推動我國高技術產業鏈長制發展的政策建議

關鍵詞：鏈長制；產業協同；協同決策

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察時提出，“要立足現有產業基礎，扎實推進先進制造業高質量發展，加快推動傳統制造業升級，發揮科技創新的增量器作用，全面提升三次產業，不斷優化經濟結構、調整產業結構。整合科技創新資源，引領發展戰略性新興產業和未來產業，加快形成新質生產力”。高技術產業涵蓋應用新技術發展壯大的新興產業和未來產業，具有創新活躍、技術密集、發展前景廣闊等特征，緊密關系新質生產力發展質量和產業結構優化升級。

目前，我國主要實施了單一省市鏈長制，在推動高技術產業升級壯大、支撐地方經濟高質量發展方面取得了令人矚目的成績，但也面臨技術壁壘、供應鏈阻滯和原材料價格上漲等發展挑戰。特別是2023年以來，國內高技術制造業能級低于預期，全國規模以上高技術制造業工業增速大幅回落，高技術產業在國際發展新形勢下出現自主創新能力不足和發展后勁不足等問題，亟須通過優化產業管理制度加以克服。

一、高技術產業鏈長制發展現狀和趨勢

（一）鏈長制已成為地方產業鏈管理主要施政手段

自黨的十九屆五中、六中全會提出將“加快發展現代產業體系、保障產業鏈供應鏈安全”作為“十四五”經濟社會發展重點任務以來，以鏈長制為核心的新型產業鏈管理體系逐漸成為我國各級政府應對全球貿易摩擦、產業鏈重構和保障地方經濟發展的重要抓手。

從政策發展來看，“鏈長制”是河湖林路責任制體系的延伸，2017年由湖南省率先提出后，迅速在浙江、江西等地全面推行。2021年底全國就有18個省份全面推行了鏈長制，11個省份部分開展了鏈長制試點。梳理各地鏈長制相關政策可見，鏈長制的推行呈現出四個特點：一是主要領導親自掛帥，省市區級主要負責人擔任鏈長，產業鏈重點企業、園區、科研機構等負責人擔任鏈主代表；二是產業規劃研究先行，各地通過調研和專家評議確立產業鏈規劃后，再由鏈長制貫徹落實；三是統籌資源協同實施，鏈長通過整合招商、創新、金融、人才、土地等多類資源，助力鏈主企業快速發展；四是聚焦高精尖產業，各地相關文件中，智能制造，先進材料、新能源汽車、信息技術、生物醫藥的產業占比達50%以上。

從產業鏈治理的角度來看，鏈長制能夠幫助地方政府，積極破解“卡脖子”技術瓶頸、帶動基礎軟硬件突破、協同供應鏈穩產保供、強化戰略性需求牽引、統籌產業鏈國際化、填補產業共性技術缺口、驅動產業整體性轉型等。

（二）鏈長制對高技術產業發展作用存在行業差異

從已發布的政策來看，鏈長制為本地產業鏈“建延補強”提供了有力支持，并顯著有利于相關產業的發展壯大。有實證研究證明了鏈長制的成功經驗，例如，對2017-2021年全國30個省市的實證研究表明，鏈長制在提升全行業出口產品質量和國際競爭力等方面具有推動作用。但也有面向高技術產業的實證研究表明，鏈長制的推動作用似乎并不突出。

一是在提升產業鏈現代化方面，單一省市鏈長制政策能夠顯著提升農業、林業等勞動密集型產業和化工、新能源等資金密集型產業鏈的現代化，但對電子信息、生物醫藥、智能裝備、先進材料等技術密集型產業的作用并不明顯。從實施效果來看，由于單一省市鏈長制政策集聚協同發展資源有限，鏈長制政策對技術密集型產業鏈補鏈、強鏈的促進作用也有待進一步發揮。以集成電路設備業為例，荷蘭光刻機制造商ASML一度得到英特爾、臺積電、三星等外國企業入股23%的資金支持，實現了研發突破；反觀國內，單一省市鏈長制下的鏈屬企業難以獲取足夠的發展資源，例如，無錫一些集成電路高端設備企業因缺乏鏈主企業支持，仍處于難以持續高強度研發投入狀態，不能形成良性循環。

二是在提升產業鏈韌性方面，鏈長制政策對提升勞動密集型、資本密集型行業韌性有較強作用，但面臨發達國家的產品限供和供應鏈脫鉤情況時，較難解決部分供應鏈依賴國外供給問題，因而對技術密集型行業韌性促進并不顯著。

三是提升創新成果轉化能力有限。針對高技術產業的實證分析表明，在鏈長制推廣的2018-2020年間，我國長三角、京津冀地區高技術產業的價值創造效率增長并不明顯，創新成果的經濟效益有待進一步提升。

（三）鏈長制政策實施中存在的不足

一是產業鏈協同受限問題。各城市群的高技術產業突破一定集聚閾值后，反而會降低對周邊地區的創新溢出，提高綜合發展效率需要進行產業平衡。然而，由于單一省市鏈長制往往未將周邊地區產業協同發展納入考慮，導致周邊地區協同發展的需求日漸強烈。單一省市鏈長制下各地政府均對鏈主企業采取保護措施，往往加重了周邊地區的引培政策成本，導致周邊地區承接外地先進產業轉移需付出更大代價。

二是成果轉化受限問題。鏈長制給予本地企業較大優惠，容易違背市場規律拔苗助長，支持資源有時并未有效提升企業市場競爭力。例如，一些鏈主企業過度享受行政補貼，創新偏重數量不重質量，導致鏈屬企業合作協同效果受限，聯合創新成果未能及時轉化為經濟效益。

三是市場激勵不連續問題。由于各地區鏈長制決策的短期項目相對較多，原鏈長離任易造成工作無法有效銜接，導致產業鏈發展可持續性不足等問題。特別是一些地方鏈長制政策存在范圍和力度不明確的情況，容易在短期政績目標下出現企業不找鏈主找鏈長的錯位思維，降低了鏈長制市場激勵的長期活力。

（四）鏈長制優化和協同成為改革發展的新趨勢

在優化單一省市鏈長制方面，2022年以來，國內主要省市陸續出臺了一批深化鏈長制實施的政策，探索優化鏈長制管理路徑，推動鏈長制工作提標提檔。如2023年4月湖北省出臺《關于進一步深化制造業重點產業鏈鏈長制實施方案的通知》，實施鏈長領導協調、鏈主導航引領、鏈創協同攻關的“鏈長+鏈主+鏈創”融合工作機制。在區域協同實施鏈長制方面，2023年5月，工信部會同國家發展改革委、科技部等有關部門以及京津冀三地政府共同制定《京津冀產業協同發展實施方案》，扎實推進京津冀產業優化分工布局、協同創新、高端智能綠色化發展、優質企業群體培育、高水平開放合作。在此基礎上，2023年7月，京津冀三地的工信部門共同制定《京津冀重點產業鏈協同機制方案》，聚焦新能源和智能網聯汽車、生物醫藥等新產業，建立三地輪值“鏈長制”，推進重點產業鏈延鏈補鏈強鏈優鏈。

從政策發展來看，京津冀“輪值鏈長制”具有兩個里程碑特征：一是國家部委首次對單一省市鏈長制進行區域整合。這也是自2017年湖南省率先提出鏈長制以來，我國第一次出現的省市間產業協同管理模式。二是開創了輪換負責制的區域聯合管理先河。此前推行的鏈長制由各省市領導獨立掛帥，尚未出現跨省市聯合管理的先例。近期，“輪值鏈長制”實施已取得了積極成果，《京津冀汽車產業鏈圖譜》在2023年9月舉辦的世界智能網聯汽車大會上已由京津冀三地工信部門聯合發布。

二、高技術產業鏈長制發展路徑和面臨的挑戰

（一）構建高端邁進指標體系，完善高技術產業區域布局

當前，我國高技術產業已逐漸向中端和高端邁進，但由于西方國家視我國為威脅最大的戰略競爭對手，并采取一系列措施進行阻礙，從價值鏈低端擠入中高端的傳統升級路徑隨時可能被關停。因此，協同鏈長制協同發展的核心目標不應局限于細化區域分工和擴大已占據價值鏈位置的份額，而應通過優化區域產業布局，吸引周邊地區更多資源，提升區域協同創新效率，進一步驅動產業鏈升級迭代并獲得更大的價值鏈控制權，實現高技術產業結構優化。例如，2023年最新研究證實，我國大部分地區在產業結構調整中未注重產業結構向勞動生產率高的領域升級，亟須加強全球價值鏈嵌入以提升產業結構升級驅動力。協同鏈長制在設計協同實施方案、推進重大項目過程中，需加強構建高技術產業高端邁進指標體系，并依照產業價值鏈躍升能力篩選工藝技改、聯合攻關、國產化替代項目，提升國內龍頭企業產業鏈話語權，鼓勵集聚更多資源進行跨區項目合作，從根本上擺脫技術授權下薄利代工的發展模式。對能夠解決高技術產業高端化“卡脖子”技術瓶頸的關鍵設備、材料和零部件，應從鏈主企業實際需求的緊迫性出發，拓展企業間合作研發機制，依托國內集成電路產業基金等專項資金渠道，進行持續支持。

（二）構建分層協同管理機制，完善高技術產業統籌對接

一是從國家層面完善鏈長制協同發展機制。在京津冀輪值鏈長制的基礎上，構建長三角、珠三角地區高技術產業協同發展制度和實施細則，根據各地發展現狀和潛力，聯合工信、發改、科技等行業主管部門，完善和定期更新各重點產業鏈發展規劃，統籌制造業先進工藝發展、產能計劃、產品應用方向等，對產業鏈的發展目標、產業指標進行宏觀把控，明確各地差異化發展思路，避免因各省市全產業鏈重復性發展造成的產能過剩和資源浪費。

二是從省市聯合層面統籌各產業鏈聯合發展政策。完善省市發展的重大項目備案和定期管理，進一步調整重點產業鏈布局．研究制定區域內重大項目聯合攻關、成果轉化等產業化合作機制，構建產業資源共享和供需對接平臺，統籌制定企業項目、人才團隊引培和交流方案，增強區域內高技術產業資源要素轉移和流通能力。

三是在開發區、產業園層面開展園區鏈長制合作試點。發揮各自優勢對接開展中小規模的產業化合作，促進先發地區新質生產力研發成果在后進地區落地轉化，促進后進地區發揮量產能力和配套能力。例如，有關京津冀地區的研究已表明，雖然北京創新中心建設取得顯著成就，但京津冀地區由于城市間創新能級差距過大、創新鏈與產業鏈不匹配、津冀創新環境欠佳、缺乏區域性科創走廊，導致北京未能充分發揮縮小區域差距、帶動科研合作與技術輻射、開展高技術產業聯動的作用。

（三）構建協同決策和評價機制，提升高技術產業施政效率

一是強化鏈長制輪值管理和權重決策機制，完善各地協同決策能力，圍繞重點產業鏈和重點項目建設，統籌兼顧各地產業對接交流和資源分配，避免產業鏈協同失效問題。二是規范協同鏈長制政策邊界，提高重點企業、行業組織參與決策的積極性，完善協同發展政策的評價和監督機制，預防政策落實中實施效率降低的問題。三是加強AB角和輪崗機制，避免鏈長制職權不連續問題，進一步提升協同鏈長制下的政策一致性和可持續性，避免原鏈長離任出現“人走政息”問題，共同解決原有鏈長制下遺留的產業“結構洞”問題。四是完善協同發展中的產業配套問題，為重點企業提供人才團隊落戶、醫療、子女入學等配套條件。例如，一些地方因缺乏區域間協調交流、制衡和監督機制出現了地方保護主義問題，導致經濟循環效率降低阻礙了當地優勢產業的發展。

三、推動高技術產業鏈長制發展的對策建議

（一）設立鏈長制專業咨詢機構，完善評價、對接和管理機制

設立高技術產業鏈長制咨詢中心，進一步完善高技術產業價值鏈頂層設計，面向國內推廣鏈長制的省市，統籌推進國內高技術產業價值鏈升級。一是實施全球高技術產業價值鏈研究工程，組織國內外龍頭企業、科研機構的研發、生產、管理專家，動態梳理和系統評價國際鏈主企業核心專利價值、制造工藝水平、重大項目實施、供應鏈關聯企業、享受補貼政策等情況，繪制重點產業價值鏈分級圖譜建立全球化建鏈強鏈項目庫。二是實施國內高技術產業價值鏈對接工程，對接各“增長極”地區重點產業鏈鏈主企業發展需求，梳理配套需求清單及合作意向清單，建立補鏈、延鏈項目庫，為推進我國與各國政府間合作洽談提供支撐。三是實施國內高技術產業鏈長制評價工程，對各地重點產業鏈產業現代化和韌性效果進行科學評估，總結鏈長制實施經驗和得失，完善高技術產業鏈長制評價指標體系和工作指南，探索多元化輔助決策等鏈長制優化路徑。

（二）創新鏈長制協同發展機制，拓展跨區項目交流合作

構建長三角、珠三角、京津冀三大“增長極”省市重點產業鏈間鏈長聯席會議和日常溝通機制，創新跨區域重大項目、園區共建的協同招商、落地建設、利益分享的產業協同鏈長負責制。在產業價值鏈分級基礎上構建省際產業鏈供需對接項目交流庫，探索開展鏈主企業重大項目的省際互通互聯工作，進一步拓展“增長極”周邊輻射省市產業鏈融合發展空間。充分發揮鏈長制統籌協調優勢，加強省市間交流合作，依托國家級高技術產業鏈長制咨詢中心，探索建立信息共享、資源共享、渠道共享等協同機制，推動重要產業鏈“跨鏈”創新融合發展；利用現有國家級項目渠道，試點“跨鏈”企業共同研發、產權分配制度，加強關鍵共性技術聯合攻關，強化重點生產環節及零部件互替備份合作，提升產業國產化發展動力及韌性。強化政府服務意識，有效整合要素資源實現重點產業鏈服務補鏈，進一步優化各地鏈長制營商環境，完善互通發展的產業生態。

（三）提升鏈主企業跨區投融資能力，促進產業鏈異地合作

支持“增長極”省市聚焦高技術產業價值鏈重點企業，在招商引資政策中推廣“一企一策”和引航企業“直通車”制度，鼓勵鏈主企業超前謀劃優化重點產品及跨區生產空間布局。支持“增長極”鏈主企業和隱形冠軍企業直接融資，引導上市企業通過并購重組實現供應鏈優化和產業鏈整合，培育一批具有全球產業鏈主導控制能力的鏈主企業。建立中小企業融資“白名單”制度，結合全球產業價值鏈評價分級，優選一批重點鏈屬企業提供有針對性的分類指導和服務，強化財政、金融重點扶持及技術改造、品牌建設等方面精準服務，引導鏈主企業入股支持跨區鏈屬中小企業創新發展，合力培育“專精特新”企業、單項冠軍和“小巨人”企業，孵化培育一批獨角獸、瞪羚企業，提升細分行業領軍企業跨區市場地位。鼓勵“增長極”鏈主企業融入全球價值鏈構建，主導或參與國際行業先進標準制定和修訂，在細分領域關鍵環節率先建立地方標準，引領跨區鏈屬企業共同發展。

（四）加強供應鏈抗風險能力，提升國際價值鏈地位和話語權

探索建立重點產業安全風險評估預警機制，圍繞重點地區產業政策開展動態分析工作，研判國內高技術產業鏈斷供風險，增強產業鏈供應鏈安全發展評估監測、風險預警預判及應急處置能力，及時化解產業安全風險隱患。結合各地鏈主企業發展需求，實施重點產業鏈替代專項行動，推動重點關鍵產業及龍頭企業建立同準備份、降準備份機制。針對俄烏沖突、巴以沖突下的歐美國家新一輪經貿制裁，支持有條件的鏈主企業在海外建立生產基地或代工廠，開發國外市場資源并規避國際貿易壁壘。做好西方發達國家技術、工藝長臂管轄應對政策儲備，提升產業鏈整體安全性，將歐美可能連帶制裁下重點產業鏈供應鏈的安全風險降到最低。充分利用全球高技術產業價值鏈研究成果，推動我國與產業高端價值鏈集中地區政府間交流訪問，加強相關重點企業與我國鏈主企業的技術合作，引導相關資源支持成果轉化和項目落地。