內部控制視角下對高校預算績效管理的思考

陳瑜

［摘 要］在內部控制視角下，加強高校的預算績效管理，能夠使高校更好地發揮其職能，促進社會經濟的健康發展。在實踐中，高校的內部控制系統與預算績效管理系統已經逐漸地結合起來，因此，對這兩個系統之間的關系進行深入的研究是非常有意義的。同時，本文從強化高校的內部組織與管理；加大對高等學校內部控制和預算績效管理的宣傳；加強對單位內部工作人員的培訓；對業績考核指標進行精練；重視信息化建設等方面出發，對加強高校內部管理策略進行討論，為高校強化內部管理打下堅實的基礎。

［關鍵詞］內部控制；高校預算績效管理；內在聯系；管理制度

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.05.001

［中圖分類號］F810.6；F234.4 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）05-0004-04

0? ? ?引 言

高校財務預算績效管理是國家對高等學校預算管理改革的重要內容。為了保證高校的正常運轉，需要營造一個良好的內部控制環境，構建一個完善的內部控制制度。財政部發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》為高校實施預算績效管理提供了新思路。在全面推行預算績效管理、全面推進高校內部控制建設的政策背景下，本文對高校預算績效管理和內控管理兩者之間的邏輯關聯和共性進行了深入剖析，為實現高校預算績效管理和內控管理機制的有效實施提供一定的理論基礎，進而為高校財務治理能力現代化提供了價值依據和探索途徑。

1? ? ?高校預算績效管理與內控管理的政策背景

在全面推行預算績效管理的大背景下，教育部于2019年發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》，對部屬高校和其他事業單位提出了明確的要求，并指出要逐步實現教育經費的全口徑覆蓋，并根據教育經費的行業性質、公益性質和循環性質，科學、有序地使用教育經費，從組織領導、職責分工、人員配置和信息技術等多個方面強化經費的管理和保障。財政部先后發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》和《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，對內部控制進行了細化，每年都有相關的制度安排，在此基礎上，形成了一套完整的、可持續的、有針對性的、可操作的、有組織的、有紀律的、有計劃的、有步驟的內控管理體系。《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》的發布，旨在促進高等學校進一步健全內控體系，提升管理水平，按照《指南（試行）》的要求，進行全面系統的建設與執行［1］。

2? ? ?高校預算績效管理與內部控制理論綜述及其內在關聯

2.1? ?高等學校內部控制

高校的內部控制指的是高校通過制定一系列的規章制度、實施辦法、細則以及執行程序，對自身的經濟活動進行風險防范和控制，從而實現其預期的目標。在高校管理體系中，內部控制與預算績效管理是兩大核心內容，兩者相輔相成，相互促進，為高校的績效管理工作提供了一種行之有效的方法。

2.2? ?高等學校預算績效管理

高校預算績效管理指的是將績效的概念引入高校預算編制、執行和評估的全過程，強調資產與預算的統一，實現目標的預設、過程的實現和成果的評估，以實現資源的節約和有效的配置。目前，預算績效管理工作的主要目的就是要在各級部門之間形成一套以成果為導向，以績效評估為方法，以成果運用為保證的預算管理體系，以改進預算管理，優化資源配置，節約開支，提升公共物品的質量，提升公共服務的質量，并將其貫穿在預算的編制、執行、監督等各個環節之中。

2.3? ?高校預算績效與內部控制的關系

一是高校財務指標與預算績效管理在某種程度上具有一致性。高校預算績效管理的目的在于改善管理、優化資源、降低成本、改善公共物品質量、改善公共服務質量，同時也是高校內部控制的一個重要目的。二是內部控制視角下，高校實施預算績效管理是高校實施績效考核的根本保證。預算作為一項經濟管理活動，在預算的編制、批復、執行、決算和評估的各個環節都會有一些潛在的風險，而內部控制的實質就是要防范和控制經濟活動中的風險，以保證一切經濟活動都可以安全高效地進行，以更好地達到內部控制管理的目標，達到預算績效管理的目標。三是高校預算績效的內在需求，反映高校內部控制的綜合性。高校預算績效管理與預算的編制、執行、監督等都是一個有機統一的整體，與高校內部控制的總體要求是一致的［2］。

3? ? ?內控機制與高校預算績效管理的關聯性與契合性

3.1? ?高校內控管理“控制環境”與“全方位”預算績效管理的關聯性與契合性

“全方位”高校預算績效管理，是指以“功能+活動/重點任務+計劃”為邏輯主線，構建“學校+部門+政策+計劃”全面的預算績效管理系統，以達到高校預算績效管理目標。高校的“控制環境”主要指大學的發展規劃、組織結構、關鍵崗位、關鍵人才等，是大學的核心價值觀，也是大學的環境要素。學校發展遠景與策略規劃、年度工作規劃，是學校內控與預算績效管理的共同依據與前提。根據高校的遠景和使命制定中、長期發展規劃，在每個階段都有明確的目標、任務和倡議；制訂年度工作方案及執行保障機制。內部控制體系：在每個階段、每個年度，確定工作目標、工作任務和實現途徑，確定內部控制準則、標準程序、內部控制要素和關鍵節點、內部控制監督點和相關措施，保證目標得到落實，任務得到有效執行，實現途徑沒有發生重大偏差。高校預算績效管理以高校的使命與遠景為依據，自上而下逐級分解，從學校的戰略計劃與目標，再到具體的活動與工作任務，最終到達具體的項目績效監控與評價點，從而實現全方位管理。高校預算績效與內控在組織架構與分工等方面存在較大一致性，在“業財融合”思想指導下，高校預算績效管理與內部控制成為高校兩大管理制度，要求高校領導與各部門主管深入參與，所有的項目領導者（包括專項領導者、任務領導者）都要負責項目的內部控制和預算績效工作。

3.2? ?高校預算績效“全覆蓋”與其內部控制“經濟活動范圍”的關聯性與契合性

高等學校預算績效的“全覆蓋”，是指高等學校預算績效管理實現對基礎經費、項目經費、專項經費、收入經費、上級撥款、本級經費及其他經費充分的覆蓋。大學的“經濟活動范圍”主要包括預算、決算、會計、政府采購、學校資產、工程項目、合同等。預算績效是一種基于預算資金，對高校運營狀況進行評估的方法。其一，預算中的開支與績效管理，與預決算內部控制有很高的一致性，預算開支與會計有自然的邏輯關系。其二，項目管理是預算績效的一個重要方面，項目績效目標管理、運行監控和評價管理包括采購和合同管理，與項目管理、政府采購和合同管理等內部控制管理有一定的聯系，只是側重點有所不同。其三，傳統的預算績效管理以資產為中心，以績效評估為基礎，以資源配置為導向。除了一些新的資產種類之外，高校很少對這些資產及其績效進行全面、獨立的管理。但是，一些省、市、自治區已經開始實施省級高等學校的資產績效評價，為高等學校的資產管理工作提供了新的思路和新的發展方向［3］。

3.3? ?高校預算績效管理“全過程”與高校內部控制管理“運行機制”的關聯性和契合性

預算績效管理的整體流程是：事前績效評價、預算績效目標管理、績效運作監督、績效評價、成果運用。從可行性、合理性和績效性三個層次，通過與重大決策、重要經濟事項、重大資金支出、項目立項論證等項目決策機制的內在聯系提出項目績效評估與內部控制管理相結合的新思路。隨著管理領域與需要不斷擴充與完善，業績指數與預算數額則存在著深刻的關聯，且對二者形成了制約。將“雙監控”（績效指標和預算執行）和項目計劃和內部控制系統的實施和監督有機地結合起來，為內部控制的實施與監督提供一套相對成熟、科學、可測量的可比較的監測點與指標體系，提高內部控制實施與監督的科學性與可操作性。預算執行績效檢討及結果的應用，將有助于解決在項目完成及檢討后，可能產生的內控制度的管理盲區問題。預算績效評價應同時關注項目本身的結果和效果，而這恰恰是目前高校管理和內部控制中存在的問題。績效評價結果的運用應建立在內部控制的整改落實機制和預算管控機制的基礎上，這樣才能更好地運用績效評價的結果，將這三個方面有機地結合起來，相互補充，從而提升管理的價值和效率。

4? ? ?基于內部控制建立高等學校預算績效管理制度

4.1? ?強化高校的內部組織與管理，為高校的內部管理打下堅實的基礎

任何組織或單位要實施一套行之有效的管理系統，都需要有一個合理的內部系統，以及一個行之有效的治理結構。首先，高校應在決策、實施、監督、評估等方面進行有效的分離，以確保各個部門之間的責任明確；其次，依據內控原理，構建一個有效的治理系統，明確決策、監督和執行部門的職權范圍，并對各部門之間的權力關系進行制約和平衡。最后，高校要培養和建立現代管理理念，增強對風險的認識，增強對效益的認識，高校的各種管理制度要有利于可持續發展，確保信息流動順暢，確保對實施的評價具有全面性和客觀性，并能進行有效的改善。

4.2? ?加大對高等學校內部控制和預算績效管理的宣傳，加強對單位內部工作人員的培訓

對高校而言，內部控制和預算績效管理仍是一個嶄新的課題，所以，開展內部控制和預算績效管理工作的首要任務就是加強宣傳和培訓工作。首先，要根據國家的相關政策與標準，對高校所有人員進行預算管理，同時，要在高校中營造“績效管理”的文化氛圍，

讓高校所有人員都能深刻地認識到預算的重要性，這樣才能有一種良好的實施環境。其次，要加大對內部控制的宣傳力度，讓所有人都認識到內部控制是一個很重要的問題，不僅涉及某個部門、某個崗位，還涉及所有人，這是一個自上而下的過程。自下而上的協作式治理貫穿于管理工作的全過程，只有充分發揮所有人的主動性，才能使預算績效管理執行更為順利。最后，要認識到財政資金的社會性質，要認識到國家對這些資金的投入使用所期望獲得的社會效益和經濟效益，了解國家頒布的相關法律法規的動機，從而了解單位在使用財政資金時，如何貫徹內部控制和預算績效管理的要求。

4.3? ?根據內控要求，對業績考核指標進行精練

在實行預算績效管理的過程中，必須將內控思想納入其中，并將內控思想與預算績效管理有機地結合起來。在績效管理模式中，首先要根據內部控制的要求，對預算績效管理活動的流程進行細致的梳理和分析，確定預算績效目標和績效評估指標體系。同時，基于風險的防范和控制，以高校中長期規劃和年度計劃、年度重點工作任務為核心，科學設計績效目標和績效評價指標體系。其次，在管理方面要堅持內控流程的動態管理，并根據高校的具體情況，對績效評估指標進行細化，在預算執行方面，要對預算執行情況進行定期或不定期的動態審查，使績效評估部門能夠發現問題所在。針對以上問題提出應對措施，并通過合理調整和自我調節，確保績效目標的實現。最后，在對預算績效及其使用效果進行監督、評價的時候，要遵循內部控制的全面性、重要性、客觀性等原則，按照制定的預算績效目標，對存在的問題進行仔細的調查，分析產生的原因，進行客觀的評估，然后對評估的指標進行分析，對績效評價指標體系進行進一步的完善。

4.4? ?重視信息化建設，加強單位的內部管理

在當今信息化時代，一切的現代化管理都與信息技術的運用密不可分。預算績效管理的重要性不言而喻，從預算績效目標的制定，到預算的會計核算，再到預算的審計，再到預算績效的評估與分析，都必須在一套完整的信息化體系下進行，才能保證預算績效得到全面、準確的反饋，進而能夠對預算績效做出一個客觀的評估。為此，需要在信息技術的支持下，對高校進行有效的內部控制與預算績效管理。為確保高校內部管理的順利進行，首先要構建適合高校自身特點的信息化管理系統，如此才能實現高校內部控制、預算、績效等目標。其次要建立起一套有效的信息安全保護系統，以提高數據信息的安全性為主要目標，通過技術措施和管理措施，建立較為完善的信息安全管理體系，全面保證數據信息的安全性和準確性。比如，在管理會計信息系統中，要建立安全保障制度，提高會計信息的安全性，建立數據信息安全防護體系，著重研究管理會計、反網絡黑客攻擊技術，更新和升級管理會計系統病毒查殺軟件，采用防火墻技術和信息加密技術，全面保證管理會計數據信息的安全性。

5? ? ?結束語

總而言之，高校根據內部控制制度的要求構建預算績效管理的模型，能夠將預算績效管理體系與內部控制體系相結合，更加有利于預算績效管理的實現。從內部控制的角度看，高校要實現預算績效管理，必須加強組織建設，加強人員培訓，健全績效目標與指標體系，加快信息化建設，提高高校預算績效管理水平。

主要參考文獻

［1］李佩萍.高校財務預算開展績效管理探析［J］.江蘇建筑職業技術學院學報，2013（4）：63-66.

［2］盧彩晨.高等教育績效評價的緣起及功能［J］.復旦教育論壇，2011（3）：23-26.

［3］張文武.行政事業單位預算績效管理探究［J］.行政事業資產與財務，2020（22）：17-18.