訴源治理下農村土地承包經營糾紛仲裁制度的實踐反思

摘"要：以廣東省S市農地承包經營糾紛仲裁制度實證調查為基礎，深入探究我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》在具體運作中存在的缺陷。結合訴源治理將社會糾紛“源頭預防、前端化解”的要求，提出厘清制度的性質定位，明確仲裁機構獨立性，賦予仲裁“一裁終局”效力，嘗試構建仲裁與調解相結合、仲裁與訴訟相銜接的良性互動機制等一系列解困建議，以重現公正、及時解決農村土地承包經營糾紛，提升矛盾糾紛預防化解法治化水平，完善中國特色多元化糾紛解決機制。

關鍵詞：農村土地承包經營糾紛；仲裁；糾紛解決；訴源治理

中圖分類號：D9257

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2024）01-0023-05

中共二十大報告提出要在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，提升社會治理法治化水平。2021年頒布的《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》強調把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，抓前端、治未病[1]，與中國特色鄉村法治現代化的發展要求相契合。在此背景下，結合訴源治理要求完善農村非訴解紛機制是提升鄉村治理法治化水平的題中應有之義。然而，作為農村非訴解紛機制之典型的《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》（以下簡稱《調解仲裁法》）由于立法過于原則及受各種因素的制約，在司法實務中的實踐情況堪憂，甚至面臨被“虛置”的尷尬困境。本文以廣東省S市為例，實證調研其農地承包經營糾紛仲裁制度的實踐現狀，檢討其制度本身缺陷及實施過程中存在的問題，進而提出我國農地承包經營糾紛仲裁制度的優化進路。

一、廣東S市農地承包經營糾紛仲裁制度的實施現狀

（一）總體情況

廣東省S市的經濟發展處在廣東省內的中等水平，由于其農業經濟發展較快，農地承包經營權流轉比較活躍，由此而引發的農地承包經營糾紛多而復雜。為了更有效地解決本地的農地承包經營糾紛，S市是廣東省內較早成立農地承包經營糾紛仲裁機構的試點地市，其實施現狀對全國具有一定的代表性，故而選取S市作為調查研究對象。為全面了解廣東省S市農地承包經營糾紛仲裁制度的實施情況，課題組通過翻閱案件材料、走訪農地承包農戶、與仲裁委員會辦公人員座談等形式對廣東省S市2區5個縣、1個自治縣及代管2個縣級市進行了實證調查。

S市地處廣東省的北部，是一個典型的以農業為主要創收的城市，有鄉鎮99個，行政村1207個，村民小組13828個，農戶5145萬戶，農業人口21466萬人。農村勞動力12285萬人。集體所有的農用地總面積200656萬畝（其中：耕地18925萬畝，園地3059萬畝，林地170306萬畝，草地238萬畝，養殖水面3682萬畝，其他農用地4446萬畝）。據調研了解，S市家庭承包耕地流轉總面積59127553畝，占家庭承包經營的耕地面積的3187%。2022年，S市受理土地承包和流轉糾紛412件，同比下降1723%；調處糾紛325件，同比下降2728%。

（二）S市農地承包經營糾紛的表現類型及特點

1.表現類型

（1）因第二輪土地延包喪失土地承包經營權而引發的糾紛。這類糾紛主要表現為：第一輪土地承包期間，承包方將自己的承包地交他人代耕，在第二輪土地延包工作中村小組沒有通知原承包方辦理延的相關手續，由于村小組的工作失誤，與第一輪承包方的土地的代耕者簽訂了農村土地承包合同，而原承包方要收回原承包土地而引發的糾紛。

（2）委托代耕土地及第二輪土地延包而產生的糾紛。第一輪土地承包期間，承包方由于其他多種原因，將自己的承包地交由集體經濟組織其他成員代耕（有些有代耕合同、有些只有口頭協議），在第二輪土地延包工作中，村小組沒有通知承包方辦理第二輪土地延包的相關手續，后因村小組收回代耕者所代耕土地繼續給原承包方承包而引發糾紛。

（3）因確認未發包土地歸屬權而引發的糾紛。這類糾紛主要表現為：第一輪土地承包期間，承包方將承包土地交回了村集體處置，在第二輪土地延包工作期間要求收回繼續承包，并收回了部分土地簽訂承包合同，10多年后又想收回延包時沒有收回的土地繼續承包而引發糾紛。

（4）村小組因土地流轉要求解除合同而引發糾紛。這類糾紛主要表現：20世紀80年代期間，當事人通過縣人口遷移辦同意，當事人舉家遷至平原區；當事人在其戶口遷入前已和接收村小組簽訂荒田承包合同，而村小組在合同沒有到期要求收回土地而引發糾紛。

2.糾紛特點

從上述所調查到的各類農村土地承包經營糾紛中可發現，S市農村土地承包經營糾紛與一般的民事糾紛不同。一是糾紛時間跨度長。大部份案件涉及第一輪土地承包；二是土地承包糾紛涉及面廣，參與人數多，容易激化，這類糾紛參與人數多，一旦得不到妥當的解決，就會引發群體事件；三是土地承包糾紛隱患較重。特別在完善第二輪土地延包工作中，一些鄉鎮工作不夠到位，在掃尾工作中留有尾巴，監管不到位等因素影響，今后在農村土地承包確權工作中糾紛將成上升趨勢。四是土地承包糾紛調解、仲裁關系復雜，而且與農戶的根本利益息息相關，土地糾紛涉及大多數案件呈現個體對群體，少數對多數，申請調解仲裁的都是“硬骨頭”，成功調解難度大，多數案件為仲裁裁決。

（三）S市農地承包經營糾紛仲裁的機構設置

在本轄區土地承包經營糾紛較為突出的背景下，S市鼓勵各縣（市、區）結合自身實際設置農地承包經營糾紛仲裁機構，并以此推進農地承包經營糾紛的有效解決。本文對S市各地區的農地承包經營糾紛仲裁機構展開了實地調查。據調查數據統計，S市共成立縣級仲裁委員會10個，有仲裁委員147人，其中：農民委員24人；聘任仲裁員69人。以S市下屬的L縣為例，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會于2010年8月13日成立。據受訪人員反映，由于受編制和經費的影響，該縣將仲裁委員會設在縣農業農村局，仲裁與行政職能合二為一，仲裁委員會主任由政府主管農業副縣長擔任，成員由縣委辦、政府辦、綜治辦、農財辦、法制局、司法局、農業局、婦聯、經聯社等部門相關人員組成，仲裁委員會下設辦公室，辦公室設在農財辦，同時，各鎮在本轄區的鎮政府設立了農地承包糾紛調解委員會。農戶一旦發生農地承包糾紛可以自行選擇到調解委員會調解解決。

（四）S市農地承包經營糾紛仲裁的運行流程

與一般商事仲裁程序的啟動不同，農地承包經營糾紛仲裁程序不以仲裁協議為啟動申請條件，只需涉糾紛一方當事人向農地承包經營糾紛仲裁委員會提出申請即可[2]。依據國家農業部的仲裁工作規范，廣東S市制定了調解仲裁的相關申請與受理工作流程，如圖1所示：

（五）S市農地承包經營糾紛仲裁的實施效果

據統計，L縣涉及土地承包經營權糾紛案件達103宗，其中：86宗是以鎮、村前期調解方式解決當事人土地承包經營權糾紛，6宗是由仲裁委作出仲裁裁決解決，11宗是訴訟解決。由此可見，村民主要是采用調解方式解決糾紛，采用仲裁方式解決的不多。可選擇的糾紛解決方式主要有訴訟、仲裁、調解三種，L縣農地承包農戶中，超過80%的農戶選擇先調解，如調解不成再選擇訴訟方式，仲裁解決方式并非首選。且當地仲裁員也普遍表示目前農村承包土地經營糾紛仲裁程序實施效果并不理想。

二、農地承包經營糾紛仲裁制度的實施困境

（一）仲裁的行政化問題突出

由上述機構設置可知，L縣行政機關在土地承包糾紛仲裁委員會人員編制方面具有完全的行政管理權。從仲裁機構的組成來看，仲裁委員會的重要職位多由行政機關的領導或部門負責人擔任，如仲裁委員會的主任和副主任。而委員會里的成員也是由行政機關的干部兼任。盡管在設置的機構名單里有農民代表，但是在仲裁實踐中，農民代表被選任為仲裁員甚少。從仲裁機構的設置來看，仲裁機構所需資金一般由地方財政劃撥，仲裁委員會辦公室一般設在有關農業農村主管部門。以S市為例，自《調解仲裁法》實施以后，轄區內的各縣區均設立了仲裁機構，較多設立在農業部門，也有的設立在農經中心、林業局，呈現出“兩塊牌子、一套人馬”的特點[3]。此外，仲裁委員會與仲裁庭的設立和分工也缺乏規范性和統一性，破壞了仲裁法的既定公正性和獨立性。特別是在涉及政府部門的糾紛中，難以讓當事人信服農地承包糾紛仲裁委員會作出的裁決具有公正性，如果仲裁委員會作出與土地管理部門相關的裁決時，將會出現讓人難以接受的情形：土地管理部門既是裁判員，又是運動員，難以保證難保證仲裁不受行政干預[4]。

（二）“一裁兩審”制度悖逆仲裁的效率目標

公正取向和效率取向是我國仲裁立法的雙重價值取向。在我國當前偏重于公正價值而疏于重效率價值的特殊背景下，我們更應強調仲裁立法的效率本位[5]。與訴訟相比，選擇仲裁解決農村土地承包糾紛具有及時簡單、節約成本、非對抗性、成本效益性等特性。但是與普通的民商事仲裁不同，依據《調解仲裁法》第四十八條

《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第48條規定：“當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力”。的規定，農地承包經營糾紛仲裁沒有實行“一裁終審”制度，而是實行“或裁或審、一裁兩審”制度。如果爭議各方當事人訴請法院裁判，則最終仲裁裁決不具有終局效力。此制度不僅會導致案件的解決期限延長，使得當事人需要投入大量時間成本和經濟成本，還會使得當事人認為仲裁裁決是可選的，影響仲裁工作的正常有序進行，嚴重扭轉仲裁目標。法律應該保護裁決最終結性在各方當事人心中所尋求的合理期望[6]。《調解仲裁法》第四十八條的規定不利于案件的及時處理，不利于裁審制度的銜接。

（三）仲裁與訴訟銜接不暢

不同于民商事仲裁，《調解仲裁法》第四十八條規定農地承包經營糾紛仲裁是“或裁或審、一裁兩審”制度。如果當事人在仲裁后再次向法院提起訴訟，法院將重新審理案件，不僅削弱了仲裁程序高效、快捷解決糾紛的重要功能，還使得仲裁機構與法院很有可能重復工作，浪費司法資源。兩者的適合法律不統一也影響了仲裁與訴訟的相互銜接。如法院訴訟只能基于法律法規，而土地承包經營糾紛仲裁還可以適用相關政策來裁定。同時，依《調解仲裁法》的規定，若仲裁庭需進行財產保全、調查取證、先予執行等程序，其本身無權采取相應措施，必須向人民法院申請協助，但實踐中往往難以實現。且受制于民事訴訟證據規則，仲裁部門依職權所取得的證據無法作為民事判決的依據。此外，仲裁裁決生效后，若一方當事人拒絕履行仲裁裁決，仲裁機構無權強制執行，需向法院申請，而法院往往不予以重視，致使當事人的合法權益無法實現[7]。

（四）受案范圍規定存在局限

農村土地承包經營糾紛現行法律規定與事實存在出入的矛盾，農地承包經營權的確認糾紛是否應當納入仲裁的受案范圍存在諸多爭議。依據《調解仲裁法》第二條第一款第一項之規定，集體經濟組織成員因未實際取得土地承包經營權糾紛屬于農地承包經營糾紛仲裁的受理范圍內，而《最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《承包糾紛解釋》）第一條第二款規定，農地承包經營糾紛并不在法院民事訴訟的受理范圍之中，明確其受案范圍應當以是否簽訂承包合同為界限，未簽署合同的農戶與農村集體經濟組織應當被視為管理與被管理的關系，故二者之糾紛亦不應當定性為民事糾紛。但是據調研所知，仲裁機構是受理集體經濟組織成員土地承包經營確權糾紛，然而法院對其相關訴訟不予受理，以致當事人的合法權益無法得到充分的保護。

三、農地承包經營糾紛仲裁制度的完善路徑

（一）厘清農地承包經營糾紛仲裁的性質定位

學者們對農地承包經營糾紛仲裁的性質有不同的見解。一種觀點認為，農地承包經營糾紛仲裁是行政仲裁[8]；另一種觀點卻認為，農地承包經營糾紛仲裁之性質是民事仲裁[9]。筆者認為，將農地承包經營糾紛仲裁的性質不應當定位為行政仲裁，但也不同于一般的民事仲裁。原因在于農地承包經營糾紛仲裁是基于農地承包經營合同，而此合同恰恰體現的就是一種平等主體之間簽訂的民事合同，故而農地承包經營糾紛應當是民事糾紛，而且根據我國《村民委員會組織法》第二條規定

《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條第一款：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。，當村民委員會與承包方簽訂農村土地承包合同時所體現的身份是一個村民自治組織，其所享有的是民事權利，并不是行使行政權力，因而，定位農村土地承包經營糾紛仲裁為行政仲裁這種觀點是不合理的[10]。由于受我國國情和土地承包經營糾紛的特殊性影響，受到行政機關一定的干預，筆者贊同農地承包經營爭議仲裁應是一種介于民事仲裁和行政仲裁之間的一種特殊仲裁，其在保有民事仲裁一般原則的基礎上一定程度上接受行政部門的管理[11]。

（二）明確仲裁機構的獨立性

堅持獨立性既是民間仲裁機構的基本原則，也是維護公正的基本保障。農村土地承包經營糾紛的主體一般以農民為主，由于農民這個弱勢群體的基本特性，決定了農村土地承包經營糾紛仲裁機構不可能完全靠民間支持而獨立運作，政府介入與扶持是必不可少，但仲裁機構并不會因此必然就失去獨立性。筆者認為，政府的參與和支持和仲裁委員會的獨立可以相互依存而不矛盾。如何處理好農村土地承包經營糾紛仲裁委與政府之間的關系是關鍵。比如政府對仲裁機構的支持可以體現在辦公場所和物質的供給、程序規則的制定等；任何政府工作人員都必須嚴格遵守程序規則，不得干預具體的仲裁裁決，而要維護仲裁裁決的中立性和公正性。[11]農村土地承包經營糾紛仲裁機構的設置應考慮我國農村土地承包糾紛的特殊性和具體國情，淡化其行政性，但又不完全排斥政府機構的支持作用。

（三）賦予仲裁"“一裁終局”效力

在契約性、非政府性、中立性是農地承包經營糾紛仲裁機構的內在特性以及認定農地承包經營糾紛仲裁為介于民事仲裁和行政仲裁之間的一種特殊仲裁的基礎上，筆者認為應當賦予仲裁“一裁終局”效力，具體理由如下：

一是解決目前農地承包經營糾紛仲裁實施困境之根本要求。賦予農村土地承包經營糾紛仲裁裁決的終局效力是解決目前農地糾紛仲裁性質行政化、程序司法化、效率低能化之根本要求，能夠提高糾紛解決效率，避免仲裁成為糾紛解決的“中間環節”，節約司法資源。明確人民法院對仲裁的司法監督應當體現有限監督的原則。如果爭議各方對仲裁裁決不滿意，人民法院對仲裁裁決僅限于司法審查，即程序性審查[12]。

二是堅持仲裁效率目標的必然要求。仲裁相對于法院訴訟而言，其顯著特點是注重效益。農地承包經營糾紛仲裁現行的“一裁兩審”制度，致使糾紛的解決拖沓，增加當事人解決糾紛的成本，影響仲裁效率，扼殺了仲裁本身應有的效率價值優勢。賦予農地承包經營糾紛仲裁"“一裁終局”效力，有利于確保農地承包經營糾紛仲裁裁決兼具效益和公平雙重價值。

（四）構建仲裁與調解相結合、仲裁與訴訟相銜接的良性互動機制

一是堅持仲裁與調解相結合。據調研所知，調解是L縣農村土地承包經營糾紛主要的解決方式，以鎮、村前期調解解決的糾紛案件為72宗，占此類案件糾紛案件總體數量的585%。由此可見，在農地承包糾紛解決中應當充分發揮調解這一方式的力量。因此，堅持調解與仲裁相結合，應當結合訴源治理的要求，將農地承包糾紛調解作為仲裁的前置程序，加強區（市、縣）、鎮（鄉）、村各級聯動，在進入仲裁程序前充分發揮調解的作用，通過逐級開展調節工作，使得糾紛矛盾在基層得以化解。此外，由于農村土地糾紛牽涉政策范圍廣、政府部門多以及利益關系復雜，僅依靠農業主管部門力量難以解決糾紛，還需應當加強政府部門間聯系，聯動化解糾紛。二是強化仲裁與訴訟相銜接。完善仲裁與訴訟的銜接，筆者認為可以從適度賦予仲裁庭調查取證權與完善執行監督程序兩個方面入手。賦予仲裁庭一定限度的調查取證權，能夠以司法協助強化仲裁與訴訟二者之銜接。而如何界分仲裁庭調查取證權之合理限度，筆者認為，對于當事人因客觀原因不能自行收集且不涉及國家利益、不侵害社會和第三人合法權益的證據，仲裁庭可以依當事人申請自行收集；而對于歸屬公檢法三機關職權范圍內的證據事項則通過協助調查取證函等方式進行。就執行監督程序之完善，筆者認為，對于農地承包經營糾紛仲裁裁決可以參照國內普通民商事仲裁設立撤銷或不予執行兩種監督程序，并在此基礎上新增允許當事人對上述裁定進行上訴的相關規定，以充分保護當事人的合法權益。

（五）適當擴大仲裁受案范圍

如上所述，農村土地承包確權糾紛仲裁和訴訟受案范圍不一，法條與實踐存在沖突。從涉農仲裁“或裁或審、一裁兩審”制度設計看，訴訟的范圍要比仲裁廣泛，否則會導致仲裁機構作出裁決后，當事人對此類糾紛不服仲裁裁決通過法院二次救濟的渠道被切斷，訴訟的補正功能無法得以發揮。因此，《承包糾紛解釋》第一條第二款“只能由行政機關解決”之限制條件應當予以刪除，賦予法院監督權利，統一仲裁與訴訟的受案范圍，充分保障當事人合法權益[13]。

參考文獻：

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（責任編輯：楚"霞）