可持續發展導向下布里斯班城市更新多元模式探析與經驗啟示

摘 要 可持續城市更新是順應全球可持續發展的現代化治理模式。以澳大利亞昆士蘭州布里斯班在可持續發展背景下的城市更新模式為研究對象，回顧與分析布里斯班自合并成大政府后的城市轉型歷程。認為布里斯班在規劃中具有目標可持續、制度可持續、主體可持續的優勢特點，并剖析出其在可持續發展理念指導下形成的，以安全富有韌性、物質空間優化、社會公平正義、經濟綜合發展和社會福祉提升為目標導向的5種更新模式，以期為我國城市更新提供借鑒和參考。

關 鍵 詞 城市更新；可持續社區；多元模式；可持續發展；澳大利亞

文章編號 1673-8985（2024）01-0131-09 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

DOI 10.11982/j.supr.20240119

0 引言

隨著全球城市化發展，城市更新成為城市規劃領域中的一個核心任務[1]。以問題和利益為導向展開的城市更新在實踐中往往面臨兩個層面的矛盾：一是更新問題的碎片性、復雜性與市場機制不健全、政府部門條塊分割嚴重之間的矛盾[2]；二是更新利益的短期性、單一性與全域整體范圍內宏觀調控制度缺失之間的矛盾[3]。大量現實案例證明，僅依賴政府或市場進行短期的、單一方向的發展，很難改變城市長期衰敗的狀況[4]。因此，2021年11月住建部在印發《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》時，強調現階段城市更新應由“開發模式”轉向“經營模式”，并再提“城市更新可持續模式”。這一舉措不僅意味著以可持續發展為導向的城市更新被再次提上我國議程，也意味著由短期轉長期已成為我國城市更新轉型的必然趨勢[5]。

為此，本文以可持續發展為導向研究國外城市更新實踐情況。選擇澳大利亞昆士蘭布里斯班作為研究案例，主要基于以下4方面考量：一是作為世界最宜居的國家之一，澳大利亞在進入21世紀以來面臨人口增長、城市擴張、氣溫升高、環境惡化等挑戰，其城市更新自20世紀90年代與可持續發展理念結合后，就一直被視為“可以極大地改善人們的生活質量，促進城市和社區的積極變革，減少不平等、歧視和貧困等社會問題”[6]的良方；

二是在城市發展層面，昆士蘭首府布里斯班位于澳大利亞第三大城市群和發展最快的都市區域，同時也是澳大利亞所有首府城市中增長速度最快的城市，與其他城市的發展相比面臨著較大的風險挑戰[7]；三是在規劃制度層面，昆士蘭州是澳大利亞擁有立憲權的州之一，自1997年頒布《整合規劃法》以來，州域內的地方城市規劃就一直以“整合”作為發展趨勢，在宏觀調控下，其可持續發展目標的傳導具有較好的銜接性[8]；四是在更新模式層面，布里斯班作為澳大利亞轉型較晚的城市，其城市更新的開始與可持續發展理念的興起幾乎同步，在5項可持續發展目標的指引下布里斯班分化出5種目標導向的更新模式，這些模式在融入城市發展全過程的同時，不僅重塑布里斯班宜居的城市面貌，還成為推動城市轉型的重要源動力。

綜上所述，布里斯班的可持續城市更新經歷了哪些轉型歷程？可持續城市更新有哪些特點和模式？研究布里斯班可持續城市更新模式對我國城市更新目標的制定與傳導有何啟示？如何將具有復雜性的城市更新工作與多元主體相結合？如何將單一任務型、單維項目型城市更新轉化為應對環境、經濟、社會等多層面的常態化、持續性的工作？本文圍繞以上問題進行闡述和分析，旨在為我國城市更新在可持續發展理念下實現生態宜居、城市品質提升、緩解或避免“大城市病”問題，提供有益的經驗借鑒與政策思路。

1 布里斯班可持續城市更新的轉型歷程

以可持續發展概念為導向，細分布里斯班的城市更新歷史，大致包括3個階段。一是可持續概念未引入時，以政府為主導，在已建成城市區域內的大規模拆改和再開發階段；二是可持續概念剛引入時，以市場為主導，圍繞布里斯班河濱水區的局部置換階段；三是可持續概念成熟時，以多元主體為主導，在社區單元內的多模式并存階段。回溯3個階段的轉型史，可以清晰地辨別可持續發展概念對城市更新產生的影響。

1.1 1980—1990年：改變城市面貌的大規模拆改更新階段

布里斯班最初城市更新的原因，一方面是物質衰敗后引發的必然結果，另一方面則是為1982年英聯邦運動會和1988年世博會的召開做準備。（1）作為殖民地軍事和監獄基地用途建造的城市發展史給布里斯班遺留的主要問題之一，就是貧民窟住宅大量存在和公建設施匱乏。貧民窟住宅大量存在問題在20世紀50年代隨著住房法定規劃制度的出臺而被逐漸清理，并初步形成依賴汽車和有軌電車的低密度城市；公建設施匱乏問題則自1925年地方政府合并為大布里斯班以來，就由第一任（1925—1931年）、第二任（1940—1952年）、第三任市長（1961—1975年）先后投入大量資本，逐一進行城市交通、電力、水利等重要基礎設施的建設。（2）布里斯班城市更新的根本動力源于1982年英聯邦運動會和1988年世博會的舉辦。這兩大國際盛會對布里斯班城市建設和形象提升提出緊迫的需求。為徹底分離會場選址區域及周邊地塊混合的城市要素和工業要素，原位于哈密爾頓碼頭區（Hamilton Wharf Area）的城市建設向南北轉移，政府開始對南部包括世博園毗鄰地區在內的布里斯班內城進行局部拆改更新。1989年，出于“改變城市形象和態度”[9]的目的，第五任市長（1985—1991年）首次在大會場館周邊的新農場區（New Farm）和特內里費區（Teneriffe）啟動城市內部的更新項目，并正式發起“內城行動計劃”（Inner Suburbs Action）。該計劃以社區為基礎單元，將內城區劃分為5個區域，目標是改善內城區居民的生活環境，提高工作、訪問或旅行的體驗質量[10]。其間，城市更新被認為是在已建成城市區域內的大規模開發或再開發行為而并非“計劃”界定的小規模轉變[11]。雖然政府有意讓社區參與其中，但大面積拆除和重建所花費的高額資本使更新的主導權仍保留在政府層面。

1.2 1991—2003年：城市更新制度的轉型與可持續發展理念的引入階段

20世紀末至21世紀初，布里斯班的城市更新先后經歷了兩個層面的轉變。

一是更新制度的規范化轉型。1991年，在聯邦政府“建設更好的城市”（Building Better Cities）項目的資助下，昆士蘭州和布里斯班聯合成立城市更新工作組（Urban Renewal Brisbane，URB），旨在振興布里斯班廢棄的工業區，在內城創建可持續的社區和提供保障性住房，并率先將布里斯班內城東部的4個社區確定為城市中心圈層帶有指導和示范性質的“更新先行區”。相比第一階段，規范后的更新行動雖然仍是自上至下的輸出，但由于負責更新工作的URB可繞開政府機構直接向市長報告。這種靈活的體制也吸引了大量私營部門的投資與加入。

二是城市更新與可持續發展理念的結合。布里斯班的可持續發展理念是在1989年澳大利亞總理鮑勃·霍克發表“我們的國家，我們的未來”（Our Country， Our Future）的倡議后引入的。該理念在影響昆士蘭州規劃立法之前就率先改變了布里斯班的城市更新重點。1996年，布里斯班市政府以布里斯班河為重點啟動“城市貓”（City Cat）①繞城輪渡項目，城市更新目標從大規模開發城市邊緣的低成本土地轉向具有可持續發展特色的濱水社區。1998年，昆士蘭州在正式頒布的《1997昆士蘭整合規劃法》（Integrated Planning Act 1997）中，首次在州立法層面對生態可持續概念進行寬泛定義，即在本地、區域和州轄區，以及更廣泛層次上的生態保護與經濟發展，以及與社區文化、經濟、物質環境、社會幸福感等方面的平衡[12]。在可持續發展理念的促動下，URB通過活化布里斯班河兩岸低效利用的城市區域，將河流整治和濱水區品質提升納入城市更新的范疇，通過土地功能的混合使用，置換出一批屢獲國際獎項的高品質、高效益的住宅項目。

1.3 2003年至今：應對可持續發展的社區更新規劃階段

2003年后，可持續發展理念已成為“國家—州—地方”3個層面的主導思想，并深刻影響了布里斯班的城市建設。

在國家層面，澳大利亞聯邦于2015年與聯合國193個會員國簽署并通過《2030年可持續發展議程》（2030 Agenda for Sustainable Development），提出維系可持續發展的17個目標、169個成果和244項指標，同時成為該議程第一個自愿接受審查可持續發展實施情況的國家。此舉向其國內上下表達了深入貫徹可持續發展理念的目標與決心。

在州層面，為進一步達成以可持續發展為導向的城市建設，昆士蘭政府選擇用區域規劃的方式管理地方問題，于2005年出臺《昆士蘭州東南部區域規劃》，又于2006年補充出臺《昆士蘭州東南部基礎設施規劃和方案》和《昆士蘭東南部區域自然資源管理規劃》等系列規劃文件。這些文件不僅是所有地方政府就城市規劃和基礎設施建設達成的共識性文件，也是地方城市為應對外部變化、實現中長期發展目標的愿景性文件，為后續布里斯班的城市更新規劃實施提供強有力的政策支持。

因此，布里斯班城市更新在可持續發展理念的促動下（見表1），以社區為基礎單元，呈現出大規模的發展趨勢（見圖1）[13]。截至2021年，布里斯班已完成的社區更新方案共計79個，市區內88%的新增建筑為更新建設[14]。政府與市場的協同合作激發了社會資本參與更新的潛力，多維模式運作下的更新行動正在城市規劃的框架內穩定推進。

2 布里斯班可持續城市更新的特點

2.1 昆士蘭“州—（區域）—地方”規劃文件的制定和銜接

昆士蘭州是“州—地方”二級行政層級，在州層面確立的法定規劃文件主要分為“州—區域”兩個層面。在州規劃層面，由州政府制定的立法文件《2014年昆士蘭州規劃法》和法定戰略文件《昆士蘭州規劃策略》（Queensland State Planning Policy）統領、指導全州規劃事務。在區域規劃層面，出于行政目的，州政府采用劃區的方式管理全州，定義了7個主要區域，并根據其情況分別制定相應的區域規劃（regional planning）。其中，以昆士蘭東南部（布里斯班所在區域）的區域規劃層次最豐富、內容最詳實。在地方政府層面（以布里斯班市議會為代表），根據《地方政府法》（布里斯班主要依據《布里斯班市法》）的要求，在州立法、州策略和區域規劃文件內容的基礎上自主編制地方法定城市規劃，并將社區規劃作為城市規劃的重要組成部分。因此，該“州—（區域）—地方”在內容制定上的關系可表現為立法、政策和文件的相互補充、指導、制約與支持（見圖2）。

在昆士蘭州的規劃體系基礎上，布里斯班可持續城市更新涵蓋目標可持續、制度可持續和主體可持續3個顯著特點。其中，目標是從不同時期不同城市問題中提煉所得，具有較強的適配性；制度是各級政府的發展目標傳導后的產物，具有較好的穩定性；主體是以社區為單元，具有廣泛的代表性。三者關系密切，缺一不可，共同推進布里斯班的城市更新進程。

2.2 目標可持續：橫向目標制定與縱向目標傳導

制定可持續發展目標是昆士蘭“州—區域—地方”3個規劃層級的主要工作內容。該工作主要分為橫向目標制定和縱向目標傳導兩方面，3個規劃層級分別代表宏觀、中觀和微觀3個不同尺度，因此目標在內容制定和傳導過程中的寬泛或聚焦程度有所不同（見圖3）。

在州層面，宏觀目標的內容通常不會聚焦于具體行動，而是寬泛指導全州，其目標主要指城市未來的重點發展類型（母集），目標分解后的策略主要指類別下的重點發展項目（子集）。自1997年《昆士蘭整合規劃法》確定全州應尋求和實現可持續目標后，就在《昆士蘭州規劃政策》中確定了5個宏觀可持續目標及其下17條州發展策略。這些目標的內容基本都以名詞形式出現，表明未來昆士蘭州城市的重點發展類型和項目，如基礎設施目標5就可分為戰略港口設施、航空航天設施、交通設施等。

在區域層面，中觀目標的內容通常代表區域發展趨勢，為更好地銜接州層級，其目標主要為置于州目標名詞前的動詞，表明區域在該類型組中的認知和態度。2006年，昆士蘭州出臺首部法定《昆士蘭州東南部區域規劃》，在經歷兩次更新后，在州目標的基礎上確立“增長、繁榮、保持、生長、連接”[15]5個關鍵的區域可持續發展目標和35條區域發展策略，并在銜接過程中，與州目標呈基本的動名詞搭配，如“增長Grow”（區域目標1）、“社區與住房Communities and Hosing”（州目標1）。

在地方層面，微觀目標的內容不再局限于目標的表達形式或具體的詞性，更強調地方在具體城市問題的基礎上對上層級目標傳導后的理解和對上層級目標的解釋，只要地方目標能涵蓋表明州和區域層面的目標要求，即為有效銜接。如“社區和住房（州目標1）”+“增長（區域目標1）”=“發展積極健康的社區（地方目標1）”。

2.3 制度可持續：應對可持續發展的整合規劃體系

布里斯班維持制度的可持續主要依托昆士蘭州“申請/批準—開發/許可”的整合開發評估體系和上訴違法行為，以及強制執行的司法體系與布里斯班城市規劃體系的整合。其中，前兩者由州政府負責管理，在此不做贅述。后者由布里斯班市政府基于法定規劃《2014布里斯班城市規劃》（該規劃是根據《2026布里斯班形態計劃》和《2031布里斯班愿景》中的內容整合而成的文件）負責管理，主要通過規劃說明、州規劃條款、戰略框架、地方政府基礎設施規劃、開發評估、綜合分區等10個部分，闡釋城市可持續發展目標下的5個總體策略和22條子策略。為達到精細化管理的目的，布里斯班在每個子策略下制定了具體的目標成果，使它們能夠對應指導疊加分區（涉及自然與環境保護）、綜合分區（涉及土地用途功能區劃分）、社區分區（涉及城市更新與小規模再開發）的土地利用策略（見圖4）。

這樣環環相扣的文本內容深刻體現了可持續發展的實施內容，為布里斯班的更新實施提供了堅實的制度保障。其目標的制定與分解流程與我國總體規劃文本中城市發展目標的制定相似，在發展策略的細分程度、表達深度和指導性上能為我國總體規劃文本制定提供啟發和借鑒。

2.4 主體可持續：在社區單元中進行的多元參與治理

相比于傳統規劃形式中政府或市場主導的技術層面優化，布里斯班以社區為主體單位進行城市更新的社會可持續方法的實踐方式，更加注重政府、市場、非盈利組織、社區和個人的協同合作。考慮到社會資本組成的復雜性，布里斯班社區單元本身也具有一定的層次性，可以根據城市規劃的規模分為面塊、區塊、組織區和官方區4個不同層次。例如圖5所示的袋鼠角（Kangaroo Point）社區[17]，在城市更新規劃方案制定時，就以2個區塊、1個組織區的形式，分別進行規劃圖紙繪制。

3 布里斯班可持續城市更新的多元模式

布里斯班的城市更新是在原有物質形態的基礎上，在已建成地區再次進行的建設行為。這些再開發行為根據不同的政策要求、改造力度、改造模式而各有不同。在長達半個世紀的城市轉型過程中，布里斯班已經形成多元化的更新模式來實現全州以安全韌性、物質空間優化、社會公平正義、經濟綜合發展和社會福祉提升目標導向的城市更新。

3.1 安全韌性目標導向下的城市更新：政府主導

布里斯班安全韌性目標導向的城市更新強調基于安全和韌性提出行動措施，指導災前準備、災中緩解和災后恢復。其中，“安全”體現在減少災害過程中的城市受損和人員傷亡；“韌性”體現在對自然環境的準確預測和合理紓解。與其他更新模式相比，這種模式是一個以增強安全和韌性為目標的全周期設計，所以更新不僅表現為災后城市物質的“硬更新”，還表現為政策、計劃、信息和技術的“軟更新”。全流程的安全韌性更新設計為包括布里斯班在內的所有地方政府提供了一定的制度保障，一方面能在災前有較充分的準備，另一方面也能在災時災后有快速應對的能力。

由于自然環境是聯動的整體，所以由州政府負責全州災前風險應對的宏觀調控。2010—2011年夏季大型自然災害后，昆士蘭州基于《2011昆士蘭重建局法》成立昆士蘭重建局（Queensland Reconstruction Authority，QRA）。作為昆士蘭災后重建和制定災后恢復政策的牽頭機構，QRA緊扣可持續發展的目標，以“更強大、更安全、更有韌性的昆士蘭社區”[18]為愿景，一方面通過管理和協調地方政府，制定受災社區的基礎設施更新和恢復計劃；另一方面提供專家領導，與其他機構和主要利益相關者一起籌備諸如韌性房屋②、韌性河流③等降低風險、加強備災工作的倡議與指南。

當災難發生時，對局部受損的地區進行及時救災、排災是地方政府的工作重點。但搶險救災并非規劃的相關工作，所以提前預判和規避災害風險就成為規劃階段的首要任務。出于更詳細掌握當地自然環境狀況的目的，這種工作通常采用地方與州政府合作的形式展開。如布里斯班政府與QRA合作，在2017年發布了基于降雨地點、地面條件、海平面以及水文和水力評估的研究報告；在2019年和2021年發布《布里斯班河戰略漫灘管理計劃》 《洪水疏散路線改進指南》以及系列輔助材料等合作性文件；在《2014布里斯班城市規劃》策略2、3中，分別就環境可持續發展問題制定進一步的土地利用策略規定。例如文件3.4.3.1-SO3條款“布里斯班的開發場地、選址、設計和建造行動應包容和適應自然災害”中，就對處于受災害影響較嚴重地區的社區基礎設施建設、移動網絡可達性定位、土地用途管制、開發評估標準等做出詳細的治理要求等。

相比災前、災中的“軟更新”，災后的重建更新主要分為資金援助和實體建造兩個環節。前者由州、QRA和地方政府負責提供，這種資金援助項目又分為災后重建撥款安排（ARFA）和州救災重建安排（SDRA）兩類：ARFA可根據條件分為A、B、C、D4類救援措施，A、B類提供標準援助，C、D類提供特別援助，無法激活 ARFA 的個人需求和社區需求，由SDRA提供100%的資金援助；SDRA由地方政府、社區、個人利用資金進行自主建設。

3.2 物質空間優化目標導向的城市更新：政府引導、市場推動

布里斯班以物質空間優化為目標的城市更新，是通過宏觀調控市場的整合和擴張（urban consolidation / expansion）的開發行為實現的。其中，城市整合的前身是填充開發（infill development），是指在現有城市地區的空置或未充分利用的土地上開發新住宅，或將城市地塊的用途從非住宅改變為住宅，如果地塊已經是住宅用途，則增加住宅產量或密度；城市擴張的前身是綠地開發（greenfield development），是指對市區邊界以外的土地進行開發。

由于昆士蘭州的地方政府往往缺乏財政資源和政策授權，無法進行任何大規模的開發，所以私營部門和市場一直是整合和擴張發展的主要發起者[19]。為加強政府宏觀調控市場的力度，昆士蘭州于2007年成立城市土地開發局（Urban Land Development Authority，ULDA）。這是一個準自治的土地開發機構，旨在收購、規劃、開發和處置土地，其主要工作是通過簡化規劃和開發評估程序，更快地將土地推向市場。2009年，ULDA為布里斯班制定了新的發展目標，即在布里斯班的城市整合和擴張用地中，納入15%的可負擔住房，為實現這一目標，ULDA主要使用包容性規劃要求和激勵措施。其中，激勵資金由更新過程中產生的剩余資產實現[20]。

在ULDA“住宅多樣化”目標的指引下，布里斯班政府支持市場提出創新的城市整合和擴張方案，鼓勵通過增量建筑填補城市空缺，要求開發商盡量在不同市場和經濟的情況下，在合適的地點為老年家庭、多代同堂家庭、集體房屋、有特殊需要的人群和不同文化背景人群提供不同的房屋選擇。

同時，為實現更好的宏觀調控與監管，布里斯班政府還為所有類型土地制定了詳細的土地利用策略[21]。如《2014布里斯班城市規劃》文件7.2.1.1.2的第6條就對阿徹菲爾德社區（Archerfield）杰克遜路（St. Jackson）地塊的再開發行為做出評估規定，包括再開發土地將用于教育或其他公共利益目的；保留兩個公園區域之間的植被聯系；保留杰克遜路既有住宅區與西邊相鄰工業用地之間的大量植被緩沖區等。

盡管布里斯班的土地大多為私人所有，但絕不意味著在開發過程中的絕對所有。鑒于近年來被依賴的汽車已成為城市的隱患之一，低密度城市已愈發不能滿足日益增長的城市需求，所以對政府而言，只有填充住宅才能有效緩解這一局面，但其弊端是缺乏對填充區域社會輿情的充分考證。

3.3 社會公平正義目標導向下的城市更新：政府起草、社區參與

布里斯班規劃整合的實質是在社會公平正義的基礎上建立共同參與的規劃過程，在參與規劃的過程中保障相關利益者的權利，從而保障其利益。2005年，由昆士蘭相關政府機構監制，昆士蘭東南部4個地方政府社會政策和社區發展部與1個大學研究中心合作，啟動了社會規劃和基礎設施綜合評估（inSPIA）項目[22]，將社會資本、社會基礎設施、社會公平和正義與社區參與治理視為組成社會可持續發展的4個關鍵因素。其中，社會基礎設施已由昆士蘭州政府負責，預計在未來20年內增加320億美元以滿足東南沿海地區的預期增長需求，剩余3項要素的實現則主要由各地方政府負責推進[23]。

考慮到當地的環境、社會和經濟要素的管理問題，布里斯班于2010年開始通過編制城市規劃的方式管理社區問題。根據《2026布里斯班形態計劃》中的城市發展走廊布局，布里斯班陸續啟動社區規劃和城市更新計劃。與城市區域內的大規模再開發行為不同，社區更新規劃更像是一種小規模的、自下而上的規劃形式，被視為是“促進經濟繁榮，保護特色發展，提供開放空間，為社區提供參與規劃機會”[24]的行動。作為《布里斯班城市規劃》中的重要組成部分，這種社區規劃以詳細規劃的方式呈現，以社區為整體，在落實規劃戰略的同時還兼顧了社區的整體性和利益，并主要表現在規劃編制過程和內容方面。

在編制過程方面，社區更新規劃都基本遵循“背景調查—征詢社區意見—起草規劃方案—接受并回應社區對方案的反饋—市議會批準方案—納入城市規劃文本”的流程[25]。布里斯班政府官員在其中承擔起草規劃文本、確定規劃目標的角色，并嚴格按照社區人數、性別、職業、種族等比例，組織和成立社區規劃小組，采用線上線下相結合的手段，實現政府和社區的交互協作。

在編制內容方面，由于這種更新涉及最廣大群眾的利益，所以規劃關注的重點是較小規模的社區問題，以及對有開發需求的地區進行具體的地塊與城市形態控制。例如高層建筑的去向、街道與通行安排、臨街裙房高度，以及二手住宅（如祖母房④）的外觀和運作方式等。對比《2014布里斯班城市規劃》中的分區規劃、疊加規劃等具有一般性開發要求的內容，社區更新規劃更多類似于我國的控制性詳細規劃和城市設計導則，表現為極強的地域性、針對性和濃厚的城市設計色彩（見表2）。

3.4 以經濟綜合發展為目標的城市更新：市場主導

布里斯班以市場為主導拉動經濟綜合發展的城市可以被視為是在全面綜合愿景和行動的指導下，由市場介入，使一個已經發生變化的地區的經濟、物質、社會和環境狀況得到持久的改善，其經驗可概括為“發現—觸發—推進”3個環節。其中，“發現”的主體是政府、社區和個人，負責覺察地塊的更新潛力和潛在商業價值，通過宏觀調控的方法探索城市更新的可能；“觸發”的主體是地產、商會、盈利或非盈利組織，負責贖買老舊建筑、地塊所有權，或重新開發，或以加盟的形式為經濟建筑引流等；“推進”的主體依舊是政府，負責對后續商業活動的監督和管理。縱覽布里斯班的諸多更新文件，以毅力谷區（Fortitude Valley）的更新案例最為經典[26]。

毅力谷區城市潛力的前期挖掘工作是在聯邦1.394億美元的資金援助和URB領導的“建設更好的城市”項目的支持下進行的。毅力谷區是靠近布里斯班中央商務區的高密度內城社區，有長達數10年的工業歷史，并遺留下大型歷史建筑遺址，其特點是沿布倫瑞克街（St. Brunswick）有一處貫穿社區中心的步行街和大量的夜間娛樂場所。2004年，布里斯班市議會制定“山谷音樂和諧計劃”（Valley Music Harmony Plan），用于發掘毅力谷區的音樂價值，管理毅力谷區的娛樂噪音對居民和企業的影響。雖然這種現金注入和市場支持的手段使毅力谷區成為音樂產業蓬勃發展的區域，但以投資為標志的更新仍缺乏足夠的戰略來避免貧窮、無家可歸、犯罪等社會問題。2007年，布里斯班政府委托城市設計集團Hassell為毅力谷區編制最新的法定規劃文件“2007毅力谷區城市愿景”（以下簡稱“2007愿景”），在此基礎上又由“政府—社區”聯合制定了“2010毅力谷社區規劃和城市更新計劃”。在“2007愿景”中，更新區被劃分為6個主要區域（見圖6），以建筑環境改善、發展功能性日間經濟和增加交通連接為優先事項，試圖將該區從娛樂區轉變為創意產業區。

在規劃方案和政府政策的指引下，各類資本集團、商會聯盟紛紛投資入駐該區，開始激活和觸發更多的更新與改造城市的潛能。這些由市場主導的更新工作被要求保持促進城市品質提升、經濟增長方面的能力，在為市中心提供支持性的商業功能的同時，一并保護該地的文化遺產。除此之外，為解決住房和社會問題，布里斯班政府還引入以任務為導向的布里斯班住房公司（Brisbane Housing Company）和為無家可歸者提供實地服務的非盈利機構彌迦計劃⑤（Micah Projects）來共同解決社會層面的衰敗。

從更新的方法來看，毅力谷區的更新模式主要使用以城市形態設計為主的手段。由于更新過程中受到商會的影響，也同時使用商業主導的方法。但相比其他更新模式，這種更新更多依靠市場驅動，吸引外部商業和引流，而并非真正的“以人為本”的公眾參與。

3.5 社會福祉提升目標導向的城市更新：多元主體參與

布里斯班社會福祉的提升主要表現為借用“文化資本”，通過更新“第三空間”街巷的方式改善社區物質和文化生活的措施[27]。作為城市網絡的重要組成部分，這種可更新的街巷被定義為是“直接與建筑物相鄰，可同時滿足車輛和行人通過的小規模公共街道”[28]，其更新需要社區居民的參與、利益相關者的興趣、藝術工作者的加入、基本建設工程項目的支持、小企業的資助或政府的補助激勵，在使用中包括必要、可選和社會活動3種類型（見表3）。

被激活的街巷作為城市的公共開放空間，需要具備5方面能力：一是提供安全、清晰的步行系統；二是創造理想的目的地；三是創造鼓舞人心的空間和場所；四是為街頭藝術和創意提供載體；五是允許對空間進行交互使用。若布里斯班想要通過街巷更新喚起城市氛圍，就必須對街巷進行重大、協調一致的升級，其針對的對象不僅是一條街道，而是一個街巷網絡。因此，2010年布里斯班市議會發布“充滿活力的街巷和小空間計劃”（Vibrant Laneways and Small Spaces）。作為2006—2013年市中心總體規劃的一部分，該計劃旨在振興街巷和小空間，鼓勵精品酒吧、餐館、咖啡店和書店的發展，并試圖發掘布里斯班中央商務區、毅力谷區和南布里斯班小微空間的隱藏潛力。目前，在社區的支持下，政府已與大量藝術家、音樂家合作，翻新了地標性建筑“雅各布之梯”（Jacob's Ladder），在部分主要人行通道處改善了路面鋪裝、安裝了景觀美化和戶外藝術裝置，并倡議引入新的立法，用于降低小型酒吧的區劃限制和酒類許可費用。未來，布里斯班政府也將在此基礎上進一步加強跨領域的交叉融合，結合社區更新規劃提供的小規模更新策略，從而用街巷“線”帶動社區“點”的連片發展。

4 對我國推動可持續性城市更新的啟示

布里斯班的城市更新興起于城市高度擴張時期，在可持續發展的目標和制度下，可持續發展的城市更新并非追求短期物質層面的提升，而是在綜合考慮環境、社會、經濟等多重因素后決定的發展過程，對我國的城市更新轉型有一定的參考價值。

4.1 保證可持續城市更新目標傳導和制度設計的適配性和穩定性

布里斯班的城市更新是在可持續發展目標的指引下，通過整合規劃體系實現的。其中，可持續發展目標的制定是對不同時期遇到的不同城市問題和社會需求的針對性回應，也是對城市發展趨勢的合理預測，因此具有較強的適配性。由于昆士蘭州整合規劃法將“可持續發展”明確為“整合自然保護、經濟發展和社會幸福”3方面的平衡，所以在目標傳導的過程中，確立了一系列實現目標的基本路徑，包括確立整合規劃體系、建立整合開發評估體系和明確司法保障體系。這樣形成的城市更新制度，一方面能緊扣城市發展趨勢，另一方面也很好地避免了因制度更新后帶來的銜接和成本問題，具有較強的穩定性。目前我國已基本進入城市更新時代，在深圳、上海、廣州等城市均已建立起較為系統的城市更新制度，但由于規劃長時間維持著多部門同編的狀態，不同部門行使的權利不同，使傳統規劃在目標傳導和實施管理的過程中往往不能實現其初衷[29]。參考布里斯班的案例，應首先明確各級政府在制定目標時所扮演的角色，其次應厘清各級目標在語義中的銜接關系，最后應酌情規定目標傳導后在下級規劃文件中的涵蓋程度。城市更新是一項涉及復雜現實情況的活動，如果目標的傳導存在含糊或銜接不當的情況，就會在實施的過程中面臨制度不穩定和不清晰的挑戰。因此，保持更新目標與城市問題的適配性、制度構建的穩定性，在推進城市更新實施的過程中顯得極為重要。

4.2 促進可持續城市更新實踐的多元性、覆蓋性和創新性

進入21世紀后，布里斯班城市在昆士蘭州和布里斯班政府創新政策的積極干預下，已形成趨于常態化、多元化的城市更新發展模式，并在可持續發展理念的指導下涌現出諸如韌性更新、文化更新、社區更新等涵蓋解決多重發展問題的城市更新模式。這些模式將社區視為一個整體，在經濟、環境、社會3方面平衡的可持續發展目標的指引下，已基本能夠通過政府主導、市場主導和多元主導來提升硬實力和軟實力，覆蓋完成城市中備災抗災式的韌性準備，外延式轉內涵式的可負擔住房和緊湊型城市建設，與城市設計整合、促進社會歸屬感和認同感提升的社區更新，以經濟提升為主的綜合規劃，以及以文化資本為導向的街巷小空間更新。在我國，推動全面城市更新已成為不可回避的現實需求，但更新行動大多還是以“問題”或以土地開發價值界定更新區域，制定的更新規劃也大都基于城市設計思維，是發展規劃的局部性替代，所以替代后的結果總是偏離總體規劃的戰略目標，也忽視了社區的整體性和社會網絡，從而帶來一系列問題，比如社會的斷裂與文化的斷裂等。在這種情況下，應科學地理解城市發展的目標與內涵，考慮參考布里斯班的規劃體系，嘗試將詳細規劃以社區或聯合社區為空間單元進行編制，將社區視為一個整體，制定與更新目標相匹配的更新策略，才能進一步發揮多元更新模式的主觀能動性。

4.3 推動可持續城市更新中的公眾參與和社區賦能

廣泛的公眾參與是實現城市更新中社會可持續性的重要途徑，在布里斯班城市更新方案的編制過程中均包含不同程度的社區參與。從各項法定更新規劃的編制流程來看，社區都屬于最基礎的單元。這樣劃分是因為歷史中的布里斯班一直是原住居民、移民、不同種族、不同文化背景居民共生的城市，以社區為單元顯然更加尊重人群的差異性，也能夠為當地城市更新發展提供具有地域性和文化性的意見。因此，為了體現公眾參與的多元性，布里斯班每個社區都有專門的社區規劃小組，這些小組的人數、性別和職業比例都是以全社區居民為基準換算出來的，其主要工作是及時參與政府決策，并將規劃意見反饋至社區。除此之外，數字化也能為布里斯班的社區提供較好的參與平臺，布里斯班政府、昆士蘭州政府平臺均為社區居民提供了廣泛的規劃數據資料，如布里斯班“City-Plan Online”[30]提供的諸多土地使用數據、洪澇災害數據、基礎設施覆蓋數據等，不僅方便居民在小規模改造中查閱和自我評估，還可以幫助當地社區更好地了解社區情況，使社區參與規劃的過程更高效。目前我國的參與式規劃已在各地如火如荼地展開，規劃的形式各有特色，如上海彭浦鎮依托社區“三會一代理平臺”和“1+5+X”自治模式，由社區規劃師帶動，通過針灸式的加建和改造補充公共服務設施[31]；廣州深井村采用共同締造工作坊的形式，促成公眾參與“溝通—共識—行動”的行動閉環[32]等。這些參與式更新的規劃目標貼近居民的日常生活需求，規劃對象以房前屋后、街頭巷尾的小空間為主，在實踐過程中取得一定成效。參考布里斯班案例，可從社區空間單元入手，嘗試將詳細規劃與社區規劃合二為一，綜合考慮社區利益與城市整體利益以及開發規劃與更新規劃的綜合特點，最終完成由社區更新“點”向社區更新“面”的常態化、可持續模式轉變。

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