農村公路項目用地難問題思考與建議

康軍

（會理市公路建設服務中心，四川涼山 615100）

0 引言

農村公路在我國交通體系中占據著舉足輕重的地位，它是脫貧攻堅戰、鄉村振興戰略的關鍵支撐，也是交通強國建設的重要組成部分。農村公路不僅是農民群眾生產生活的重要基礎設施，更是農村地區最主要的交通方式。它對于改善農村民生、保障農民福祉具有基礎性和先導性作用，對于實施鄉村振興戰略具有重要的引領和服務支撐作用。然而，近年來農村公路普遍面臨用地難題，這嚴重制約了農村公路建設的推進。由于農村公路是直接服務于“三農”民生的項目，因此必須加以建設，對存在的難題要深入研究找到合理的處理方式。

1 農村公路的定義

根據《農村公路建設管理辦法》（中華人民共和國交通運輸部令2018 年第4 號），農村公路是指在國家和地方政府規劃中，為滿足農村地區交通需求而修建的縣道、鄉道、村道及其附屬設施。這些道路按照公路工程技術標準進行設計和施工，旨在提高農村地區的交通便利性，促進農村經濟發展和農民生活水平的提高[1]。農村公路包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口等設施，以滿足不同地形和氣候條件下的交通需求。

2 農村公路用地分類

根據《中華人民共和國土地管理法》，國家實行土地用途管制制度，將土地按用途劃分農用地、建設用地和未利用地三大類。其中，公路用地按建設用地管理，是指用于國道、省道、縣道和鄉道的用地，具體包括征地范圍內的路堤、路塹、道溝、橋梁、汽車停靠站、林木及直接為其服務的附屬用地。

農村公路按農用地管理，農村公路指南方寬度為1～8m，北方寬度2～8m，用于村間、田間交通運輸，并在國家公路網絡體系之外，以服務于農村農業生產為主要用途的道路（含機耕道）。

根據《中華人民共和國公路法》第六條，公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道，并按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路[2]。由此可知，縣道、鄉道在國家公路網絡體系內，用地類別是屬于建設用地；村道因不在國家公路網體系內，若建設寬度滿足農村道路認定標準可按農用地進行管理，若不滿足則需按建設用地進行管理。

3 農村公路建設的技術等級現狀

農村公路建設應根據當地的實際情況，合理地確定其技術等級，并確保符合相關的標準規范和省級以上交通運輸主管部門的要求。以四川省涼山州為例，根據近年農村公路建設情況，一少部分交通量大、地形地貌和建設條件較好的縣道是選取《公路工程技術標準》（JTG B01—2014）中設計速度為30km/h，路基寬度7.5m 的雙車道三級公路標準，其余大部分縣、鄉道因受地形地貌和投資規模等因素限制，大多是采用《公路工程技術標準》（JTG B01—2014）中設計速度為20km/h 或《小交通量農村公路工程技術標準》（JTG 2111—2019）中設計速度為15km/h，路基寬度6.5m 的雙車道四級公路技術標準[3]。村道大多采用《小交通量農村公路工程技術標準》（JTG 2111—2019）中路基寬度4.5m 的單車道四級公路Ⅱ類技術標準。

4 農村公路建設面臨的用地困境

從現有用地政策來看，近年來農村公路建設面臨諸多用地困境，已超越資金保障難問題成為農村公路建設第一大要素保障難題，主要表現在以下幾個方面。

4.1 規劃升級后建設用地需求增大

隨著近些年國、省道網規劃修編，一些重要的農村公路升級成國、省道，各地路網形態發生巨大變化，現存農村公路的路網規模、等級以及通達深度已無法滿足農村地區經濟社會快速發展的需要，難以適應新型城鎮化、農業現代化和鄉村振興戰略的新要求。2020 年，四川省各地以縣（市、區）為單位開展了新一輪農村公路網規劃調整工作，根據縣、鄉、村道的定義和功能定位重新梳理規劃了縣、鄉、村道，并將縣道報市（州）人民政府批復，鄉、村道報縣（市、區）人民政府批復，進一步落實農村公路建設的規劃依據，并根據規劃成果調整了年度公路基礎數據庫（電子地圖）統計年報。

規劃調整前，根據2019 年度公路統計年報，四川省農村公路網規模為28.6475 萬km，其中縣道2.2584萬km、鄉道4.9689 萬km、村道21.4203 萬km。規劃調整后，根據2020 年度公路統計年報，全省農村公路網規模為34.7375 萬km，其中縣道6.1915 萬km、鄉道10.3531 萬km、村道18.1928 萬km。規劃調整前后，縣、鄉道規模增幅約9 萬～10 萬km（統計年報數據不包括規劃中計劃建設而現狀為待貫通的路段）。按現有用地政策，新增的縣、鄉道公路在規劃調整前，未納入國家公路網體系，若滿足農村道路認定標準可按農用地管理，在規劃調整后納入了國家公路網體系，則必須按照建設用地進行管理，新增建設用地需求大幅度增加。

4.2 用地指標緊張，縣、鄉道落實困難

縣、鄉道建設納入建設用地管理，根據《中華人民共和國土地管理法》及相關規定，新增建設用地需進行嚴格用地預審、用地報批，涉及農用地轉為建設用地的，需辦理農用地轉用審批手續，且有嚴格的規模控制即新增建設用地計劃指標[4]。新增建設用地計劃指標是指在特定的空間和時間范圍內，允許將農用地和未利用地轉變為建設用地的最大數量。同時，非農建設經批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，在建設占用耕地時需補充數量和質量相當的耕地（以下簡稱“占補平衡”），通過整理農用地和未利用地增加的耕地，作為占補平衡指標，用于建設用地占用耕地的補充使用。

在土地政策越來越嚴格的背景下，各級政府的建設用地指標非常緊張，縣（市、區）的建設用地指標較省級就更為緊張。在交通運輸行業，新增建設用地計劃指標通常是優先保障以高速公路和國道為代表的重大基礎設施建設（納入省、州重點項目由省、州解決指標），而農村公路建、管、養、運的責任主體是轄區縣（市、區）人民政府，由于農村公路具有建設需求大、線性布局和單個項目占地面積大等特點，縣級更加難以落實保證解決縣、鄉道建設新增建設用地計劃指標。而占補平衡指標必須通過整理農用地和未利用地增加的耕地產生規模，常難以保障縣、鄉道項目，雖可以通過交易購買，但經常是有價無市。

受制于建設用地審批手續復雜且周期長，新增建設用地指標、占補平衡指標十分緊張難以落實保障等因素，而縣、鄉道又屬民生工程不得不建。涼山州各地在縣、鄉道建設時，大多是將8m 以下農村公路認定為農村道路按農用地進行管理（并未深究是否納入國家公路網體系），新增用地的屬性變化只是農用地內部結構調整，不涉及農用地轉建設用地，并按耕地用途管制的相關要求，落實耕地年度進出平衡[5]。

4.3 難以避讓永久基本農田

農村公路因屬于服務“三農”的基礎設施，大多數是處于“三區三線”中的農業空間，不可避免地要使用耕地、果園、林地等農用地，難以避免不占用永久基本農田。究其原因，主要有幾個方面：

一是數據深度和時間進度不統一。因農村公路網規劃僅為宏觀規劃，規劃中僅有大致走廊、規模方案，數據僅有粗糙的GIS 線文件數據，需根據社會經濟發展需求和地方實際財力等情況逐條逐段完成前期工作和勘察設計后才能逐步精確確定用地范圍，而自然資源行業的地類數據（如第三次全國土地調查數據）已實行精準的GIS 圖斑管理（面文件），兩者數據精度和時間進度的不統一，難以做到實際上也不可能做到在“三區三線”調整中永久基本農田劃定時精確預留出規劃擬建的農村公路走廊、精準規劃定位定界，僅有條件對符合規劃、已有精準用地數據的項目進行裁剪預留。

二是現有地類數據分類存在部分瑕疵。由于第三次全國土地調查（以下簡稱三調）時間緊、任務重等因素，并未100%進行現場實測，大多是依據遙感影像調查劃定各類地類圖斑，導致三調成果中有與現實不符情況，例如公路用地數據不連續、存在切斷、農村公路調查為耕地等情況。在“三區三線”調整永久基本農田劃定時，時間更為緊迫，更不可能一一實地核實，大多數是依據遙感影像結合三調數據劃定，這就導致原有農村公路劃定為永久基本農田等不合理情況偶有發生。

三是永久基本農田和農村公路規模大、覆蓋廣。根據現行土地政策，穩定耕地的90%要劃入永久基本農田，而農村公路點多面廣數量龐大、受經濟發展制約建設需求大、單個項目占地面積大，加之受制于地形地貌、規范規定的幾何線形、通行的連續性等因素影響，往往難以避讓基本農田。

根據《中華人民共和國土地管理法》，新增建設用地，征收永久基本農田由國務院批準，但農村公路不屬于國家能源、交通、水利等重點建設項目，如一律報國務院審批既不現實也不可能，實際上，國務院也只受理省級以上項目用地。村道方面，根據《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166 號）[6]，永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。這就明確規定村道建設的農用地也不允許占用永久基本農田，還需嚴格控制使用耕地。農村公路建設常因無法避讓永久基本農田遭遇政策瓶頸難以落地推進。

5 農村公路項目用地具體建議和意義

5.1 優化調整農村公路用地分類

建議考慮西部地區、邊遠山區和民族地區實際，在用地分類中將農村公路按技術等級或路基寬度區分建設用地和農用地，不刻意區分是否納入國家公路網體系，按行政等級處理。例如，將路基寬度8m 以上的農村公路縣、鄉道建設用地納入建設用地管理，將8m 及以下路基寬度的農村公路縣、鄉道建設用地納入農用地管理。

縣、鄉、村道同屬于農村公路，是服務“三農”的公益性基礎設施，直接為農業生產和農村生活服務，點多面廣數量龐大，建設需求大。而農村公路和農村道路、田間道路在功能、服務對象、建設標準上有大部分重疊，這樣按上述標準合理區分建設用地和農用地后更趨于合理。如能按此分類調整后，以西部地區、邊遠山區和民族地區為代表的低等級農村公路用地都變為農用地，一是大幅度降低了農村公路建設違法違規用地風險；二是也相應有效控制和減少城鄉建設用地規模，更有利于國家大力實施鄉村振興戰略。

5.2 在農村公路占用基本農田上給予靈活政策

根據目前政策，除自然資源部明確六類重大建設項目可占用永久基本農田外，修建道路還有一種情形可使用永久基本農田。《自然資源部 農業農村部 國家林業和草原局關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166 號）規定：在土地整理、復墾和開發過程中，以及高標準農田建設中，需要開展必要的灌溉和排水設施、田間道路、農田防護林等配套設施的建設或優化永久基本農田布局。如果項目區內無法滿足這些要求，縣級自然資源主管部門需要在縣域范圍內同步落實補劃任務。

根據相關規定，田間道是連接村莊與田塊，供農業機械、農用物資和農產品運輸通行的道路，田間道兼有鄉村交通運輸的功能。根據《高標準基本農田建設標準》（TD/T 1033—2012），田間道路包括機耕路和生產路，機耕路包括機耕干道和機耕支路，機耕干道路面寬度在山地丘陵區為4～6m。根據涼山州實際，目前大部分農村公路在功能、服務對象、建設標準上與田間道路高度重疊，因地形地貌和其他發展原因限制，現有田間道路對涼山州農業生產覆蓋相比農村公路暫時較少，而農村公路點多面廣數量龐大、覆蓋面大，農業生產中農用機械、農用物資和農產品運輸主要是依托農村公路；同時也極少有田間道路直接連接國、省道等上級路網情況，必須依托農村公路作為補充和中轉[7]。

介于上述情況和現有農村公路網規劃后農村公路總量已基本趨于穩定增幅不大（主要是按相應技術等級進行建設后對比原路里程和用地面積有一定增加），建議對按農用地管理的農村公路給予同田間道路同等使用永久基本農田的靈活政策，同步落實耕地年度“進出平衡”，使農村公路用地總量保持穩定，農村公路和田間道路路網布局更加合理、服務水平進一步提升。這樣既保障了低等級農村公路用地，又落實了相應的耕地保護政策，更加有效地為鄉村振興奠定先行引領基礎。

6 結語

農村公路項目用地難的原因主要是行政等級調整導致建設用地需求增加、用地指標緊張難以保障和難以避讓永久基本農田等方面宏觀政策和客觀邏輯原因造成，而農村公路又屬于服務“三農”的重要基礎設施，在頂層設計上對農村公路優化調整用地分類和給予靈活用地政策，有效消除農村公路違法違規用地的潛在風險，充分保障農村公路建設推進，同步落實相應的耕地保護政策，更加有效助力鄉村振興。