論建設金融強國中的金融風險防控

張坷坷　譚小芬

[摘要] 加快建設金融強國，是中國經濟長遠發展的戰略抉擇，更是在經濟全球化進程中維護國際金融安全的重要舉措，而防控金融風險是建設金融強國的重要保障。百年變局下，我國金融風險防控面臨系列挑戰：國內方面，地方政府債務風險逐漸向社會風險與金融風險轉移、大型民營企業債務風險不斷攀升、中小銀行面臨的經濟風險問題突出；國際方面，美聯儲貨幣政策進一步收緊，引致美元流動性風險加劇，地緣政治關系緊張造成金融領域風險加大等。要“開正門、堵偏門”化解存量地方債務風險，嚴控債務增速遏制增量債務擴張；提高房企自我造血能力，創造可持續性的房企還款來源；建立清晰的政商關系，避免企業盲目擴張；適度降低普惠金融投放量的硬性要求，加快推進中小銀行整合；加深國際貨幣政策協調，積極應對全球流動性不足；設立地緣經濟部門，加強地緣政治風險評估，強化金融風險防范，保障金融強國建設。

[關鍵詞] 金融風險? ? 金融強國? ? 金融安全? ? 金融發展

[中圖分類號]? F832? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2024）02-0033-09

[基金項目] 國家社會科學基金重大項目：負利率時代金融系統性風險的識別和防范研究（20&ZD101）；國家社會科學基金重點項目：穩慎推進人民幣國際化的策略和路徑（21AZD066）；北京社會科學基金重點項目：強大國內市場對制造業企業參與“雙循環”新發展模式的影響及機制研究（22JJA006）。

[作者簡介] 張坷坷（通訊作者），中央財經大學金融學院博士后，研究方向：國際金融、宏觀經濟；譚小芬，北京航空航天大學經濟管理學院金融系教授、博士生導師，研究方向：國際金融、宏觀經濟。

2023年中央金融工作會議強調，“要加快建設金融強國”。金融是現代經濟的核心，是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。加快建設金融強國，是中國經濟長遠發展的戰略抉擇，更是在經濟全球化進程中維護國際金融安全的重要舉措。改革開放以來，在國際經濟金融危機頻發的外部環境下，中國牢牢守住不發生系統性金融風險的底線，走出了一條具有中國特色的金融發展之路。當前，金融強國建設需要加快構建中國特色現代金融體系，金融風險防控是重要保障，涵蓋金融機構、金融市場、金融監管等，應予以高度重視，防范和化解各類金融風險。

一、強化金融風險防控促進

金融強國建設的內在邏輯

黨的二十大報告指出，“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線”。2023年中央金融工作會議進一步強調，要“全面加強金融監管，有效防范化解金融風險”。防控金融風險已成為建設金融強國的重要保障。

（一）經濟“脫實向虛”風險的有效抑制，能夠為金融強國的建設打造堅實的宏觀經濟基礎

近年來，經濟“脫實向虛”是我國經濟發展面臨的嚴峻問題。在宏觀經濟層面上，“脫實向虛”表現為資金不斷流入虛擬經濟，引起資產價格繁榮，以及實體經濟有效投資不足①。經濟過度虛擬化不利于財富的創造和積累，虛擬經濟膨脹帶來的金融風險可能會引發嚴重的經濟危機（彭俞超和黃志剛，2018）。因此，金融強國應當基于強大的經濟基礎?！笆濉逼陂g，金融體系對實體經濟的信貸支持逐步加大，一方面使得金融資產膨脹勢頭得到有效抑制，另一方面促使宏觀杠桿率增速得到有效控制，二者均助力于中國金融穩定與宏觀經濟發展（劉曉欣和張坷坷，2021）。

在經濟主體融資規模方面，制造業與小微企業的貸款需求得到有效滿足，是推動實體經濟發展的重要力量（鐘凱 等，2022）。國家統計局數據顯示，融資規模方面，2017—2020年，金融機構發放的人民幣貸款同比增長117%。其中，對制造業的中長期貸款增速從3.6%一路攀升至35.2%，使得制造業投資增速得以快速回升；對小微企業的貸款余額從6.78萬億元增加到15.1萬億元，同比增長9.79%，有效保障了小微企業合理的信貸需求。金融資產膨脹方面，2017—2020年，銀行業和保險業總資產的平均增速約為2009—2016年平均增速的一半。這些滯留于金融體系空轉的資金逐步回歸到實體經濟中，使得經濟“脫實向虛”勢頭得到扭轉。

此外，杠桿問題作為宏觀金融脆弱性的總根源，對國家經濟穩定起著舉足輕重的作用（沈昊旻 等，2021）。近年來，隨著多項去杠桿措施密集出臺，我國經濟“穩杠桿”效果明顯，宏觀杠桿率增速得到有效控制。從2008—2020年我國實體經濟部門杠桿率的變動情況（圖1）可以看出，2017年，我國扭轉了此前幾年杠桿率快速上漲勢頭。2020年，為應對新冠肺炎疫情，我國貨幣政策適時調整，加大對實體經濟的支持，宏觀杠桿率再次上升，有力抵御了新冠肺炎疫情的沖擊。進一步地，實體經濟的恢復為繼續推動穩杠桿提供了堅實的基礎。截至2021年末，我國宏觀杠桿率下降至262.8%，已現“去杠桿”趨勢。從實體經濟內部來看，宏觀杠桿率的結構也在持續改善。其中，非金融企業部門杠桿率相對平穩，居民部門杠桿率穩步上升，但對宏觀杠桿率的推動作用弱化。

（二）重點金融領域金融風險的有效防控，有助于推動有序金融市場的建立

結構合理的金融市場體系是加快構建中國特色現代金融體系的重點工作之一，也是建設金融強國的題中應有之義②。國際金融危機后，我國銀行理財產品、信托產品、民間借貸等影子銀行業務呈現出井噴狀態，滿足了實體經濟的部分融資需求（劉超和馬玉潔，2014）；與此同時，迅速發展的互聯網技術提升了金融服務實體經濟的效率（謝平和鄒傳偉，2012）。然而，由于有效監管不足，兩大金融領域亂象叢生，成為金融風險重點防控對象。在實體經濟層面，為促進經濟發展，地方政府舉債意愿日益擴張，與之緊密聯系的房地產領域泡沫高漲，成為威脅金融市場有序性的重要因素（張偉平和曹廷求，2022）。過去幾年，在政策和市場的驅動下，一方面，影子銀行與互聯網金融領域的金融亂象得到有效整治；另一方面，地方政府債務和房地產等重點領域金融風險得到有效防控，使得金融市場有序性大幅提高。

首先，作為金融創新的衍生品，我國影子銀行規模一度相當龐大。高額影子銀行規模促使金融風險不斷積累，極大地扭曲了市場資源的有效配置（Chen et al.，2020），為此，2017年中央小組會議強調，要堅決治理市場亂象。經過幾年的專項治理，影子銀行野蠻生長的態勢得到有效遏制?！吨袊白鱼y行報告》相關數據顯示①，2017—2019年，我國廣義影子銀行資產規模與狹義影子銀行資產規模分別下降了15.5%與23.6%。此外，在資管新規及各項細則出臺后，影子銀行的經營開始變得規范化，資本撥備開始計提，系統性風險隱患大為減弱。同樣亂象頻出的互聯網金融從2018年開始受到監管部門的專項整治。截至2019年末，全國在營的P2P網貸機構由高峰時期的5000家降至343家，下降幅度高達93.1%②。

其次，長期以來，地方政府通過舉債方式大力促進地區經濟發展的同時，也帶來諸多潛在風險，成為當前我國地方政府債務管理面臨的重要命題（宋科 等，2023）。中央政府先后于2017年、2018年發布了《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，嚴控地方政府融資增量，嚴禁為違法違規提供融資。2017—2019年，地方政府債務余額雖逐年增加，但均控制在限額之內。截至2019年末，地方政府債務余額年均增幅較2017年增幅下降0.7個百分點③。此外，房地產市場在我國經濟發展和民生改善中具有重要地位，不少學者認為，房地產泡沫會催生系統性金融風險（Khandani et al.，2013；張偉平和曹廷求，2022；喬寶云和楊開宇，2022；等）?！笆濉逼陂g，為遏制房地產泡沫化勢頭，我國政府嚴守“住房不炒”和“一城一策”原則，對房地產貸款實施嚴格監管。2017—2020年，房地產貸款增速持續回落。

（三）金融風險監管體系的完善，有助于構建強大的監管體系

完備有效的金融監管體系，同樣是中國特色現代金融體系建設的重要內容。建立完備有效的金融監管體系，離不開金融監管制度的不斷完善（左希，2024）。隨著我國金融市場不斷深入發展，金融風險結構越來越復雜，原有“一行三會”的分業監管體制存在的問題日益明顯，突出表現為監管協調差、監管真空大與風險溢口多（吳曉求 等，2018）。為此，“十三五”期間，一方面，中央政府不斷完善金融監管體系框架。2017年設立國務院金融穩定發展委員會，2018年合并銀監會和保監會，組建新的銀保監會，最終形成了“一委”統籌和“一行兩會”的金融監管框架。另一方面，出臺一系列重要的監管法律、制度和政策，逐步夯實防范化解金融風險的長效機制。2018年出臺的資管新規《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見》，明確規定了包含銀行、信托、證券、基金等金融機構的行為方式，統一了同類資產管理產品監管標準，有力地引導了社會資金流向實體經濟。2020年，新《證券法》開始實施，設立科創板并試點注冊制改革，新三板轉板機制正式建立。中國人民銀行發布的《中國金融穩定報告（2020）》指出，僅2020年一年便完成61項監管規章制度建設，成為強大監管體系的堅實基礎。

二、我國金融風險防控面臨的現實挑戰

當前，面對百年未有之大變局，我國面臨的國內外經濟金融形勢依然嚴峻，金融風險防控面臨系列挑戰。一方面，我國防范化解金融風險取得的階段性成果基礎還不牢固，地方債、房地產與高風險金融機構等一些長期形成的隱患風險仍舊突出；另一方面，國際環境日趨復雜，受發達國家貨幣政策外溢、地緣政治風險的影響，外部環境變化對我國的影響增大。在內外部多重風險和新冠肺炎疫情影響疊加共振下，保障金融強國建設不僅要關注國內重點金融領域的風險防范，而且要注意防控外部輸入性風險。

（一）地方政府債務風險逐漸向社會風險與金融風險轉移

近年來，我國地方政府舉債意愿不斷擴張，巨額存量疊加新債發行，促使我國地方政府債務率水平逼近警戒線?？傮w來看，與壓力可控的顯性債務相比，當前地方債務風險主要集中于城投平臺等主體形成的隱性債務（沈坤榮和施宇，2022）。隱性債務規模大、增長速度快、方式多樣隱蔽且風險關聯復雜，如果不及時化解，很容易引發系統性金融風險與社會風險，威脅金融與經濟的高質量發展（徐軍偉 等，2020）。

從傳導機制上看，一方面，地方政府隱性債務通過地方政府行為向企業、個人以及金融系統傳導風險。第一，面對城投還債壓力增加的困境時，地方政府會找企業要“過橋”周轉資金，并給出高于銀行貸款和理財產品收益的利率，促使企業積極配合，本質上將地方債務風險向企業轉嫁，即地方政府債務風險的企業化。第二，地方城投在正規渠道難以獲得資金的背景下，面向公眾發行融資成本高、期限短的定融產品、私募產品。這些產品償還期大多不超過兩年，且信息披露不透明，短期雖控制住了風險，但長期真實承擔的債務風險難以準確衡量，且多面向社會面的投資者，本質上將地方債務風險向社會群體轉嫁，即地方政府債務風險群體化。第三，隱性債務高度依賴土地，地方融資平臺進行融資時多以土地為擔保（楊燦明和魯元平，2015），土地出讓收入也是債務償還的重要保障（張莉 等，2018）。這種對土地的依賴造成對土地價格和房地產價格的沖擊，可能形成房地產市場泡沫，并引發系統性金融風險。

另一方面，地方政府隱性債務通過銀行業金融機構行為向金融系統傳導風險。第一，隱性債務仍具規模，償還壓力大，需要通過借新來還舊（邱志剛 等，2022）。部分地區債務展期以強買強賣借新還舊，銀行在各種壓力之下過度“讓利”，導致地方債務風險外溢到銀行體系。第二，作為地方債投資的主力，商業銀行對地方債的貸款資金約占其對公貸款的40%，意味著一旦高杠桿、高負債率的地方融資平臺無法到期償還債務，商業銀行超三成的貸款會變為其自身的不良資產。在中國以商業銀行為主導的金融體系下，單一商業銀行風險會通過“多米諾骨牌”效應引發嚴重的系統性金融風險（楊子暉 等，2018）。

（二）大型民營企業債務風險不斷攀升

第一，部分大型民營房地產企業銷售回款難度較大，債務違約風險突出。當前我國不少大型民營企業是房地產企業，依據國家統計局調查統計司公布的全球房地產市場數據，2023年1—7月房地產投資、銷售以及房企到位資金分別同比下降8.5%、6.5%與11.2%，房地產開發景氣指數降至93.78，為近兩年的最低點，表明我國房地產市場并未走出低迷狀態。政府工作報告多次強調，要“穩妥處置房地產市場的風險隱患”。由于房地產產業鏈長、涉及范圍廣，一旦外部沖擊與內部風險疊加，房地產市場極易出現流動性風險，并通過居民和企業的資產負債表引發債務違約風險，進而危及整個金融體系的安全（Gan，2007；方意 等，2021）。

當前，在產業政策管制的情形下，房地產融資渠道被大大收縮，融資成本增加，銷售回款難度增大，房地產企業面臨較大的債務違約風險。Wind數據顯示，2019—2021年，房地產企業債券違約金額逐年增加，僅2021年，債券違約數量高達189只，違約金額為1921.57億元，為歷史最高。在房地產金融監管持續加強的形勢下，人民幣房地產貸款余額增速雖有所減緩，但其余額占金融機構貸款余額仍相對較高。2022年房地產新增貸款7213億元，占當年新增貸款的53%，較“十三五”時期開端的44.8%有所增加，表明仍有近一半的新增貸款流向了房地產。存量債務疊加新增貸款促使房地產行業還款壓力巨大，從房地產開發企業到購房者，其債務規模足以挾持整個金融系統，一旦房價進入下降通道，可能引致系統性金融風險。因此，我們不僅要注意房地產企業面臨的流動性風險與債務風險，還要“警惕房企和大型企業的風險傳導”。

第二，負債端舉債規模增長過快。近十年間，我國大型民營企業的資產負債率大幅上升。Wind數據顯示，2010年第一季度至2022年第三季度，大型上市民營企業資產負債率仍然從54%提升至60%①。負債之所以上升如此快，一是過去全球化的大背景疊加金融危機后各國較寬松的政策，民營企業普遍渴望在低息高增長的時代搭上擴張的快車，采取不斷加杠桿的方式在海內外擴張（鐘寧樺 等，2021）；二是地方和金融機構的隱性加持，地方政府為了加快發展當地經濟，金融機構為了能夠獲得更多的收益，往往會傾向于給這些規模大的民營企業更多的政策優惠和流動性支持，而這些政策優惠會激勵民營企業進一步擴大規模，盲目進行多元化擴張，一旦經濟波動，或者此前給予企業的優惠政策發生變化，對于多元化擴張太激進的企業而言，可能就會導致流動性危機。

（三）中小銀行面臨的經濟風險問題突出

中小銀行是金融體系的重要組成部分，也是金融體系的薄弱環節（熊健 等，2022）。近年來，我國宏觀經濟下行壓力增大，中小銀行風險問題日益突出。第一，大行過度下沉，中小銀行客戶缺失，有效需求不足。近年來，為降低疫情對中小企業的負面沖擊，監管部門對銀行普惠金融考核權重增加，不斷鼓勵銀行加大小微企業信貸規模投放。整個過程中，大行為了政績，實現普惠金融貸款的考核目標，不斷下沉資質，與中小銀行打起“價格戰”，導致中小銀行優質信貸客戶流失嚴重。原本被以農商行為主的小銀行牢牢深耕的下沉縣域信貸市場，迎來了國有大行更加猛烈的覆蓋，各家國有大行通過下沉客戶和邊區戰略，進一步做小、做散、做長尾客戶。Wind數據顯示，2022年，六大行普惠小微貸款余額合計為8.54萬億元，較上年末增加了32%，六大行對小微企業的平均貸款利率已降至3.5%—4%之間，大行的小微信貸投放量增速明顯高于行業整體。當普惠金融市場競爭相對不足、普惠客戶需求滿足相對不足時，大行下沉服務可以增強市場競爭并改進金融服務（Martinez-Miera and Repullo，2010）。然而，如果大行過度下沉服務，不計成本地下調貸款利率、過度授信、瘋搶中小銀行小微企業客戶，將會嚴重干擾利率市場信號并擠壓中小行生存空間。此外，中小銀行在被大行蠶食市場份額的同時，也面臨金融科技建設落后與業內同質化嚴重的問題，三者疊加會導致中小銀行合意的貸款客戶越來越少，面臨有效需求不足的困境。由于中小銀行從外部獲得資本補充的渠道有限，長期的有效需求不足也會促使中小銀行資本充足率下降。

第二，房地產和地方城投債風險凸顯，中小銀行不良資產增加。近些年，我國普惠金融快速發展，有效緩解了中小微企業融資難、融資貴的困境（Allen et al.，2016；鐘凱 等，2022）。但與此同時，因中小微企業自身抵御風險能力弱、銀行經營和不良考核壓力大，經營貸投放往往會強調中小微企業以房產作為抵押品換取融資，普惠貸在某種程度上被異化為“房抵貸”。隨著疫情及其他政策性因素影響，相當多的中小微企業經營陷入困境，銀行不得不處置抵押的房產。當越來越多抵押的房產涌入市場，放大房地產市場下跌的風險，反過來會導致抵押房產拋售難度加劇和銀行抵押品減值風險，使得部分中小銀行經營陷入困境、資本金受損，削弱中小銀行信貸投放能力。此外，面對地產下行期，地方政府不得不依靠城投拿地的方式進行土地出讓（張莉 等，2018），在此期間，銀行通常會新增貸款來填補城投拿地的資金缺口。如果房地產下行過快，導致城投土地周轉和開發出售難度增加，將會形成較大的資產減值和地方金融風險。再者，公開的城投債被市場默認為帶有政府信用的“剛兌”，一旦城投出現信用風險，風險有可能向全局擴散，進而導致中小銀行出現大規模的不良資產。

（四）美聯儲貨幣政策進一步收緊，美元流動性風險加劇

隨著中國經濟金融一體化的加深，外部輸入性風險成為金融風險防控不可忽視的一環。后疫情時代，美元流動性風險是中國政府必須長期關注的輸入性風險。美國前財政部長約翰·康納利曾表示“美元是我們的貨幣，卻是你們的麻煩”，準確地表述了美聯儲貨幣政策的變動會對其他國家尤其是新興經濟體溢出的特征事實。當前，美聯儲加速加息縮表，在緊縮其國內流動性的同時，加劇了全球流動性風險。僅2022年一年，美聯儲共計加息7次，在此期間，無論是其他發達經濟體還是新興經濟體，持續呈現流動性緊張狀態，金融壓力指數出現同步抬升。2023年3月，美國爆發小范圍的銀行業危機，新興經濟體與其他發達經濟體的金融壓力指數同樣大幅增加（圖2）。

當美聯儲貨幣政策收縮時，新興經濟體通常會面臨經常賬戶惡化與跨境資本流出的困境（劉曉欣和張坷坷，2021；Chari et al.，2021）。首先，美聯儲緊縮性貨幣政策會引發全球需求下行。如2022年1月以來，美國制造業PMI連續多月落于收縮區間，相應地，中國出口自2022年四季度以來連續負增長，至2023年1—2月同比下降6.8%。其次，美元加息促使新興經濟體跨境資本流出增加。由于資本的逐利性，面對疫情初期美聯儲極度寬松的貨幣政策和大規模財政刺激，部分資金流向新興市場經濟體以謀求更高收益。隨著美國內部通脹水平居高不下，美聯儲不得不于2021年底緊縮銀根，并引發了全球加息潮，此時流入新興經濟體的資金開始大幅回流。依據EPFR數據庫，2021年Q1—2022年Q2期間，新興經濟體證券組合投資減少5946億美元。短期內，美聯儲加息趨向不變，可以預見，全球跨境資本流入可能會進一步縮減。

（五）地緣政治關系緊張，蔓延到金融領域風險增大

地緣政治風險也是當前金融風險防控面臨的重要挑戰之一。2010年至今，全球地緣政治關系始終在持續緊張化。根據IMF測算，2010年以來，國際軍事沖突次數不斷增加，從2010年的8次提高到2021年的27次；軍費支出占國民經濟比重不斷提高的國家數量占比也不斷攀升，從2010年的41%提高到2021年的54%。此外，Wind數據顯示，全球地緣政治風險（Geopolitical Risk，GPR）指數也從2010年初的91.58逐步攀升至2023年末的130.5。其中，2020年的俄烏沖突使全球地緣政治關系緊張程度達到一個新的高度，GPR指數迅速攀升至2022年3月的頂峰325.52，較2020年初上漲了4倍多。可見，全球地緣政治關系不是在緩和，而是走向了相反的方向（Caldara and Iacoviello，2022）。

當前，世界進入百年未有之大變局時期，戰爭、核威脅和恐怖主義等仍是造成地緣關系緊張的主要原因。歷史經驗表明，地緣政治風險會造成經濟的深度衰退和通貨膨脹水平的異常性上漲（Filippou et al.，2018）。根據聯合國發布的《2024年世界經濟形勢與展望》，當前金融條件緊縮并疊加地緣政治分裂風險，全球經濟增速將從2021年的5.9%降至2024年的2.4%，降幅達3.5個百分點，而全球通脹水平雖會從2022年8.7%的高點逐漸降為3.9%，但仍高于2010—2019年的平均水平，全球經濟長期滯脹甚至停滯風險增加。與此同時，阿富汗政治局勢突變，已經成為牽動市場神經的重要地緣政治風險。地緣政治沖突會使得中國在這些國家的投資及項目遭受損失，如項目停工停業或受到攻擊、洗劫，海外資產被凍結等，以致引發一系列連鎖反應，對我國經濟發展產生不利影響。

三、加強金融風險防控的思路與對策

面對構建金融強國的風險挑戰，我們要加強風險意識和底線思維，著力防控重點領域的金融風險，同時提升對國際輸入性風險的應對能力。

（一）“開正門、堵偏門”化解存量地方債務風險，嚴控債務增速遏制增量債務擴張

政府債務管理一旦放松，則容易演變成為“灰犀?！保瑵撛陲L險巨大。2023年7月中央政治局會議提出，要“有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”。目前，我國地方政府債務風險主要集中在隱性債務，有效化解隱性債務風險，需要堅決遏制增量隱性債務，穩妥化解存量隱性債務。

1.“開正門、堵偏門”化解存量地方債務風險

當前，中國地方政府負債率和債務率已觸及警戒線，當務之急是降低債務成本，緩解地方政府財政付息壓力，為此需要持續優化隱性債務結構。結合各地債務實際情況，統籌運用多種財政和金融手段進行展期，拉長債務期限，降低利息成本，改善地方政府債務的組成結構和期限結構。此外，地方政府債務風險傳導至社會風險與金融風險的重要渠道之一是地方政府的不合規行為，而政府之所以從“偏門”入手，除了財政收支缺口和考核“一票否決”制的現實壓力，也有“正門”開得不夠的因素。對此，建議在“堅持進一步打破政府兜底預期、堅持中央不救助原則”的大框架下，通過政策性銀行、國有大行等大型金融機構，擴大中長期貸款投放，置換城投承擔的高融資成本、短期限的“偏門”債務。同時，防止地方債務向社會面投資者擴散的風險。加強對城投債務風險摸底排查，重點關注山東、四川、河南等定融產品發行多的省份，嚴防地方為堵住債務風險而漠視社會面投資者的利益引發的群體性事件。

2. 嚴控地方債務增速，堅決遏制增量債務擴張

一是在新常態下，我國的高質量增長模式從過去的“人口—地產基建”雙輪驅動轉變為以科技創新帶動增長，應在頂層設計層面，要求各省市縣根據人口增長、GDP預期增速、財政預期收支、債務規模等綜合測算制定總體債務上限，超過上限將自動觸發“財政懸崖”，削減市政開支，迫使各地方嚴肅財政和舉債紀律，也給市場充分的預期和風險定價基礎。二是堅決杜絕脫離投資項目實際盲目舉債擴張的行為，在舉債融資階段明確償債責任歸屬企業，規定還款來源，堅決破除地方隱性債務擔保。三是推動地方政府融資平臺市場化分類轉型。推動融資平臺專業化重組整合，逐步剝離其政府融資職能，厘清政府和企業的責任邊界，提升地方財政透明度，從根本上化解地方政府隱性債務風險。

（二）提高房企自我造血能力，創造可持續性的房企還款來源

優化房地產政策，增強大型房地產民營企業的回款能力。第一，修改三條紅線的規定，讓國有企業能快速擴表收購問題民企?？紤]到當前房企已再無擴表的動力，三道紅線對房企擴表的約束已無必要，相反其存在不利于優質房企收購問題房企。因此，可以考慮修改三條紅線的相關規定。第二，創新金融產品，在預售環節引入險資，通過合理的產品設計，由地方政府、保險機構壓實開發商的責任，在開發商確因不可抗力因素的交付違約，可由保險機構完成對購房者的賠付，化解購房者對房企的信任危機，暢通房企的資金回籠。第三，注重房地產市場的需求側管理，逐步放松非熱點城市、非核心區域的限貸限購，大力推行“認房不認貸”。擴大金融科技和大數據的使用，引導信貸資金下沉，滿足新市民、改善型客戶的合理購房需求。第四，逐漸廢除房地產貸款集中度相關規定，至少允許個人房貸不納入房地產貸款集中度，以促進按揭貸款量的投放有效釋放，降低購房者成本，可以通過直接強調對制造業信貸量和價投放的考核來強調金融機構對實體的支持。第五，進一步降低5年期LPR利率以及取消上浮加點，加快存款利率改革機制，引導銀行存款利率下降，為購房者融資成本下降創造空間。同時，允許各地方可根據當地實際情況，將存量房貸利率置換為當前房貸利率，減輕已購房者壓力，并平穩當地新房價格中樞下移造成的社會影響，以便房企能減輕阻力，通過打折等優惠措施加快新房銷售回款。

（三）建立清晰的政商關系，避免企業盲目擴張

因一些地方政府隱性擔保的存在，使得獲益的大型企業經營時無視金融風險，瘋狂舉債。部分民營企業獲得政府隱性擔保后，產生生產、市場準入招標方面的先天優勢，這既破壞了市場優勝劣汰的規則，也容易誘導部分民企經營者與金融機構合謀盲目借貸擴大規模，無視風險，進而爆發出大的債務危機。各地政府應當厘清政府與市場的邊界，清理和廢除政府對部分民營企業的隱性擔保承諾。一是將招商引資的重點放在營商環境的構建上而不是對頭部公司的補貼上，一律不得簽訂或出臺與企業繳納稅收直接掛鉤的扶持政策，在市場準入、審批許可、經營運行、招投標等方面，營造公平競爭的環境，通過發揮市場的作用優勝劣汰。二是明確對于那些盲目擴張追求規模的企業不救助的風險底線，打破企業對于政府兜底的預期，對于惡意逃廢債企業，一經查實，應追究相關責任人責任。三是嚴格信息披露，并加快推進集體訴訟制度落地，對上市公司、實際控制人形成有效威懾力和責任追究，并穩住市場預期，逐步實現風險隔離。

（四）適度降低普惠金融投放量的硬性要求，加快推進中小銀行整合

第一，針對普惠金融考核，不宜下達過重的增長目標，避免商業銀行在發展普惠金融的過程中因指標過重產生各種不合規、不合法的行為。一是當前普惠型小微企業貸款已經達到相當規模，小微企業的融資成本已降至歷史低位，未來可適當減輕總量規模、增速要求，把更多的關注點放在質量的優化上。建議加大對大行首貸戶的考核權重，尤其是要增加針對無貸戶的首貸考核權重，與此同時，監管可以適度降低普惠金融投放量的硬性要求，這樣有助于降低大行對中小銀行帶來的惡性競爭壓力，普惠金融能夠更加平穩有序，引導各大行經營特色化、專業化，避免“一窩蜂而上”的同質化競爭，導致小微企業金融資源供給過剩，引發債務風險。二是信貸政策應因地制宜，避免剛性的考核約束?？紤]到欠發達地區小微企業群體有限、農業經營戶需求有限，銀行又背負了過重的信貸指標壓力，同時還要避免新增不良貸款，只能默許小微企業、經營戶貸款流入到房地產領域，因此欠發達地區的銀行小微企業信貸投放量的考核要求應該留有彈性。

第二，加快推進中小銀行整合，增厚中小銀行資本金，提升抗風險能力。一是加快中小銀行兼并與重組，發揮大行的規模效應，增加自身優質客戶的同時，提升資源整合效率，也能降低尾部金融風險，避免尾部中小銀行的擠兌風險向全局擴散。二是完善現有的補充資本金渠道，降低中小銀行使用現有渠道補充資本的門檻。將現有融資工具的適用范圍逐步向非上市中小銀行擴展，嘗試推行轉股型二級資本債和永續債的發行。三是提升中小銀行與外部金融科技企業的合作，助推自身的數字化轉型，利用大數據、人工智能等金融科技構建智能風控系統，及時防范與化解不良資產，提高風險管理效率，增強風險抵御能力。

（五）加強國際貨幣政策協調，積極應對全球流動性不足

作為全球金融周期的重要驅動力，美國貨幣政策對新興經濟體溢出的風險不容忽視（Koepke，2019）。面對美聯儲頻繁波動的貨幣政策沖擊，第一，我國需要積極與美方貨幣當局溝通，加強與美方就國際間貨幣政策的協調進行充分的信息交流，提早預防潛在的外部貨幣政策沖擊。第二，強化跨境資金流動宏觀審慎監管，完善風險預警與隔離機制。繼續建立健全“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體管理框架，完善跨境資本流動風險預警系統。第三，進一步深化完善匯率形成機制，保持人民幣匯率在合理均衡水平上基本穩定，有效抵御資本流動沖擊，發揮好自動穩定器的作用。第四，大力推進中國金融雙向開放的步伐，積極發展本國債券市場。在規避匯率風險的同時，有效減緩美國貨幣政策緊縮導致的資本外流沖擊。

（六）設立地緣經濟部門，加強地緣政治風險評估

在我國積極推動經濟金融開放的大背景下，地緣政治風險已對中國經濟增長和中國企業“走出去”構成實質性障礙。中國在對外開放過程中，可設立具有多方面職能的地緣經濟部門。積極協調政府內部各部門，制定地緣經濟戰略，評估和防范地緣政治風險；協調企業、政府部門與高校智庫，研發地緣政治風險防范的產品、技術與規范，降低中國海外重大項目的地緣政治風險。此外，面對全球地緣政治風險可能造成的世界經濟長期滯脹的局勢，提前做好防御準備，針對性地采用貨幣政策與財政政策，制定長期風險防范機制。

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On Financial Risk Prevention and Control in the Construction of a Strong Financial Country

Zhang Keke， Tan Xiaofen

（School of Finance， Central University of Finance and Economics; School of Economics and Management， Beihang University， Beijing 100191）

Abstract： Accelerating the construction of a strong financial country is not only a strategic choice for Chinas long-term economic development but also an important measure to maintain international financial security in the process of economic globalization， with the prevention and control of financial risks serving as a vital guarantee for building a strong financial country. Under the 100-year change， Chinas efforts in financial risk prevention and control encounter a series of challenges. Domestically， the local government debt risk has gradually shifted to social risk and financial risk， while the debt risk of large private enterprises continues to escalate， and small and medium-sized banks face prominent economic risks. Internationally， the further tightening of the US Federal Reserves monetary policy has led to increased liquidity risks in the US dollar， while heightened geopolitical tensions have increased risks within the financial sector. We need to adopt a strategy of “opening the front door and blocking the side door” to defuse the risks of existing local debt， strictly control the growth of debt， and curb the expansion of incremental debt. Furthermore， efforts should be made to enhance the self-sufficiency of housing enterprises and create sustainable repayment sources for them. Establishing transparent governmental-business relationships is essential to prevent reckless corporate expansion. Additionally， there should be a moderate reduction in mandatory requirements for inclusive financial investment， along with an acceleration of the integration of small and medium-sized banks. Deepening international coordination in monetary policies and actively responding to global liquidity shortages are imperative. Moreover， establishing a geo-economic department， strengthening geopolitical risk assessments， enhancing financial risk prevention measures， and ensuring the construction of a robust financial nation are all vital steps.

Key words： Financial Risk; Strong Financial Country; Financial Security; Financial Development

（收稿日期：2024-03-01? ?責任編輯：羅建邦）

① 在2015年底的中央經濟工作會議上，習近平總書記指出，當前宏觀經濟呈現如下特征：“大量資金流向虛擬經濟， 使資產泡沫膨脹，金融風險逐步顯現，社會再生產中的生產、流通、分配、消費整體循環不暢”。

② 中華人民共和國國家互聯網信息辦公室：《第一觀察|習近平總書記重要講話深刻闡釋金融強國內涵》，http：//www.cac.gov.cn/2024-01/18/c_1707243467492902.htm.

① 中國銀保監會政策研究局課題組、中國銀保監會統計信息與風險監測部課題組：《中國影子銀行報告》，《金融監管研究》2020年第11期。

② 數據源自網貸之家發布的《2019年中國網絡借貸行業年報》。

③ 數據源自Wind數據庫。

① 大型民營企業的篩選標準為市值超過一百億元人民幣。