財政視角下國家創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型

摘"" 要：我國正處于由“科技大國”向“科技強國”轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。財政為國家創(chuàng)新體系的運行提供了必要的資源供給和政策支持，是國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型與演化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。基于演化范式構(gòu)建創(chuàng)新市場選擇的演化分析框架，刻畫國家創(chuàng)新體系內(nèi)發(fā)生創(chuàng)新“突變”時所面臨的不同市場選擇，以及政府借助不同的財政科技投入方式影響科技創(chuàng)新的“遺傳與擴散”過程。國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型需遵循創(chuàng)新市場演化的基本規(guī)律，順應(yīng)科技創(chuàng)新演化規(guī)律的財政科技支持手段方能促進國家創(chuàng)新體系成功轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型需從物質(zhì)基礎(chǔ)、市場選擇、關(guān)鍵動力、融資機制四方面著力，為面向重大應(yīng)用的基礎(chǔ)研究提供穩(wěn)定、持續(xù)增長的投入保障，以財政手段引導(dǎo)多元主體融合參與知識、技術(shù)和制度的共生演化過程，遵循不同科技創(chuàng)新活動的市場選擇規(guī)律，最終提升我國國家創(chuàng)新體系的內(nèi)循環(huán)動力。

關(guān)鍵詞：國家創(chuàng)新體系；系統(tǒng)轉(zhuǎn)型；創(chuàng)新市場演化；財政科技投入

中圖分類號：F812"" 文獻標識碼：A"" 文章編號：1003-7543（2024）02-0089-15

國家創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型是我國實現(xiàn)高水平科技自立自強的現(xiàn)實要求，也是影響我國經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵議題。當前關(guān)于我國如何提升國家創(chuàng)新體系整體效能問題的探討主要集中在著力強化國家戰(zhàn)略科技力量、加強基礎(chǔ)研究、開展技術(shù)攻堅、強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位、加強科技人才隊伍建設(shè)、優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)、擴大開放合作等方面，而關(guān)于如何強化國家創(chuàng)新體系財政支撐的研究尚不充分。實際上，財政為保障國家科技經(jīng)費投入、支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展提供了重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是影響國家創(chuàng)新體系整體效能的一個重要因素。近十年來，我國財政科技支出總體規(guī)模達到8.25萬億元，從2012年的5 600億元增長到2021年的1.08萬億元，年均增長7.5%［1］。《2022年中國財政政策執(zhí)行情況報告》指出，在財政科技投入的引導(dǎo)和帶動下，我國全社會研發(fā)經(jīng)費投入從2012年的1.03萬億元增長到2022年的3.09萬億元，比2021年增長10.4%。黨的二十大報告首次明確提出要“提升科技投入效能，深化財政科技經(jīng)費分配使用機制改革”，著重強調(diào)了財政對于完善科技管理體制、推動國家創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型的重要性。在健全社會主義市場經(jīng)濟條件下關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的過程中，財政是推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的基礎(chǔ)和重要手段，是強化企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新主體地位、激發(fā)各類創(chuàng)新主體活力的關(guān)鍵動力，因而有必要系統(tǒng)研究財政對于國家創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)性作用。

不同國家創(chuàng)新體系的歷史實踐反映了以政府為代表的公共部門和以企業(yè)為代表的私人部門在整個創(chuàng)新體系中的力量權(quán)衡與動態(tài)調(diào)整。國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的特殊性在于國家是組織科技創(chuàng)新活動的系統(tǒng)單元，要綜合考慮整個國家的內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略及外部環(huán)境壓力的變化。大規(guī)模的政府研發(fā)經(jīng)費投入是國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的強大物質(zhì)基礎(chǔ)，但其并不能“自動”轉(zhuǎn)化為國家科技實力和經(jīng)濟實力。在全球化背景下，國際秩序的發(fā)展趨勢已從單邊霸權(quán)向多邊均衡的格局演變，但科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域同時面臨著“技術(shù)擴散”和“技術(shù)封鎖”的兩難困境［2］。在大國科技競爭的戰(zhàn)略背景下，我國實現(xiàn)創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型，需要從各國創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的歷史實踐中總結(jié)經(jīng)驗，依靠政府提供持續(xù)的支持，為符合創(chuàng)新活動本質(zhì)規(guī)律的制度體系提供必要保障。

長期以來，新古典主義基于創(chuàng)新研發(fā)活動的外溢屬性以及市場失靈的假設(shè)前提為創(chuàng)新決策提供理論依據(jù)，但市場失靈理論并沒有回答關(guān)系到公共部門干預(yù)并支持創(chuàng)新的一些關(guān)鍵的機制設(shè)計問題，以市場失靈作為英美財政理論的基礎(chǔ)具有無法回避的理論缺陷［3］。新古典主義的理論假設(shè)對創(chuàng)新本質(zhì)以及創(chuàng)新系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的解釋力都較為有限，創(chuàng)新本質(zhì)上不僅不會帶來一般均衡，甚至還會破壞現(xiàn)有的均衡狀態(tài)［4］。創(chuàng)新演化范式正是彌補新古典主義理論解釋力不足的一種有益嘗試。創(chuàng)新演化范式認為，一國的制度安排和政策干預(yù)在決定創(chuàng)新系統(tǒng)的基本模式以及國家產(chǎn)業(yè)競爭能力方面發(fā)揮了根本性作用［5］，但對于國家創(chuàng)新體系本身的演化與轉(zhuǎn)型問題未能給出系統(tǒng)解答。當前學(xué)術(shù)研究亟須建立起符合我國基本國情、對國家創(chuàng)新體系的財政基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)型實踐更具有理論解釋力的分析框架。基于此，研究主要聚焦以下關(guān)鍵問題：其一，國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型與演化的本質(zhì)特征是什么？其二，在國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型過程中，如何理解政府的角色定位？其三，如何構(gòu)建一個符合我國國家創(chuàng)新體系實際的分析框架并設(shè)計可行方案以應(yīng)對國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的系統(tǒng)性挑戰(zhàn)？

一、國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型與演化的理論闡釋

國家創(chuàng)新體系是決定現(xiàn)代國家經(jīng)濟社會發(fā)展差異的重要因素。它植根于國家創(chuàng)新能力，是分析科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展演變歷史、理解一國創(chuàng)新能力和創(chuàng)新體系發(fā)展轉(zhuǎn)型的重要工具。國家創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代國家提升其產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟發(fā)展動力的重要前提，這種“轉(zhuǎn)型”的理論內(nèi)涵最早可以追溯到德國經(jīng)濟學(xué)家弗里德里希·李斯特在1841年提出的“國家政治經(jīng)濟體系”［6］。李斯特在研究德國如何趕超英國時，提出要從國家層面制定創(chuàng)新政策來保護新興產(chǎn)業(yè)，政府支持教育發(fā)展并為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型進步創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。1987年弗里曼在有關(guān)日本科技政策和經(jīng)濟績效的研究中，正式使用了“國家創(chuàng)新體系”這一術(shù)語，并認為國家創(chuàng)新體系的政策制定為日本戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)選擇和經(jīng)濟增長提供了重要動力，促使日本產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了“追趕型”向“先導(dǎo)創(chuàng)新型”的有效轉(zhuǎn)型［7］。

早在20世紀60年代，創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)就指出知識和信息具有不適合市場交換的屬性，市場失靈理論成為政府干預(yù)創(chuàng)新活動、制定創(chuàng)新政策的普遍理論依據(jù)。在以研發(fā)外溢性為核心的新古典主義理論指導(dǎo)下，政府支持研發(fā)投入的規(guī)模不斷擴大、對創(chuàng)新專利的制度性保護不斷增強，創(chuàng)新政策的目標被定位為矯正外溢性所產(chǎn)生的創(chuàng)新市場失靈與效率損失。然而，以市場失靈理論為基礎(chǔ)來理解創(chuàng)新活動以及財政科技決策存在較為明顯的理論局限性，同時也會弱化政府在國家創(chuàng)新系統(tǒng)治理中的實際作用。一方面，基于新古典主義對完美信息、已知風(fēng)險等的理論假設(shè)，創(chuàng)新決策只關(guān)注到了單個創(chuàng)新活動存在的外溢特征，忽視了從宏觀系統(tǒng)到微觀創(chuàng)新要素間的反饋機制，以及經(jīng)濟和社會制度體系對創(chuàng)新政策干預(yù)有效性的根本影響［5］。另一方面，在討論研發(fā)活動帶來的外溢性時，新古典主義范式主要關(guān)注的是知識外溢性所造成的效率損失問題，而忽視了不同產(chǎn)業(yè)上下游之間、新產(chǎn)品或新技術(shù)的中間環(huán)節(jié)通過市場交易所產(chǎn)生的創(chuàng)新知識擴散與技術(shù)傳播，因而也容易忽視政府在以技術(shù)交易為基礎(chǔ)的市場選擇過程中的重要作用［4］。如果政府的創(chuàng)新決策長期支持高研發(fā)投入的行業(yè)，而忽視其他行業(yè)，就容易導(dǎo)致某些處于“冷門”的研究領(lǐng)域因長期缺乏支持而成為產(chǎn)業(yè)競爭的短板，最終可能導(dǎo)致整個國家創(chuàng)新體系的發(fā)展都被鎖定在特定的發(fā)展路徑上［8］。

創(chuàng)新演化范式是彌補新古典主義理論解釋力不足的一種有益嘗試。演化理論在生物學(xué)和其他學(xué)科中被廣泛應(yīng)用，借助生物學(xué)的隱喻方法有助于理解和處理國家創(chuàng)新體系所處的復(fù)雜動態(tài)系統(tǒng)問題。阿爾奇安（Alchian）是早期嘗試運用生物學(xué)方法來研究經(jīng)濟問題的學(xué)者之一，他認為生物演化中的基因遺傳、突變和自然選擇，在社會經(jīng)濟體中的對應(yīng)物分別是模仿、創(chuàng)新和正利潤［9］。20世紀80年代，演化經(jīng)濟學(xué)作為一個獨立的理論分支正式出現(xiàn)，經(jīng)濟學(xué)中引入演化理論的經(jīng)典代表是納爾遜和溫特在1982年出版的著作《經(jīng)濟變遷的演化理論》，以及博爾丁在1981年出版的《演化經(jīng)濟學(xué)》。演化經(jīng)濟學(xué)將創(chuàng)新視為一個涉及一系列變異、選擇和遺傳的社會演化過程，創(chuàng)新活動所處的經(jīng)濟環(huán)境具有有限理性、個體異質(zhì)性、系統(tǒng)演化的復(fù)雜性與極端不確定性等特征［10］。

單個科技創(chuàng)新活動所具有的突變、選擇、遺傳特征深深嵌入國家創(chuàng)新體系的演化與轉(zhuǎn)型過程，而這種適應(yīng)性學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的互動機制依賴于特定國家創(chuàng)新體系的制度基礎(chǔ)。依據(jù)國家創(chuàng)新體系的系統(tǒng)觀點，單個創(chuàng)新活動背后具有更為廣泛而深遠的社會和經(jīng)濟意義，發(fā)生根本變革的創(chuàng)新依賴于從事經(jīng)濟活動的個體決策行為和投資活動，需要社會層面廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施投資與制度變革來提供支持。整個創(chuàng)新過程中的決定性因素，包括所有重要的經(jīng)濟、社會、政治、組織、制度以及其他影響創(chuàng)新研發(fā)和使用過程的因素［11］。財政為創(chuàng)新活動的開展提供了必要的政策環(huán)境和公共資金支持，而這恰恰是國家創(chuàng)新體系運行所必備的條件［12］。

在國家創(chuàng)新體系的演化過程中，技術(shù)創(chuàng)新可以被理解為一種以技術(shù)知識為基因型表現(xiàn)的變異，其中新知識和新觀念是“基因”［13］。新知識或新觀念的產(chǎn)生就如同一個基因發(fā)生突變，突變的動力可能來自新技術(shù)知識產(chǎn)生的“基因型”內(nèi)部改變，也可能來自技術(shù)創(chuàng)新外部環(huán)境所激發(fā)的“隱性基因”改變，因而創(chuàng)新過程本質(zhì)上充滿了隨機性和突變性。當新知識或新觀念在整個創(chuàng)新體系中付諸實踐，例如發(fā)明了新技術(shù)或者開發(fā)了新產(chǎn)品，創(chuàng)新才最終依靠市場選擇得以實現(xiàn)遺傳。創(chuàng)新演化的定向選擇意味著由社會權(quán)力作為選擇力量，趨于選擇可以改善社會整體福利狀況的新觀念或新表達，因而具有一定的目的性和導(dǎo)向性［13］。政府參與的創(chuàng)新演化過程與生物演化的核心差異是政府負責(zé)管理創(chuàng)新的變異、選擇和遺傳過程，人為地創(chuàng)造和協(xié)調(diào)創(chuàng)新活動，而非依靠自然力量［14］。

二、創(chuàng)新演化范式下的市場選擇與政府定位

創(chuàng)新體系的系統(tǒng)特征與演化過程意味著創(chuàng)新的供給主體需要將大量信息要素與知識整合，從而持續(xù)滿足需求方對創(chuàng)新產(chǎn)品的需要，而政府必須成為國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型中的參與者，為其提供必要的資源供給和制度安排。依據(jù)創(chuàng)新的演化范式，創(chuàng)新本質(zhì)上要經(jīng)歷復(fù)雜、動態(tài)的突變—選擇—遺傳過程，而在創(chuàng)新的市場選擇過程中，政府依靠財政科技的決策與投入手段發(fā)揮關(guān)鍵作用。換言之，財政并非創(chuàng)新系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)力量，而是順應(yīng)創(chuàng)新演化規(guī)律的基礎(chǔ)支持手段，政府并不能直接決定創(chuàng)新的突變，但能夠通過財政手段為創(chuàng)新突變提供適合的“土壤”，最終提高創(chuàng)新突變實際發(fā)生的概率。本文嘗試在演化范式的基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新市場演化的分析框架，刻畫不同類型的創(chuàng)新市場選擇以及政府的角色定位，為財政支持國家創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型提供理論依據(jù)。

（一）創(chuàng)新市場選擇的演化分析框架

科技創(chuàng)新活動，特別是重大科技創(chuàng)新理論的產(chǎn)生，往往具有隨機性、突變性，這一突變能否實現(xiàn)遺傳往往需要依靠市場選擇。通過市場選擇，具有市場應(yīng)用場景的科技創(chuàng)新會有效形成一個正反饋。創(chuàng)新的隨機性和突變性不僅存在于純粹的科學(xué)探索與知識發(fā)現(xiàn)過程，而且在技術(shù)發(fā)明實現(xiàn)商業(yè)化的過程中也同樣存在［15］。一旦發(fā)生了這種突變，就會遵循一定的演化規(guī)律。在成功完成創(chuàng)新的市場選擇與遺傳過程之后，該領(lǐng)域科技創(chuàng)新的發(fā)展方向仍然需要經(jīng)歷長期持續(xù)的演進與調(diào)整。

本文在借鑒斯托克斯提出的研發(fā)活動四象限分類法的基礎(chǔ)上［16］，在縱向維度引入知識性與應(yīng)用性來區(qū)分不同類型的科技創(chuàng)新活動，在橫向維度以多種路徑并存的非線性方式刻畫不同類型的創(chuàng)新市場演化過程（見圖1，下頁）。其中科學(xué)研究過程既包括了基礎(chǔ)研究——以純粹的知識性為研究目的的創(chuàng)新活動；又包括兼具知識性與應(yīng)用性的“應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究”，應(yīng)用研究與試驗開發(fā)著重體現(xiàn)了以應(yīng)用性為創(chuàng)新目的的技術(shù)開發(fā)過程。與純粹以科學(xué)判斷和知識積累為出發(fā)點的基礎(chǔ)研究不同，考慮技術(shù)應(yīng)用場景的基礎(chǔ)研究往往與重大基礎(chǔ)理論創(chuàng)新、重大科學(xué)技術(shù)發(fā)明密切相關(guān)。

在歷史上，我國在研制“兩彈一星”這一應(yīng)用性項目過程中，集合了物理、化學(xué)等多個基礎(chǔ)學(xué)科的科學(xué)研究攻關(guān)，經(jīng)歷不斷重復(fù)理論模型試驗與調(diào)整，最終驗證基礎(chǔ)理論知識在應(yīng)用層面的有效性，成功完成這一戰(zhàn)略性研制任務(wù)，體現(xiàn)了巴斯德象限所強調(diào)的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的有效結(jié)合。從基礎(chǔ)研究到應(yīng)用技術(shù)開發(fā)并非線性積累的過程，創(chuàng)新體系發(fā)生突變的過程中也必然伴隨著試錯與失敗［17］。國家創(chuàng)新體系要完成創(chuàng)新的突變、選擇與遺傳，就必須充分考慮基礎(chǔ)研究的應(yīng)用導(dǎo)向，強化重大基礎(chǔ)理論與關(guān)鍵核心技術(shù)突破間的內(nèi)在聯(lián)系，以提升應(yīng)用技術(shù)水平為目標導(dǎo)向，彌補基礎(chǔ)研究持續(xù)投入所帶來的巨額成本負擔。

（二）政府在創(chuàng)新市場選擇與演化中的角色定位

分析政府在創(chuàng)新市場演化中的角色，需要設(shè)定更為明確的理論前提。本文借鑒我國財政學(xué)家何振一教授提出的社會共同需要理論［18］，以及新市場財政學(xué)理論的核心概念——“市場平臺觀”等［19-20］，從滿足科技創(chuàng)新的社會共同需要角度闡述財政科技投入與國家創(chuàng)新體系建設(shè)的關(guān)系。國家層面的創(chuàng)新活動是市場主體和非市場主體的互動性和創(chuàng)造性過程，體現(xiàn)了一系列回應(yīng)市場導(dǎo)向需求和其他社會需要的知識的創(chuàng)造性應(yīng)用［21］。對創(chuàng)新的這一理解體現(xiàn)了社會共同需要概念的重要性。依據(jù)社會共同需要理論，國家需要滿足的創(chuàng)新層面的社會共同需要的程度和范圍，取決于整個創(chuàng)新體系中不同創(chuàng)新主體之間博弈的結(jié)果。創(chuàng)新活動本身具有一定的公共屬性，而財政是政府滿足創(chuàng)新公共屬性部分社會共同需要的基礎(chǔ)手段，財政科技投入的規(guī)模和結(jié)構(gòu)直接反映政府為了滿足創(chuàng)新層面社會共同需要的資源動員狀態(tài)。依據(jù)市場平臺觀，無論是政府還是企業(yè)等創(chuàng)新主體，都是開展創(chuàng)新活動的市場平臺上的參與主體，二者從事創(chuàng)新活動的根本目標存在差異［22］：政府投入財政科技資源是以滿足全局范圍內(nèi)以及與提升國家創(chuàng)新能力相關(guān)的社會共同需要為目標；企業(yè)進行科技創(chuàng)新投資的根本目標是從創(chuàng)新成果中獲得經(jīng)濟收益、實現(xiàn)私人的經(jīng)濟效益最大化。國家創(chuàng)新體系發(fā)生系統(tǒng)轉(zhuǎn)型意味著要從傳統(tǒng)私人主導(dǎo)的市場邏輯向涵蓋國家、社會、社區(qū)等的多重制度邏輯轉(zhuǎn)型［23］。

創(chuàng)新市場演化過程需要區(qū)分兩種市場類型與情景：一是競爭性的市場選擇，這一類市場主要面向民用、相對比較分散，由眾多創(chuàng)新主體參與市場競爭，注重新技術(shù)的開發(fā)和實際應(yīng)用。二是政府作為壟斷性買方的市場選擇，例如滿足軍工、國防以及國家重大戰(zhàn)略需求等。壟斷性市場的核心特征是政府作為具有一定“壟斷”性質(zhì)的買方，“購買”科學(xué)研究產(chǎn)出的創(chuàng)新成果。根據(jù)新市場財政學(xué)理論，上述兩種市場都符合市場平臺觀的概念特征，但在具有壟斷性質(zhì)的市場平臺上，政府是特殊的市場參與者——以壟斷身份存在的買方，但仍然按照市場運行的基本邏輯——滿足市場運行參與者的需求——由政府作為壟斷性買方作出市場選擇而產(chǎn)生的一系列科技創(chuàng)新活動，包括選擇合適的科技創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的供給者以及供給方式等。經(jīng)過政府這個特殊的市場“買方”選擇，這一領(lǐng)域獲得了大量資金投入與政策支持，進而在該領(lǐng)域開展科技創(chuàng)新活動，并拓展其他相關(guān)子領(lǐng)域的創(chuàng)新路徑，實現(xiàn)這一領(lǐng)域的新理論或新技術(shù)的“遺傳”。

值得注意的是，無論是在具有壟斷性質(zhì)還是競爭性的科技創(chuàng)新市場上，政府作為買方都不能輕易產(chǎn)生直接的投資行為，更不能成為某一類科技創(chuàng)新活動的直接提供者。其根本原因在于，科技創(chuàng)新市場具有隨機性、突變性特征，其發(fā)展是難以預(yù)測的。政府作為供給主體直接投入并不能支持此類創(chuàng)新面向市場選擇、最終實現(xiàn)“遺傳”，反而可能會違背政府從事這類科技創(chuàng)新活動期望實現(xiàn)的公共目標，同時也會影響和擠占其他領(lǐng)域的公共投入。

（三）科學(xué)研究與技術(shù)開發(fā)中財政的不同投入方式

科學(xué)研究的過程具有較強的隨機性與突變性，強調(diào)知識性的科學(xué)研究在不斷積累的過程中很難預(yù)測何種新知識、新觀念在何時發(fā)生突變，以及何種突變恰好能夠被應(yīng)用到技術(shù)開發(fā)中，從而創(chuàng)造出經(jīng)濟價值。圖1刻畫了在“知識性—應(yīng)用性”縱向維度下，多條演化路徑從0到100 的創(chuàng)新市場演化過程。基礎(chǔ)研究在實現(xiàn)“從0到1”的突破之前，必然有成百上千、甚至更多的創(chuàng)新研究是以“失敗的分母”形式存在的，因而要成功實現(xiàn)基礎(chǔ)研究的創(chuàng)新突變，就無法預(yù)測和評估單個創(chuàng)新研究項目成功的概率究竟有多大。而政府支持知識性較強的科學(xué)研究的核心目標，正是為了實現(xiàn)創(chuàng)新基礎(chǔ)理論的突破，滿足科學(xué)研究過程中的社會共同需要。此時政府采用的財政科技投入方式應(yīng)當是“均等化”的公共研發(fā)資助，從而支持不同領(lǐng)域科學(xué)研究的開展。具體而言，均等化的公共研發(fā)資助并不指向特定的基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，而是能夠為各個領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究提供穩(wěn)定持續(xù)的支持。此外，科學(xué)研究所需要的大量基礎(chǔ)科技人才的培養(yǎng)，同樣需要政府的持續(xù)投入，為其提供良好的科研環(huán)境與條件支持。

在基礎(chǔ)研究實現(xiàn)創(chuàng)新突變、進入市場選擇的過程中，政府要遵循市場平臺觀的基本原則，在創(chuàng)新市場上扮演買方的角色，其根本目的是讓有益于市場轉(zhuǎn)化、技術(shù)應(yīng)用的創(chuàng)新突變能夠順利地遺傳下來，從而更好地滿足科技創(chuàng)新領(lǐng)域的社會共同需要。此時政府的財政投入方式就有了明確的投入方向——以應(yīng)用導(dǎo)向為目的，既包括了滿足重大發(fā)展戰(zhàn)略需求的國家意志，又需要調(diào)動起更多創(chuàng)新個體的積極性，遵循市場交換和利潤分配的規(guī)則，滿足市場的消費需求。在技術(shù)開發(fā)的市場選擇中，政府的財政投入與支持具有明確方向，政府通過競爭性合約的方式支持單個技術(shù)開發(fā)活動取得成功，這就要求從事技術(shù)開發(fā)的企業(yè)具備足夠的創(chuàng)新競爭力，這樣才能在市場平臺中實現(xiàn)創(chuàng)新遺傳與持續(xù)生存。

三、我國國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實基礎(chǔ)：基于大國科技競爭的邏輯

世界主要科技強國的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑往往內(nèi)嵌于大國競爭的特殊戰(zhàn)略邏輯中，例如英國主要依靠基礎(chǔ)研究供給導(dǎo)向?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型，德國和日本倚重核心技術(shù)供給導(dǎo)向，美國則采取“基礎(chǔ)技術(shù)供給”和“需求引致”的“雙強路徑”［24］。我國的經(jīng)濟總量與研發(fā)經(jīng)費投入水平分別于2010年、2009年首次超過日本，成為全球第二大經(jīng)濟體與科技大國。當前新一輪科技革命和未來產(chǎn)業(yè)革命加快重構(gòu)各國創(chuàng)新體系，在大國創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型背后存在一定的共性邏輯：其一，大規(guī)模的財政科技投入是大國科技競爭的相同戰(zhàn)略選擇；其二，國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型都伴隨著科技體制與制度體系的內(nèi)在調(diào)整，我國經(jīng)歷了計劃型向市場型的科技體制轉(zhuǎn)型；其三，我國當前擁有世界規(guī)模最大的科研人員隊伍，仍面臨科技人力資源數(shù)量提升向質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)型考驗；其四，大國科技博弈依托于國家科技戰(zhàn)略支持，科技生產(chǎn)力與全球競爭力依靠政府在基礎(chǔ)研發(fā)和技術(shù)轉(zhuǎn)化中提供持續(xù)穩(wěn)定的支持。實現(xiàn)由“科技大國”向“科技強國”的轉(zhuǎn)型，應(yīng)扎根我國創(chuàng)新體系的長期實踐，將現(xiàn)實經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為我國創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型的內(nèi)在動力。本文運用上述創(chuàng)新市場選擇與演化的分析框架，分別從物質(zhì)基礎(chǔ)、市場選擇、關(guān)鍵動力、融資機制四個方面剖析我國創(chuàng)新體系歷史演進和轉(zhuǎn)型過程中的經(jīng)驗問題。

（一）我國財政科技投入的規(guī)模增長優(yōu)勢顯著，投入方向有待優(yōu)化

各國經(jīng)濟發(fā)展水平不同，科技創(chuàng)新投入水平也有較大差異。美國政府和企業(yè)對于科技創(chuàng)新的投入強度位列世界首位。近20年來，中國的研發(fā)經(jīng)費投入平均增速達到19.5%，遠超過美國同期增速4.8%，但中國的研發(fā)經(jīng)費投入總量與美國的差距呈波動上升趨勢。近10年來，中國基礎(chǔ)研究的平均投入為163.86億美元，僅為美國的1/5；中國基礎(chǔ)研究經(jīng)費投入占Ramp;D經(jīng)費總量的比重不足5%，而美國的這一比例已超過15%。在政府投入方面，中國政府Ramp;D經(jīng)費平均投入682億美元，為美國政府投入的52.93%。與創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)達的國家相比，中國各類創(chuàng)新主體對于基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的投入結(jié)構(gòu)不合理、缺乏明確的分工定位，在研發(fā)投入的整體規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面仍有較大的優(yōu)化和提升空間。從政府研發(fā)經(jīng)費的投入集中度來看，2019年中國政府研發(fā)經(jīng)費投入657.9億美元，政府部門執(zhí)行的研發(fā)經(jīng)費496.6億美元，投入的集中度超過75%；而美國政府投入1 452.6億美元，執(zhí)行649.6億美元，投入集中度接近45%。從研究經(jīng)費的執(zhí)行結(jié)構(gòu)來看，中國企業(yè)在基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究方面的投入占比均低于美國，近10年來中國企業(yè)對基礎(chǔ)研究的平均投入水平僅為2%，而美國企業(yè)對基礎(chǔ)研究的平均投入比例超過27%；美國的應(yīng)用研究投入主體是企業(yè)（企業(yè)投入應(yīng)用研究的比例超過60%），而中國企業(yè)投入應(yīng)用研究的比例僅為20%，中國政府對應(yīng)用研究的平均投入占比則達到43.56% 。

基礎(chǔ)研究的投入力度在一定程度上能夠反映政府對國家基礎(chǔ)創(chuàng)新能力的重視程度。應(yīng)用型基礎(chǔ)研究能否實現(xiàn)創(chuàng)新突變，是生產(chǎn)力能否有效轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。高技術(shù)產(chǎn)業(yè)在國際市場上的競爭力并非取決于其研發(fā)投入強度，而是取決于研發(fā)投入的結(jié)構(gòu)特征［25］。隨著經(jīng)濟總量的不斷增長，中國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢的空間更大。但與創(chuàng)新系統(tǒng)發(fā)達的國家相比，中國政府研發(fā)投入集中度高，企業(yè)在科學(xué)研究方面的投入力度較小。各類創(chuàng)新主體缺乏明確的分工定位，在研發(fā)投入的整體規(guī)模和結(jié)構(gòu)方面仍有較大的優(yōu)化空間。

歷史上，美國曾采用了“大政府”“大科技”的創(chuàng)新發(fā)展模式，投入大量物質(zhì)資源支持本國科技發(fā)展，大規(guī)模的政府研發(fā)經(jīng)費和人才投入為其國家創(chuàng)新體系的轉(zhuǎn)型提供了強大的物質(zhì)基礎(chǔ)和保障。美國諸多基礎(chǔ)科學(xué)研究得益于“巴斯德象限”的應(yīng)用型基礎(chǔ)研究開發(fā)思路，依靠政府部門投入建立了一系列新材料研究實驗室，在承擔不同政府部門科技職能的同時，投入大量資源開展具有戰(zhàn)略性的基礎(chǔ)研究，為基礎(chǔ)科學(xué)研究創(chuàng)造了更多實際的應(yīng)用場景。然而，歷史經(jīng)驗證明，國家實力的增長并不能單純依靠政府投入，僅投放大量“燃料”的做法，并不能自動轉(zhuǎn)化為國家科技實力和經(jīng)濟實力的“助推劑”，也無法直接轉(zhuǎn)化為國家財富，只會大量消耗國家的科技資源和經(jīng)濟資源，最終削弱國家的經(jīng)濟實力和科技競爭力。在我國財政科技預(yù)算總體規(guī)模有限的前提下，在不斷提高對高研發(fā)部門科技投入強度的同時，也需要綜合協(xié)調(diào)我國經(jīng)濟社會的整體發(fā)展目標，以免阻礙高技術(shù)密集行業(yè)向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門的知識流動和技術(shù)擴散。

（二）政府角色由全面供給向技術(shù)購買轉(zhuǎn)變，多元創(chuàng)新主體合作互動不足

1949年以來，我國經(jīng)歷了由計劃經(jīng)濟主導(dǎo)下的科技體制逐漸向更加適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的科技體制轉(zhuǎn)型，科技創(chuàng)新領(lǐng)域共制定了十次科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃，我國的科技體制與財政科技管理制度也隨之逐步形成并不斷改革完善，政府在科技創(chuàng)新體系中所扮演的角色經(jīng)歷了從直接的“供給方”向“購買方”的轉(zhuǎn)變。《1956—1967年科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》作為中華人民共和國成立后的第一個科技規(guī)劃，提出要“建立起照顧科學(xué)事業(yè)特殊性的財政管理制度”，“在盡可能短的時期內(nèi)把我國科技從十分落后的基礎(chǔ)上提高到接近于現(xiàn)代先進水平”。財政科技投入在此后很長一段時間內(nèi)是國家依靠行政力量發(fā)展科學(xué)事業(yè)、管理科學(xué)投資的特定手段。《1978—1985年全國科學(xué)技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》從規(guī)劃內(nèi)容中凝練出國家科技攻關(guān)項目，但在科研活動的具體組織實施中，仍然保留了科技計劃體制的集中性和計劃性，在科學(xué)技術(shù)成果的推廣和應(yīng)用方面依然“由各級計劃、設(shè)計、生產(chǎn)和科技部門負責(zé)組織”。

1985年發(fā)布的《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，明確指出了過去科技體制存在的弊病，提出要改革科技撥款制度，按照不同類型科學(xué)技術(shù)活動的特點實行經(jīng)費分類管理，改革科學(xué)技術(shù)的系統(tǒng)運行機制。這一改革在保留國家重點項目計劃管理的同時，肯定了經(jīng)濟杠桿和市場調(diào)節(jié)機制的重要性，同時明確了科學(xué)技術(shù)在創(chuàng)造社會商品價值中的作用，以及買方需求對于技術(shù)市場發(fā)展的根本性作用。然而，1985年科技體制改革的實際成效在當時以“市場換技術(shù)”的工業(yè)技術(shù)體系中并沒有充分地顯現(xiàn)［26］。改革開放以來，我國國家創(chuàng)新體系在進行系統(tǒng)轉(zhuǎn)型的過程中并不缺乏國家層面的資源動員和政策支持，但國家投入的大量資源紅利沒有被創(chuàng)新主體有效吸收，在科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新中處于“供給”端的創(chuàng)新主體間長期處于相對割裂的狀態(tài)：國內(nèi)的工業(yè)技術(shù)企業(yè)能夠從國際市場直接獲取成熟的機器設(shè)備和技術(shù)產(chǎn)品，缺乏開發(fā)和應(yīng)用國內(nèi)基礎(chǔ)研究成果的動力；國內(nèi)的科研機構(gòu)和高校也能夠獲得國家科研經(jīng)費的持續(xù)投入，與企業(yè)合作展開應(yīng)用研究的動機不強［27］。

依據(jù)創(chuàng)新市場演化的基本思路，成熟的國內(nèi)市場環(huán)境能為新技術(shù)的商業(yè)化應(yīng)用提供基礎(chǔ)條件，因而在創(chuàng)新市場中創(chuàng)新基礎(chǔ)知識的提供者、新技術(shù)的開發(fā)者以及新產(chǎn)品的使用者之間存在普遍的縱向關(guān)聯(lián)［28］，而政府在壟斷性與競爭性創(chuàng)新市場選擇中的角色差異，會影響基礎(chǔ)研究成果能否成功實現(xiàn)“遺傳”，并應(yīng)用到技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)品制造中，最終決定了一國創(chuàng)新體系的國際競爭優(yōu)勢。政府和企業(yè)都是創(chuàng)新市場平臺上的互動主體，如果某一領(lǐng)域的科技創(chuàng)新資源配置需要調(diào)動整個國家的力量，那么就不能僅僅依靠政府或者企業(yè)單一主體的力量。“舉國”不僅僅是舉政府、國家財政之力，還應(yīng)該更大限度地去調(diào)動和激發(fā)整個國家不同創(chuàng)新主體的投入力量。在我國傳統(tǒng)的科技政策改革實踐中，曾經(jīng)存在依靠政府力量主導(dǎo)某一領(lǐng)域的應(yīng)用技術(shù)研發(fā)和生產(chǎn)的情形，政府直接擔任“供給者”的做法實際上阻礙了應(yīng)用技術(shù)研發(fā)的市場選擇過程。計劃型科技體制在理論上能夠撬動財政投入，但在創(chuàng)新的突變性和隨機性本質(zhì)影響下，也可能導(dǎo)致“整體性失敗”［29］。

（三）“投人”還是“投物”的抉擇制約我國科技創(chuàng)新的長期內(nèi)生動力

黨的二十大報告首次將科技、教育、人才統(tǒng)籌部署，明確了科技、教育和人才“三個第一”的重要戰(zhàn)略地位。中國目前是世界上全時當量研究人員數(shù)量最多的國家，但在高被引科學(xué)家數(shù)量、諾貝爾獎獲得者人數(shù)等質(zhì)量型指標方面，中國整體的科技人力資源競爭力仍然落后于美國。1945年范內(nèi)瓦·布什給羅斯福總統(tǒng)的建議信，開創(chuàng)了政府直接資助國家創(chuàng)新體系的政策先例。在20世紀50年代美國國家創(chuàng)新體系建設(shè)的繁榮時期，范內(nèi)瓦·布什帶領(lǐng)3萬余人從事科研創(chuàng)新的決策和具體研發(fā)活動，其中包括了6 000余名科學(xué)家。以美國國立衛(wèi)生研究院為例，超過80%的公共醫(yī)學(xué)研究支出，以競爭性獎金的方式發(fā)放給2 500家研究機構(gòu)的30萬名研究人員［30］。政府在醫(yī)學(xué)基礎(chǔ)研究方面的創(chuàng)新投資，不僅催生了數(shù)百名諾貝爾獎獲得者和拉斯克獎獲得者，而且實現(xiàn)了新研發(fā)藥品市場的超額回報，據(jù)統(tǒng)計，美國國立衛(wèi)生研究院每投出1 000萬美元，就能為私企帶來3 000萬美元的股票價值［17］。近年來，美國聯(lián)邦政府持續(xù)強化競爭性科技人才戰(zhàn)略，2022年8月美國總統(tǒng)拜登簽署《芯片與科學(xué)法案》，除了社會各界廣泛關(guān)注的為美國本土芯片產(chǎn)業(yè)提供527億美元的財政直接補貼外，還值得重視的是美國政府將超過2 000億美元的科技預(yù)算用于支持人工智能、量子計算、機器人技術(shù)等關(guān)鍵基礎(chǔ)科學(xué)與技術(shù)領(lǐng)域，并從教育計劃、推廣戰(zhàn)略、研發(fā)能力等不同維度為各類科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)提供全面支持。

我國傳統(tǒng)的財政科技投入方式往往更多地強調(diào)對“物”的投入，集中體現(xiàn)為通過各類科技計劃項目、重點領(lǐng)域的財政科技專項資金來資助特定領(lǐng)域的科學(xué)研究活動。這導(dǎo)致直接從事科技創(chuàng)新活動的個體隸屬于特定的機構(gòu)部門，而機構(gòu)部門的設(shè)置又服務(wù)于特定的科學(xué)研究任務(wù)。傳統(tǒng)計劃型科研組織形式導(dǎo)致從事科技創(chuàng)新活動的個人和組織并不關(guān)注科技創(chuàng)新成果本身的轉(zhuǎn)化和市場應(yīng)用，實際上削弱了個體通過創(chuàng)造性活動不斷追求個人效益最大化的動力。從事科研活動所需的個體自由以及市場配置創(chuàng)新要素的機制都受到了抑制，由此也削弱了科技進步的根本動力。以滿足短期科研任務(wù)為目標組織人力物力，往往忽視了長期戰(zhàn)略性、高水平科技人才的儲備。實際上，“投人”還是“投物”是影響國家創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵問題。不同創(chuàng)新主體開展創(chuàng)新合作的情況可能存在一定的制度和路徑依賴，這意味著處于相對開放和競爭環(huán)境的企業(yè)創(chuàng)新主體更愿意積極尋求與研發(fā)技術(shù)相對成熟的主體進行合作；而能夠獲得財政科研經(jīng)費穩(wěn)定資助的科研主體，并沒有充足的動力去尋求技術(shù)研發(fā)合作、獲取相應(yīng)的科研回報。這樣的路徑依賴實際上會割裂創(chuàng)新系統(tǒng)的演化過程，阻礙從事科技創(chuàng)新的個體從市場環(huán)境中最大限度地獲取創(chuàng)新的預(yù)期收益。

創(chuàng)新演化往往依靠“人”來實現(xiàn)隱性基因的表達，在現(xiàn)代國家創(chuàng)新體系中往往以專利保護等制度形式加以確認，人的主動創(chuàng)造性為國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型提供了關(guān)鍵動力。創(chuàng)新個體往往在解決特定問題和追求特定目標的過程中產(chǎn)生新觀念、創(chuàng)造新知識。創(chuàng)新作為一個系統(tǒng)過程，新知識與新觀念要發(fā)生突變并遺傳，不僅要依賴具有公共物品屬性的顯性知識的“基因”表達，而且需要持續(xù)積累的隱性知識提供基礎(chǔ)，后者往往更加依靠人在知識創(chuàng)造、技術(shù)積累過程中的持續(xù)投入。當新觀念或者新知識在整個創(chuàng)新體系中實現(xiàn)時，個體也需要從中獲取一定的收益作為激勵或者補償。國家創(chuàng)新體系為新知識、新觀念的不斷積累、增長和突變提供了平臺，通過一系列創(chuàng)新政策與戰(zhàn)略安排形成的制度體系，深刻影響著創(chuàng)新積累和系統(tǒng)演化的方向［11］。

（四）我國支持創(chuàng)新市場演化的財政融資機制不足

創(chuàng)新市場演化過程需要可持續(xù)的創(chuàng)新“遺傳”，為了維持高強度的研發(fā)支持政策，大國創(chuàng)新體系都面臨研發(fā)資金的籌集和持續(xù)投入問題。在支持小企業(yè)創(chuàng)新方面，美國政府以財政信用為擔保媒介，將大量私人資本引入初創(chuàng)型高技術(shù)企業(yè)的風(fēng)險投資，設(shè)立專門的政府機構(gòu)，借助財政撥款和政府信用，委托機構(gòu)發(fā)行債券融資，為初創(chuàng)型小企業(yè)提供融資擔保，幫助小企業(yè)順利匹配到風(fēng)險融資支持。美國還推出了小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）、小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移研究計劃（STTR）等一系列科技計劃，并于1982年頒布《小企業(yè)創(chuàng)新進步法》，以法案形式要求11個聯(lián)邦政府部門將其預(yù)算的一定比例單獨用于管理小企業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移研究計劃項目，形成專門支持小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的穩(wěn)定財政投入計劃。上述科技計劃與法案為美國科技型企業(yè)提供了啟動資金，幫助創(chuàng)新型企業(yè)降低前期研究開發(fā)的風(fēng)險，提高技術(shù)和產(chǎn)品商業(yè)化概率［31］。我國于2017年修訂《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》，規(guī)定建立國家中小企業(yè)發(fā)展基金，“遵循政策性導(dǎo)向和市場化運作原則，引導(dǎo)和帶動社會資金支持初創(chuàng)期中小企業(yè)”，同時提出國家支持大型企業(yè)與中小企業(yè)建立技術(shù)協(xié)作關(guān)系這一指導(dǎo)性原則。2017年以來，我國高校與科研院所以轉(zhuǎn)讓、許可、作價投資等方式轉(zhuǎn)化科技成果的合同數(shù)量在不斷增長，科技成果的主要轉(zhuǎn)化去向是國內(nèi)的中小微企業(yè)。相比美國針對小企業(yè)創(chuàng)新研究、技術(shù)轉(zhuǎn)移等制定了一系列支持小企業(yè)創(chuàng)新融資的財政科技計劃，我國目前尚未形成專門針對小企業(yè)創(chuàng)新融資、高校向中小微企業(yè)進行科技成果轉(zhuǎn)化的財政激勵體系。

美國在20世紀80年代頒布了《拜杜法案》等一系列支持科技成果轉(zhuǎn)化改革的法案，試圖將政府資助專利的所有權(quán)下放，按照市場原則分配科技成果轉(zhuǎn)化的收入，由此促使政府資助的科研成果轉(zhuǎn)向商業(yè)化應(yīng)用。研究表明，美國有大量的企業(yè)和高校通過科技成果轉(zhuǎn)化和專利授權(quán)許可的方式實現(xiàn)“雙贏”局面［32］，基于高校的專利許可協(xié)議甚至為美國國內(nèi)生產(chǎn)總值貢獻了近千億美元的收入［33］。美國高校還通過內(nèi)部激勵的方式，從科研成果轉(zhuǎn)化收入中提取15%～33%來支持科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)機構(gòu)運行，另外提取近1/3的收入來“造血”并反哺高校的基礎(chǔ)科研與教學(xué)［34］。中美高校科技成果轉(zhuǎn)化的發(fā)展階段和模式存在較大差異，美國高校按照市場原則分配成果轉(zhuǎn)化收益，在高校、學(xué)院、科技人員、科技成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)等多方利益主體之間分配轉(zhuǎn)化收益，而我國目前科技成果轉(zhuǎn)化收益的分配以獎勵為主，對于科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)機構(gòu)、高校教育與科研的資金反哺作用不強［34］，政府資助的科技成果所有權(quán)下放后，仍舊缺乏配套的約束機制，國家財政科技資助的目標缺少必要的保障［35］。

在一些發(fā)達國家的創(chuàng)新體系中，公共部門絕大部分的研發(fā)投入都投向任務(wù)導(dǎo)向型創(chuàng)新項目，歷史上政府的直接目標驅(qū)動與資助導(dǎo)向曾推動美國通用技術(shù)不斷經(jīng)歷失敗并最終成功實現(xiàn)突變［36］。依托國家實驗室和科技戰(zhàn)略計劃，美國聯(lián)邦政府部門圍繞國家安全的議題，資助大學(xué)和工業(yè)體系共同實施科技研發(fā)項目。在美國的科技創(chuàng)新體系下，由企業(yè)主導(dǎo)應(yīng)用性強的技術(shù)開發(fā)環(huán)節(jié)，提供主要的試驗開發(fā)資金投入。企業(yè)與消費者處于相對平等的市場地位，有足夠的激勵動機來滿足市場上的消費者需求，能夠積極圍繞市場需求來開發(fā)和改進新產(chǎn)品、新工藝技術(shù)，最終推動整個社會生產(chǎn)力與經(jīng)濟水平的提高。這種經(jīng)濟助推力也意味著政府的稅基能隨之擴大，從而能夠為政府持續(xù)資助基礎(chǔ)研究等提供持續(xù)的融資保證。我國的科技管理同樣偏重任務(wù)導(dǎo)向的科技投入，如何將私人資本通過市場機制有效引入創(chuàng)新風(fēng)險投資、為科技成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化提供良性的融資機制，是政府財政科技管理體制改革面臨的關(guān)鍵問題。

四、轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期的抉擇：支持我國國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的財政路徑

國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型需遵循創(chuàng)新市場演化的基本規(guī)律，順應(yīng)科技創(chuàng)新演化規(guī)律的財政科技支持手段方能真正促進國家創(chuàng)新體系成功轉(zhuǎn)型。創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型需從物質(zhì)基礎(chǔ)、市場選擇、關(guān)鍵動力、融資機制四方面著力，支持我國創(chuàng)新體系由傳統(tǒng)的“后發(fā)趕超”向更高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的目標轉(zhuǎn)型［37］。其一，以創(chuàng)新市場演化的基本規(guī)律為協(xié)調(diào)的根本原則，為面向重大應(yīng)用的基礎(chǔ)研究提供穩(wěn)定、持續(xù)增長的投入保障；其二，政府應(yīng)扮演好創(chuàng)新市場的“買方”角色，以財政手段引導(dǎo)多元主體融合參與知識、技術(shù)、制度的共生演化過程，綜合發(fā)揮財稅政策、科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等宏觀治理政策的合力；其三，遵循不同類型科技人才的成長和發(fā)展規(guī)律，強化政策目標與創(chuàng)新市場演化過程的適配性，為科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化提供必要的風(fēng)險管理屏障；其四，遵循不同科技創(chuàng)新活動的市場選擇規(guī)律，財政科技管理的落腳點要從供給端轉(zhuǎn)向消費端，發(fā)揮我國巨大的市場優(yōu)勢與潛能，提升國家創(chuàng)新體系的內(nèi)循環(huán)動力。

（一）夯實國家創(chuàng)新能力基礎(chǔ)，重點支持面向重大應(yīng)用的基礎(chǔ)研究

核心技術(shù)攻關(guān)是當前我國國家創(chuàng)新體系有效轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，其背后往往需要依靠強大的基礎(chǔ)研究創(chuàng)新突變能力，以及能夠?qū)⒒A(chǔ)研究的創(chuàng)新成果有效轉(zhuǎn)化為重大技術(shù)發(fā)明的創(chuàng)新系統(tǒng)演化機制。短期內(nèi)“卡脖子”的往往是接近市場應(yīng)用的技術(shù)創(chuàng)新，但真正制約國家科技競爭實力的根本因素往往不是前端的應(yīng)用技術(shù)，而是需要實現(xiàn)“從0到1”突破、面向重大應(yīng)用的基礎(chǔ)研究。我國國家創(chuàng)新體系實現(xiàn)有效轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵需要制度體系的配合與支持，關(guān)鍵核心技術(shù)的突破需要在產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)需求與供給的自主循環(huán)，這就意味著任何一項重大攻關(guān)項目的實施都必須依賴整個產(chǎn)業(yè)鏈上不同企業(yè)間的合作。單憑企業(yè)間的局部合作關(guān)系很難從產(chǎn)業(yè)鏈全局上實現(xiàn)轉(zhuǎn)型優(yōu)化，國家創(chuàng)新體系的有效轉(zhuǎn)型更需要國家強大的組織動員能力和協(xié)調(diào)能力，遵循知識積累與創(chuàng)新市場演化的基本規(guī)律，從財政科技投入的精準度和政策的有效性等方面入手，不斷夯實國家創(chuàng)新能力的基礎(chǔ)制度。

當前財政科技投入成為塑造我國國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型方向的關(guān)鍵因素，其核心舉措應(yīng)當是利用有限的財政資金，集中發(fā)揮新型舉國體制的資源聚合優(yōu)勢，重點支持涉及關(guān)鍵核心技術(shù)和重大應(yīng)用導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究，不僅要關(guān)注財政科技投入的總量問題，而且要著力優(yōu)化和調(diào)整財政科技投入的系統(tǒng)布局。其一，國家層面需要完善跨部門協(xié)調(diào)的制度體系，遵循創(chuàng)新市場演化的基本規(guī)律，充分調(diào)動企業(yè)從事技術(shù)開發(fā)、參與市場競爭的創(chuàng)新源動力，為核心技術(shù)的自主研發(fā)轉(zhuǎn)型提供制度上的可行路徑。其二，要優(yōu)化國家重點科技計劃與項目的科技經(jīng)費管理。財政科技資金要提供穩(wěn)定、持續(xù)增長的投入保障，同時要區(qū)分不同科技項目對應(yīng)的研發(fā)功能定位，協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)層面、區(qū)域?qū)用嬉约罢麄€國家層面的政策關(guān)系。其三，除支持企業(yè)等主體加大自主研發(fā)創(chuàng)新的投入力度外，還需要權(quán)衡好創(chuàng)新路徑的多樣性與市場選擇目標間的關(guān)系。在基礎(chǔ)研發(fā)階段與創(chuàng)新擴散的早期，通過政策鼓勵更多的創(chuàng)新主體自由探索，鼓勵科研人員自主探索，滿足創(chuàng)新演化路徑的多樣性要求，避免單一路徑下創(chuàng)新突變失敗而造成的技術(shù)路徑依賴。政府支持的基礎(chǔ)研究方向應(yīng)當是“寬基礎(chǔ)，無定向”的，即拓寬基礎(chǔ)研究的總體范圍，遵循基礎(chǔ)研究的創(chuàng)新突變規(guī)律，同時不指向或偏向任何特定的基礎(chǔ)研究方向。其四，基于創(chuàng)新演化過程中不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域間創(chuàng)新培育能力的差異特征，針對性地設(shè)計財政科技支持計劃和科技預(yù)算項目，促進后發(fā)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)與地區(qū)提高創(chuàng)新吸收能力，明確任務(wù)導(dǎo)向的科研資助要更加偏向產(chǎn)業(yè)部門的轉(zhuǎn)型升級，尤其要加快培育傳統(tǒng)制造行業(yè)的新技術(shù)吸收能力。

（二）扮演好創(chuàng)新市場的“買方”角色，以財政手段引導(dǎo)多元主體協(xié)同供給

在全球化背景下，技術(shù)、資金、人員和信息在全球范圍內(nèi)快速流動，使各國的科技創(chuàng)新體系產(chǎn)生緊密聯(lián)系。高技術(shù)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)化和市場化是技術(shù)擴散的過程，技術(shù)霸權(quán)國家為了維護其霸權(quán)地位和科技優(yōu)勢而人為阻斷技術(shù)擴散過程，實際上是違背創(chuàng)新市場演化的基本規(guī)律的。我國要實現(xiàn)創(chuàng)新體系的轉(zhuǎn)型升級，就需要建立滿足自身科技戰(zhàn)略需要的“競爭共存”關(guān)系。無論是壟斷性還是競爭性創(chuàng)新市場，政府都應(yīng)當做科技創(chuàng)新的“買方”，而不能越位做科技創(chuàng)新的生產(chǎn)者。在健全關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)新型舉國體制的過程中，要更好地發(fā)揮政府和市場力量的作用，在實現(xiàn)國家戰(zhàn)略需要的同時，不能忽視民用市場需求和競爭性創(chuàng)新市場的重要性。

當前，我國國家創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵要更多面向市場應(yīng)用，強調(diào)科技創(chuàng)新對市場經(jīng)濟的帶動作用，因而要更好地運用市場規(guī)律和市場優(yōu)勢。在汽車、通信技術(shù)等高技術(shù)密集型制造業(yè)領(lǐng)域，我國已經(jīng)實現(xiàn)或正在經(jīng)歷由“市場換技術(shù)”向全面自主創(chuàng)新的賽道轉(zhuǎn)型，更需要依靠企業(yè)深度組織和競爭市場的培育［29］，推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。政府要在企業(yè)、高校、科研機構(gòu)間扮演關(guān)鍵的組織協(xié)調(diào)角色，在重大基礎(chǔ)理論創(chuàng)新和關(guān)鍵核心技術(shù)突破之間搭建自主創(chuàng)新、自主研發(fā)的有效合作機制。其一，在面向國家重大戰(zhàn)略的科學(xué)研究中，“揭榜掛帥”的本質(zhì)是在市場中從優(yōu)選擇，因而需要平等競爭與開放的科研環(huán)境，促使科研人員有充足的動力投身科學(xué)研究。其二，面對科技芯片、生物制藥等“卡脖子”技術(shù)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，往往很難在短期內(nèi)取得重大突破，更需要聚焦到前瞻性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)鏈布局，因而國家創(chuàng)新體系的轉(zhuǎn)型需要多個主體融合參與知識、技術(shù)、制度的共生演化［38］。其三，針對特定領(lǐng)域的財政補貼或稅收優(yōu)惠措施往往很難撬動整個產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈的轉(zhuǎn)型發(fā)展，此時就需要綜合發(fā)揮財稅政策、科技政策、產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策等宏觀治理舉措的合力，打破知識創(chuàng)新向應(yīng)用創(chuàng)新過渡、產(chǎn)業(yè)鏈上下游間互動過程中的制度藩籬。

（三）關(guān)鍵核心技術(shù)突破的關(guān)鍵在人，要加快完善科技人才的財政激勵機制

當前，關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)突破的關(guān)鍵在于科技人才，主要看兩點：其一，有無從事關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)活動的關(guān)鍵核心人才；其二，具備關(guān)鍵核心技術(shù)研發(fā)能力的人才是否有充足的動力持續(xù)從事該類科研活動。條件一的滿足需要依靠高技術(shù)人才培養(yǎng)體系的支持，化“被動”的人才供應(yīng)為“主動”的人才儲備，不斷輸送高質(zhì)量的科技創(chuàng)新人才，財政科技投入可為高素質(zhì)的科技人才培養(yǎng)提供重要的物質(zhì)保障；條件二的滿足則需要建立科學(xué)有效的激勵機制，營造能夠長期吸引人才的科研環(huán)境和社會氛圍，將科技創(chuàng)新人才的潛力充分調(diào)動起來，確保科技人才既能“引進來”，又能“留得住”。

當前推動我國高水平科技自立自強的根本是高水平人才與教育的自立自強。在《中共中央辦公廳" 國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善科技激勵機制的意見》中，針對基礎(chǔ)科學(xué)研究穩(wěn)定支持不足等問題，提出要完善國家財政對基礎(chǔ)前沿和公益性研究類科研院所的投入機制，同時支持高校院所提高對青年科技人才培養(yǎng)的資助力度。然而，僅僅依靠財政補貼還不足以推動高校的基礎(chǔ)研究面向產(chǎn)業(yè)應(yīng)用實現(xiàn)市場轉(zhuǎn)化，對于基礎(chǔ)性與公益性較強的科學(xué)研究，其研究成果很難直接轉(zhuǎn)化為貨幣收益，因而激勵科技人才，為其提供充分的物質(zhì)保障和制度保障，讓其義無反顧地投入科技創(chuàng)新活動，是財政科技投入人才激勵機制設(shè)計的關(guān)鍵。其一，財政科技投入要重視并鼓勵系統(tǒng)化的差異，這種差異性突出體現(xiàn)為基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的根本目標不同，但其本質(zhì)上都是人的創(chuàng)造性活動，財政可以依據(jù)科技人才從事的研究類型和創(chuàng)新成果形式確定考核指標，遵循不同類型科技人才的成長和發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌使用當期薪酬激勵與中長期股權(quán)型激勵手段，吸納科技人才作為項目合伙人參與創(chuàng)新投資和決策。其二，適應(yīng)科技創(chuàng)新存在突變性與市場選擇的本質(zhì)特征，激勵人才的財政投入模式應(yīng)當具備激勵創(chuàng)新的“容錯”機制，不以科研項目的絕對成功這一強激勵手段作為評價科技人才和科技績效的唯一標準，應(yīng)當建立以增加知識價值為導(dǎo)向的分配機制，強化政策目標與創(chuàng)新市場演化過程的適配性。其三，為科研成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化提供必要的風(fēng)險管理屏障，在促進科技成果的公開交易、化解知識產(chǎn)權(quán)證券化風(fēng)險等方面總結(jié)創(chuàng)新舉措、完善制度規(guī)范，例如浙江省率先探索科技成果“先用后轉(zhuǎn)”“以需促轉(zhuǎn)”“要素跟轉(zhuǎn)”等機制，是從根源上解決制約底層技術(shù)突破難題的積極實踐，能夠有效引導(dǎo)知識、技術(shù)、人才、資金等科技要素優(yōu)勢與市場需求相匹配。

（四）依靠市場選擇加快轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提升財政科技管理效能

在百年變局加速演進的背景下，我國要實現(xiàn)國家創(chuàng)新體系向高水平科技自立自強的方向有效轉(zhuǎn)型，當務(wù)之急是勇于“刀刃向內(nèi)”，配合我國經(jīng)濟社會體制改革和科技體制改革的深化進程，從政策的制定和執(zhí)行、財政科技資金的有效管理等方面著手，明晰科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)方向，對財政科技管理的方式實施重大變革，從政策目標到執(zhí)行都需要提升自身科學(xué)管理決策水平。在政策制定和執(zhí)行層面，財政要面向廣泛的科學(xué)研究機構(gòu)、高校及企業(yè)層面的創(chuàng)新主體，分門別類地制定各類科技活動的資金分配和管理政策，完成各類科技專項項目申報評審、高新技術(shù)企業(yè)資質(zhì)審查等工作，這就要求財政科技政策從目標設(shè)定、任務(wù)執(zhí)行到監(jiān)督管理等環(huán)節(jié)都要同時滿足科學(xué)專業(yè)性、財務(wù)合規(guī)性的要求。在資金管理層面，通過商業(yè)化的運作模式為有市場潛力的創(chuàng)新項目提供融資渠道，在競爭性的技術(shù)開發(fā)市場選擇中，滿足創(chuàng)新投資者獲取潛在市場收益的需求。

一方面，財政科技相關(guān)的政策決策要遵循不同科技創(chuàng)新活動的市場選擇規(guī)律。國家創(chuàng)新體系的轉(zhuǎn)型內(nèi)嵌于創(chuàng)新突變、市場選擇與遺傳的演化過程，前沿科技創(chuàng)新的關(guān)鍵方向要依靠市場選擇，科技政策要瞄準轉(zhuǎn)化應(yīng)用率更高的技術(shù)應(yīng)用市場，找準科技和經(jīng)濟結(jié)合的關(guān)鍵點。就創(chuàng)新市場演化的理論維度而言，需要探究的重點是公共部門是否能夠在高風(fēng)險、任務(wù)導(dǎo)向型的創(chuàng)新投入中建立良性的融資機制，從而對創(chuàng)新的成功突變與未來遺傳提供更多補償，讓各類研發(fā)活動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。財政科技管理的落腳點要從供給端轉(zhuǎn)向消費端，發(fā)揮我國巨大的市場優(yōu)勢與潛能，利用我國獨特的市場需求進一步培育自主研發(fā)技術(shù)能力，實現(xiàn)本國產(chǎn)業(yè)水平的趕超［39］。對于面向應(yīng)用的財政科技項目，資助標準應(yīng)當是研發(fā)成果能否應(yīng)用到符合市場需要、具有市場競爭力的產(chǎn)品上，交付的技術(shù)產(chǎn)品能否大批量投入商業(yè)應(yīng)用、機器設(shè)備能否在生產(chǎn)線大規(guī)模使用，進而以產(chǎn)業(yè)鏈下游的應(yīng)用需求來倒逼上游技術(shù)供給的突破。

另一方面，面向重大前沿技術(shù)的創(chuàng)新方向選擇，要遵循市場選擇規(guī)律，提升國家創(chuàng)新體系的內(nèi)循環(huán)動力。促進國內(nèi)科學(xué)研究和技術(shù)開發(fā)的深度融合，依靠本土的基礎(chǔ)理論創(chuàng)新來解決關(guān)鍵核心技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用問題，提升整個國家創(chuàng)新體系的信息、資源和平臺整合能力，在國內(nèi)市場上打通從重大科學(xué)研究到關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)的轉(zhuǎn)化通道，以市場應(yīng)用的經(jīng)濟回報持續(xù)支持基礎(chǔ)科研活動的投入，從而持續(xù)正向地為創(chuàng)新體系高效運轉(zhuǎn)提供財政支持。國家從政策層面全力支持整個產(chǎn)業(yè)鏈條的轉(zhuǎn)型升級，不僅要為新興技術(shù)研發(fā)提供必要資助，而且要為產(chǎn)業(yè)鏈上傳統(tǒng)工業(yè)部門提供消化吸收和技術(shù)進步的機會。只有實現(xiàn)了上游核心技術(shù)的自主供給，并理順全產(chǎn)業(yè)鏈上下游間的供需關(guān)系，才能真正依靠市場競爭和需求優(yōu)勢應(yīng)對全球范圍內(nèi)的競爭和挑戰(zhàn)。■

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Effective Transformation of National Innovation System from Fiscal Perspective

LI Jing"" YAO Dong-min

Abstract： China is in a critical period of transformation from a country with high technological output to a scientific and technological powerhouse. Public finance provides the necessary resource supply and policy support for the operation of national innovation system， and is important material basis for the transformation and evolution of national innovation system. The study builds an analytical framework for innovation market selection based on the evolutionary paradigm， and describes the different market choices faced in national innovation system when innovation changes， as well as the government's influence on the inheritance and diffusion process of scientific and technological innovation through different ways of fiscal support. The effective transformation of national innovation system should follow the basic law of innovation market evolution. Fiscal support for science and technology must conform to the evolution law of scientific and technological innovation. The effective transformation of China's innovation system needs to focus on four aspects： material base， market selection， key driving force and financing mechanism. Governments needs to provide stable and sustained growth of investment support for major application-oriented basic research， guide multiple subjects to integrate and participate in the symbiotic evolution process of knowledge， technology and institutional system. It is necessary to follow the market selection law of different scientific and technological innovation activities， and ultimately improve the internal circulation power of China's national innovation system.

Key words： national innovation system; systematic transformation; innovation market evolution; fiscal support for science and technology

基金項目：國家社會科學(xué)基金重點項目“政府預(yù)決算視角下提升我國國家創(chuàng)新體系整體效能的財政體制與政策研究”（20AJY020）。

作者簡介：李靜，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院講師、碩士生導(dǎo)師；姚東旻（通信作者），中央財經(jīng)大學(xué)中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心副主任，教授、博士生導(dǎo)師。