筑和現狀一處整體規劃的居住小區。

大沖村改造期間恰逢城市更新政策陸續出臺，村集體及開發商的訴求不斷提高，規劃方案經歷多版修改與調整，改造過程表現出政府、村集體與開發商三方利益博弈的特征。通過梳理改造過程中的重要時間節點，根據參與主體的主導程度，改造過程可以大致劃分為3個階段（見表1）。

縱觀大沖村改造項目的發展歷程，共經歷了5版規劃方案。其中有兩版規劃最具有代表性，即2005版的政府主導方案與2011版的開發商主導方案。下文通過對比方案中的核心指標，可以看出兩版規劃的區別所在。

2.2 改造指標比較

2.2.1 拆遷補償比較

大沖村第一階段改造的根本動力來源于政府，此時的拆遷補償標準根據政府制定的標準執行，但其間大沖村違章搶建的建筑量迅速攀升，村民的補償要求不斷提高，使得拆遷工作無法有效推進、補償標準難以落實。

進入第二階段后，在交由市場運作的條件下，政府、村民、開發商三方共同推動大沖村改造工作。村集體與開發商經過多次協調后達成補償協議（見表2）。新的補償標準有效地改善了村民移交物業的意愿，但由于項目前期的開發成本有所提高，一定程度上導致后期改造方案在土地分配、建設規模等方面發生巨大變化。

2.2.2 土地分配比較

在政府主導的改造規劃階段，大沖村作為高新區的生活配套基地，土地分配方案都遵循上位規劃定位。規劃布局與其周邊環境緊密結合，區位條件優越的地段多用于服務高新區企業辦公及員工居住，此時商業開發的目的是提升高新區整體配套的服務能力。

而在開發商主導的改造方案中，不再配置服務于高新區企業及員工的單獨用地，逐漸脫離了高新區配套基地功能。開發商物業主要沿深南大道與沙河西路布置，是交通、景觀、設施等條件最佳的用地，而村集體在回遷物業的選址方面相對處于被動地位，在土地分配方面愈發表現出商業開發導向（見圖2）。

2.2.3 建設指標比較

改造規劃的委托單位由政府轉變為開發商與村集體，參與主體的改變導致空間形態發生顯著變化，可以看出差異主要在于：總體開發強度顯著提高，容積率由改造前的1.7增加至2005版規劃中的1.91，并在2011版規劃中提高到4.08；商業商務與綠地建設規模呈逆向發展，開發商主導階段中，在商業、居住用地開發強度有所增長的情況下，用于公共利益③的用地規模卻相對收緊（見圖3）。選擇高容積率的同時降低了綠地率，可能會對未來住區的生活環境品質造成負面影響。住區性質的改變正是改造方案對周邊地區造成負面影響的關鍵因素，這種改變不僅體現在空間形態的差異上，重要的是居住群體的變化[13]。

3 大沖村改造前后的變化

3.1 空間形態變化

3.1.1 住區條件變化

1989—2010年，大沖村經歷多次搶建改建潮，可供出租的房屋33 000多間，且全部為低成本住房。村內的公共服務設施主要是由村集體自發建設管理，初步具備城市社區的基礎功能，彌補了政府在城中村配套設施補給方面的不足。改造后的大沖村低收入人群可負擔的住房面積僅為改造前的1/10，新建住區的設施建設納入城市配套設施體系。住房條件的變化必然會導致未來居住群體的轉變（見表3）。

3.1.2 商住環境變化

原村內商業建筑多為集體物業，主要用于廠房出租與商鋪出租，商住比約為1：2.9，適度的沿街商業使得大沖村保持了較高的活力。村內居住者的主要出行方式是步行+自行車+公共交通，為其內部的商業發展提供了有利條件，而商業設施沿街布置及配套設施中心布局又強化了這種出行方式，創造了富有活力的社區環境。

改造后的大沖村商住比由原來的1：2.9提高至1：1（見表4）。現狀商業設施以商業綜合體和沿街店鋪的形式設置，雖然較高的商住比及高端的商業定位提升了開發商物業片區內的商業氛圍，但沿街商業卻極為蕭條，僅有的幾家店鋪也多用于房屋租賃，缺少生活性的商業設施，導致很難再形成富有活力的生活街區。

3.2 生活形態變化

3.2.1 人口結構變化

大沖村在高峰時期曾容納了7.1萬流動人口，常住人口與流動人口比例約為1：35，可以說，改造前的大沖村是流動人口聚居區。從租客信息可以看出，主要可以分為兩類：一類是住戶，常以合租的方式居住，以打工者、剛畢業的外來人口居多，家庭結構較為簡單，以單身青年和夫妻為主；另一類是租賃底層商鋪的外來商戶，多以家庭為單位經營餐飲、五金、日雜商店等小本生意（見表5）。

改造項目進入商品房市場后，優越的區位條件及中高端的綜合社區定位吸引來大量中高收入的居住者，他們的收入水平與原租客相比有很大提升。由此可見，大沖村改造前后人口結構的變化主要體現在戶籍性質與家庭結構2個方面。

3.2.2 服務需求變化

研究大沖村改造的觸媒效應不能單純從城中村居住環境入手，而應從設計區對影響區的服務水平進行評價[12]11。大沖村作為設計區，根據上位規劃④劃定高新區為影響區⑤（見圖4）。改造后的大沖村產生“身份上的轉換”，原租客被新住客所取代，自身服務需求升級，對高新區產生一系列的觸媒效應。

大沖村改造后居民構成的轉變必然會導致需求發生變化，主要體現在公共服務需求和公共消費需求兩方面⑥。公共服務需求多表現為對于基礎設施的需求。改造前的租客由于受到年齡結構、家庭結構、收入水平、生活方式等因素的限制，在教育、醫療等方面的需求相對有限，大沖村自發建設的城市配套設施基本可以滿足居住者的生活需求。而改造后的居住群體，在居住時間、戶籍性質、家庭結構、收入水平等方面發生明顯變化，對于配套設施的需求，尤其是教育、文化休閑等方面，在數量、種類和質量上都有所提高。

公共消費需求即為商業設施需求。改造前大沖村的商業設施由市場自發配置，例如網吧、歌廳等符合居住群體喜好的娛樂設施，能夠自行調整服務內容來滿足多樣化的消費需要。而從改造后的商業設施建設來看，萬象天地作為城市次級商業中心，雖然能滿足高收入居民更高層次的消費行為，但居住小區級商業設施明顯不足，難以滿足居民的日常生活性商業需求。

4 大沖村改造對租客及新住客的影響

4.1 原租客的去留

4.1.1 去留客觀條件

改造項目建設了面積為5.36萬m2的保障性住房，僅占總居住建筑面積的3.83%，且定向配租給南山區2017年度人才安居重點企業、院士及“千人計劃”人才⑦。因此，大沖村改造對中低收入的租客群體利益缺少保障措施，雖然原租客有留下來的意愿，但必須分析他們是否有留下來的客觀條件。

從可出租房屋的數量上來看，居住建筑面積雖然是改造前的約2.5倍，但由于單套建筑面積的提高，導致住房套數相比改造前大幅減少。而且其中將近六成住房面積用于商品房銷售，可供出租的住房面積相當有限。從工資房租占比變動來看，單室的房租與工資占比由原來的1/4左右上漲至超過1/2，已遠遠超出原租客可負擔的水平（見圖5）。因此，原來居住在大沖村的高新區從業人員不得不搬遷至新的居住地，這會對高新區的職住關系造成影響。

4.1.2 租客搬遷影響

大沖村改造后，由于租金上漲，原租客不得不放棄已有的生活環境和社會關系網絡，提供給他們的方案有2種。一是搬遷到附近低生活成本的城中村，例如白石洲、南頭村等。這種情況不僅導致高新區附近原有高密度的城中村更加擁擠，而且帶來通勤方式的改變與通勤成本的增加。二是由原本近域型職住匹配轉變為軌道型職住匹配，原租客選擇到關外地區尋找類似的低成本生活住區，例如與大沖村同位于軌交1號線的坪洲村[14]。

高新區上下班交通高峰時段擁擠的公交站點、大量黑巴運營等現象，從側面反映出區域內公共交通系統難以滿足通勤需求。一方面，租客搬遷引發了潮汐交通增長，加重了城市公共交通系統和企業班車運載的負擔；另一方面，改造后常住人口構成及收入水平的改變導致私家車擁有量大幅提高，進一步加劇城市道路交通運輸壓力。

4.2 新住客的需求

根據深圳市人口公共需求的調查顯示，居住人群變化帶來的需求差異性主要集中在教育、醫療、公共文化、體育娛樂和公共交通設施5方面。本文以教育設施中的中小學為例，通過對服務壓力與服務范圍的分析，評價大沖村改造后配套設施對高新區的服務能力。

4.2.1 設計區需求

大沖村改造規劃中配套設施以規劃用地人口，即51 429人進行配置，改造范圍內建設2所九年制學校：南山外國語大沖學校和科華學校⑧，可以滿足基地內居住人口規模的需求，服務能力較改造前有所提升。但是，與大沖村同位于中區內的麻嶺社區和銅鼓社區，以產業用地為主，有少量居住用地但無配套設施，根據上位規劃定位與學區劃分，大沖村應承擔這兩個社區及部分科技園社區的服務需求，至少應服務65 225人（見表6）。改造后的大沖村不能滿足周邊社區人口的就學需要，以至于中區比南北兩區的服務壓力更大。

4.2.2 影響區需求

高新區內共有2所小學、1所初中、4所九年制學校⑨。服務范圍上，北區與南區的學校主要分布在居住片區內，而中區內學校集中分布在中東片區，距離西片區的麻嶺社區較遠，部分居住用地超出學校服務范圍（見圖6）。服務壓力上，北中南3區各學校均存在規模壓力、面積壓力、人口壓力等不同方面問題，其中以大沖村所在的中區問題較為嚴重。雖然中區有3所九年制學校，但由于居住人口基數較大，仍舊難以滿足區內需求，更無法作為高新區整體配套設施供給。

4.2.3 未來發展需求

從未來發展總體來看，南山區0—14歲人口占11.6%，其中學齡兒童約占2/3⑩。影響區內有16.93萬居住人口，推算可得，約有1.31萬學齡兒童。高新區內共有約1.34萬學位，雖然能夠容納現有居住人口規模，但難以適應高新區規劃人口增長至31萬人，未來可能會對周邊社區乃至更大范圍內的地區造成設施壓力。

5 啟示

5.1 城中村改造中的價值觀念

城市社會經濟的快速發展使深圳提前進入存量規劃時代。在這種情況下，應對城市發展局限、二元社會結構、政府政策支持等現實狀況，城中村改造研究顯得尤為迫切。現有城中村改造的研究多為對于所有城中村提出的寬泛的改造思路、政策建議或改造模式，往往缺乏可操作性，不能滿足實際改造過程中的要求。而對于改造案例研究，改造措施具有地域性、針對性，難以推廣普及。因此，城中村改造中的價值觀念顯得尤為重要。

近年來，學者普遍認為深圳的城中村依靠其獨特的建筑形態，承擔起了低成本住區的作用，大大緩解了城市對住宅多樣性的需求，也成為深圳城市住房市場不可或缺的重要資源，大規模改造是不可持續的改造模式[3]28-29。筆者認為應以客觀、中立的角度去認識城中村，對于城中村改造的觀念應以“針灸式”更新取代“手術式”拆除，城中村應在存續的前提下進行改造，以積極的態度去探索相關的規劃政策，使其繼續發揮低收入群體可負擔住房的作用[4]11，[8]100。

5.2 城中村改造中的政策導控

作為低成本住區，以大沖村為代表的城中村極大地彌補了保障性住房方面建設的不足，往往依附產業形成相對完善的居住就業組團，職住結合的高效模式保障了從業人員、企業乃至城市的運作效率。然而進入存量時代規劃后，城中村改造成為釋放土地資源的重要途徑。如此大規模的拆除重建類改造活動，雖然推進了城市化的整體進程，但是特有的住區形態蕩然無存，其利弊關系有待于在未來發展中進一步確認[15]。

因此，筆者認為，城中村改造不僅需要在觀念上發生轉變，而且需要在政策上實現導控。在此過程中需要政府積極發揮引導作用，提高參與主體的社會責任，不僅要著眼于城中村的區位優勢，更要關注其難以替代的城市效用。應認可其存在價值、關注職住關系、實行漸進式改造。同時強化政府角色、規范市場行為、聯動住房市場。完善城中村改造體系，從而推動城中村科學、健康、可持續地發展。

5.3 城中村改造中的評價體系

在城中村改造和城市規劃實施評價這2個領域的研究中，長期存在著割裂的問題，即城市規劃實施評價中忽視城市更新項目的案例，城市更新項目面臨中后期評價的空白。城中村的相關研究往往局限于“改造前”（即影響評估）階段，即在進行一個建設項目或者頒布一項政策前，對該項目或政策可能帶來的影響進行假設、預測及評價[12]12，[16]。例如在大沖村改造項目中進行交通影響評估和環境影響評估。由于缺少“改造中”“改造后”的分析，使得城中村改造評價缺乏連續性。

雖然影響評估是非常有用的保證體系，然而我國的城市更新體系卻沒有包含對這些假設及預測的成果進行檢驗的程序。這使得大沖村改造由于政策及規劃導向的轉變，導致空間形態的變化帶來一系列的觸媒效應。并且現階段已經進行到項目施工后期，較難提出可實施的空間優化策略。

筆者認為，城中村改造研究中應以“后評價”作為方法，有利于城中村的可持續發展；在后評價研究中以城中村改造為對象，有利于完善居住區使用后評價（post-occupancy evaluation）的評價內容與評價體系。因此，在進行影響評估的基礎上，也應將項目中期及后期的評價制度，特別是將后評價納入城市更新的影響評價范疇內，客觀地分析城中村改造產生的正負影響，使“決策—設計—評估—實施（評價）—后評價”成為一個整體的改造過程。

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