法治政府視域下黑龍江省營商環境優化路徑研究

崔冬 夏玉配

摘 要：黨的二十大報告強調要優化營商環境，促進經濟的高質量發展。近年來黑龍江省的營商環境建設取得顯著成效，但相比于經濟發達省份還存在一定差距。政企關系未完全理順、行政效率低下、執法水平不高等問題仍然存在。優化營商環境必然要走法治之路，法治政府建設亦是優化營商環境的保障。推進法治政府建設，優化黑龍江省營商環境，應當理順政企關系，加大“放管服”改革的力度，提高行政效率，推動互聯網與政務服務結合；審慎行政執法，保持行政處罰的謙抑性；提高執法隊伍綜合素質，公正文明執法。

關鍵詞：黑龍江?。粻I商環境；政企關系；行政效率；行政執法

中圖分類號：F279.27文獻標識碼：Ａ文章編號：１００９ — ２２３４（２０24）01 — ００21 — ０5

黨的二十大提出要加快構建新發展格局，著力推動高質量發展。優良的營商環境建設如同栽下梧桐樹，定會引來鳳凰，可以吸引優質投資和高素質人才，從而提高市場活力，轉變發展方式，優化產業結構，助力地方經濟發展。習近平總書記對東北振興充滿信心和期待，十分重視黑龍江省經濟社會發展，指出應當轉變經濟發展方式、調整產業結構。黑龍江省經過近幾年的努力，營商環境建設取得了較好的成效，開啟了經濟發展新階段，然而較沿海發達省市仍有很大差距。習近平總書記明確指出，法治是最好的營商環境。法治政府建設是法治國家建設的重要組成部分，依法行政具有穩預期、提信心、增活力、促發展的強大力量。① 因此有必要從法治政府建設角度探討如何優化黑龍江省營商環境。

一、黑龍江省優化營商環境建設已取得的成效

（一）完善營商環境法律體系，建設法治政府

黑龍江省在2019年通過了《黑龍江省優化營商環境條例》，之后為對標一流營商環境建設，于2023年對其又進行了修訂，為進一步推動建設法治化營商環境提供了引導與支持。相關部門根據實際出現的問題及需求，出臺了《黑龍江省營商環境監督辦法》《黑龍江省社會信用條例》《黑龍江省促進大數據發展應用條例》等多部法規、規章。黑龍江省委、省政府也出臺了關于重塑營商新環境的意見，為全省營商環境法治化建設提供了法規保障。在具體操作層面，黑龍江省以深化“放管服”改革為主線，以“一網一窗一次”改革為突破口，加快打造“辦事不求人”龍江政務服務特色品牌。在簡政放權方面，將大部分審批權力下放，取消一大批審批事項，對政府機關進行改革，設立專門的營商環境監督管理機構，統籌黑龍江省營商環境法治化建設。

（二）推行電子政務，建設高效便民政府

在推動法治政府建設與營商環境的優化上，黑龍江省以打造高效便捷的政務環境為目標，全方位推進“減環節、減材料、減時限、減跑動”等措施，設定的16個營商環境評價二級指標進入全國前沿行列。黑龍江省加快推進數字政府建設，建成省數字政府運營中心、省政務服務中心，創建省市區三級一體化共建運行模式，政務服務便利化水平實現新突破，200項高頻政務服務事項實現“跨省通辦”，政務事項平均跑動次數減少49.2%，不動產登記辦理時間、開辦企業環節成本達到全國一流水平。哈爾濱“承諾即換證”、佳木斯“12345”熱線、齊齊哈爾“數據跑全程（城）”、綏化“地鐵運行圖”式項目建設審批等一批改革創新成果落地見效。①

（三）堅持以人民為中心，建設服務型政府

黑龍江省將習近平總書記“要把保障和改善民生緊緊抓在手上”的諄諄囑托牢記在心，深入貫徹落實以人民為中心的發展思想，為人民謀利益、謀福祉，著力提高民生保障水平。服務型政府是“以人民為中心”在法治國家建設中的充分體現，而為市場主體服務是建設服務型政府的內容之一。黑龍江省各級政府及組成部門在優化營商環境建設中積極貫徹人民至上理念，樹立服務意識，推動支持企業政策落地，推進領導干部包聯服務企業全覆蓋，提高市場準入便利程度，建立常態化培訓、梯次培養，激勵引導機制，促進企業家健康成長，營造親商、重商、護商濃厚氛圍。

二、黑龍江省營商環境建設的現實問題

（一）政企關系不夠理順

偶發的監管不到位與濫用行政權力現象，動搖著各類市場主體的預期和信心。如2017年12月發生的雪鄉宰客事件引發社會廣泛關注，網友以親身經歷指出行政機關不作為，對旅游監管不力的問題。很長一段時間以來，“投資不過山海關”的論斷，在社會上流傳甚廣。這種現象，往往是由于政企關系不理順，政府權力出現越位、錯位、失位，市場主體受到了不良營商環境的制約導致的。②企業對政府缺乏信任，也是制約營商環境建設、阻礙經濟發展的一個突出問題。創新推進改革發展，穩定各項任務需要大膽地試、大膽地闖，以更好服務企業發展。如果沒有一個寬松健康的干事氛圍，往往會打擊基層執法人員的積極性，制約“放管服”改革持續深化，影響營商環境優化。

（二）行政效率低下

市場經濟發展追求效率，對經營主體來說，時間就是財富。黑龍江省推進政務服務高效便民的改革中，在集中統一辦理行政審批事項中有了較大的進步。但是在運用互聯網技術手段推進更加簡潔、優質的政務服務方面存在一些短板和不足。③政務服務體系整體效率不高，出現辦事難、流程慢、程序繁的問題?！皯凶鳛椤笔且环N更為隱蔽的行政效率低下表現。一些不影響政府利益或者是說與政府利益無關，但對民眾和企業較為優惠和便利的政策和措施，政府始終是動作緩慢，拖拖拉拉，不慌不忙，甚至是推三阻四。相反，與政府利益息息相關的政策法律，執法人員行動迅速，假以“嚴格執法” 名義來維護政府利益。政府的這種習慣和思維方式導致出現一些執法人員不為企業服務，不聽企業心聲現象。要提高行政效率，這種隱蔽的懶作為現象必須徹底糾正。

（三）行政執法水平不高

基層執法工作人員法治意識不夠完備，執法水平相對不高。在執法過程中，僵硬機械地搬用法律，忽略法律背后的目的和原則，不注重監管尺度的把控，未保持應有的謙遜、謹慎和溫和，處罰過于剛性和強勢。④在具體的行政執法實踐中，往往出現一些輕微瑕疵的違法行為，甚至是不適當違法行為，就給以重罰。例如個體戶賣出價值十幾元錢商品，卻受到了幾萬乃至十幾萬的行政處罰。在過罰不相當、執法只考慮力度不考慮溫度、損害小微企業營商環境等詬病之外，也存在一些地方政府通過亂罰款增加收入的現象。小微企業注冊資金少、經營主體抗風險能力較低，面臨著更為艱難的發展空間，對營商環境政策的調整也更為敏感。受經濟形勢、房地產調控等影響，地方政府財政確實面臨壓力，但如果將這份壓力轉移到普通民眾、小微企業身上，甚至以罰代管、以罰創收，就算短期內能帶來收入的增加，長期來看會竭澤而漁，絕不會給發展帶來任何好處。執法者“冷面孔” 的嚴格執法固然是維護市場秩序、規范營商環境的一種手段，但同時也決不能忘記服務企業的“熱心腸”。

（四）部分執法人員綜合素質有待提高

部分執法人員在服務意識、服務態度和服務能力上存在短板，將執法為民變為了執法為己。索、拿、卡、要等惡劣違紀行為尚未完全根除?！坝鍪抡胰恕⑥k事求人、平事靠人”成為企業經營的“潛規則”。門檻降低了，服務態度也發生了較大的轉變，但事情依然得不到很好的解決。這些問題遏制了黑龍江省吸引投資和推動創新發展的能力。此外，部分黨員干部害怕承擔“試錯”的責任，談商色變，在營商環境建設中不敢作為，不愿作為，消極懈怠，使得政企關系從服務態度差、難以解決問題的一個極端轉向不收禮、更不辦事的另一個極端。①

三、經濟發達省份優化營商環境建設的實踐與經驗

省級營商環境指標涉及市場、政務、服務意識等多角度，評估結果表明我國東部沿海省份的營商環境明顯好于中西部省份，南部省份的營商環境明顯好于北部省份。良好的營商環境建設為經濟社會高質量發展注入強大動力，經濟發達地區先進的優化營商環境實踐經驗可為黑龍江省所借鑒。

（一）著力降低企業成本與負擔

廣東省規定行政機關不得對潛在的供應商或者投標人進行限制或者排斥。不得強制要求投標人支付現金，允許其自主選擇以保險、保函等方式提交履約保證金和投標保證金。在政府采購活動中推動以責任承諾書的形式代替投標保證金。金融機構不得向小微企業收取不合理費用，如資金管理費、貸款承諾費等，并且嚴格限制收取咨詢費、財務顧問費等費用。另外，取消了無根據、無實際服務內容的收費項目，還推動高速公路以路段、車型、時段等為標準施行差別化收費，通過政府回購等方式鼓勵有條件的地區降低道路通行費用。

廣東省還規定機關、事業單位和大型企業不得強制中小企業接受商業匯票等非現金支付方式，不得濫用商業匯票等手段變相占用中小企業資金。廣東省開通了中小企業款項支付投訴與處理平臺，統一收集、辦理中小企業投訴機關、事業單位和大型企業拒絕或者遲延支付款項的事項，督促省市有關單位及其所屬機構清理拖欠企業賬款，解決有分歧欠款，嚴防出現新增拖欠情況。及時修改或廢止相關的政府規章、行政規范性文件，進一步取消或調整政府規章設定的不合理罰款事項。

（二）實現政務服務標準化、規范化、便利化

上海市全鏈條簡化行政審批手續，不斷降低企業交易成本。推行“證照分離”“一業一證”改革，提高企業開辦的便利度。上海市在浦東新區創造“一業一證”的模式，先在一些行業進行試點，之后選擇在效果較好的行業里推廣，最后在整個上海市范圍內推廣。上海市還大力進行商事制度改革，為市場主體進出市場，以及商事變更提供更加便利的服務。如為實現項目早開工、早落地而推行投資建設審批改革。②開列項目審批改革清單，推行企業承諾制，只要企業對其特定的項目進行有效承諾，就可以由原來的審批后建設轉變為先開工后核準。

為方便市場主體退出，上海市還將簡易注銷辦理變更為當場辦結。健全監管事項清單制度建設，深化事中事后監管制度，上海連續三年確定監管計劃，追究監管不到位的責任，穩固了監管工作基礎。創新綜合執行監管，將多個相關聯的監管事項合并為一件事進行監管，提高監管效能。持續提高項目全過程監管整體效能，不斷促進監管的公平正義。利用互聯網進行智能精準監管，針對跨區經營企業、空殼公司等，建立起預警監管模型。在市場監管、文娛等九個領域，實行首違不處罰、輕微不處罰的行政執法制度，直接受益的企業近5000家。

（三）用心用情服務民營經濟發展

江蘇省著力促進民營經濟發展，為解決一直以來困擾民營企業與中小微企業融資成本高且融資難的問題，全方位取消中小企業在銀行開戶許可和違規收費，并與金融機構協調貸款投放的額度。③ 對民營企業和中小企業在所有商業銀行的貸款不設隱形限制，簡捷優化程序，為貸款提供便利。為解決中小企業在發展中所遇到的資金不足的困難，當地政府以地方財政支持幫扶小微企業，通過貸款風險補償、融資擔保等方式化解小微企業融資難的問題。如南京市政府落實科技驅動創新理念，重點扶持科技創新型企業。針對此類企業設立專項資金，允許其以信用、知識產權質押并發放定向貸款。

為優化營商環境，江蘇省持續開展政府機構失信治理，按季度查詢政府機構失信情況，及時清理政府失信案件。會同相關部門探索開展地方政府、融資平臺、市場主體等合同履約監管，加大清欠民營企業、中小企業賬款力度。對企業守信正面激勵，失信懲戒，對守信企業提供更加優先和簡化的服務。對失信者懲戒后，不良信用記錄可依法快速啟動信用修復程序。

四、黑龍江省營商環境優化的路徑

黑龍江省的營商軟環境在全國范圍內排名偏后且省內發展不均衡，營商環境是黑龍江省經濟社會發展的“痛點”所在。單從法規條例的制定以及各項政策方面看，黑龍江省并沒有落后于其他地區，關鍵在于完善和解決存在問題。黑龍江省需要借鑒上述省份和城市營商環境建設經驗，避免營商環境建設流于形式，落實好各項法律法規和各項政策。

（一）理順政企關系，構建公平競爭的營商環境

政企關系應親而有度，清而有為。① 理順政企關系應遵守“政企分開”“政資分開”的原則。政府要發揮公共管理的職能，調節市場失靈，維持開放、充滿活力的市場競爭秩序。政府不能過度干預市場經濟，否則會使企業運作僵化，市場失去活力，資源配置效率低下。政府不可以對市場中不正當競爭、壟斷等市場失靈現象放任不管。企業應按照政府的引導和自身的需要，根據自治原則依法在市場上進行生產經營。只有堅持以市場主體為中心，才能使政府在控權和有為之間找到平衡點。②

第一，杜絕和懲治腐敗。在政策支持力度大、資源密集的市場領域，要精準打擊權力尋租、以權謀私的利益鏈，做到行賄受賄一起查。應當嚴查通過設立代理公司、項目公司、空殼公司等方式來掩蓋權錢交易的違法現象。整治政府巧立名目違規向企業索要所謂“贊助費”，增加企業負擔的亂象。這些新型腐敗破壞正常市場競爭秩序，隱蔽性強，難以察覺，必須杜絕。堅決反對和懲治腐敗，正風肅紀，為營商環境的優化提供堅強保障。③

第二，繼續簡政放權，放管結合。全方位實行市場準入負面清單制度，破除市場準入隱性門檻，支持企業更好參與市場合作與競爭。除負面清單外，政府不得進行審批，對于市場主體奉行法無禁止即可為原則。④公開并嚴格執行政府權力清單制度，理順政府各部門的權力關系，堅持法無授權不可為。政府對市場的干預應限于調節市場失靈，大力培養和扶持市場主體發育成長，要制止不正當競爭，反對壟斷，嚴肅查處各類破壞市場秩序和營商環境違法違規行為，避免“雪鄉宰客”事件再次出現。對于下放的權力，還應監督評估審批運行的情況，確保放得下、接得住、管得好。

第三，包容審慎監管新行業。⑤對于市場中出現的處于發展初期的經濟新形態、新模式，既不是簡單純粹的禁止，也不放任自流，應由事前監管變為事中和事后監管。要鼓勵市場主體大膽創新，大膽嘗試。⑥給予市場主體一定的觀察期、考驗期，賦予監督主體實施臨時性的監管措施，盡可能將風險控制和化解在萌芽初期。除涉及公共安全和人民生命健康安全的重點領域外，對其他領域要采取隨機抽查監管對象，并將實際情況向社會公布的監管方式。探索互聯網和監管部門合作，創新監督形式。

第四，加強信用體系建設，打造既親又清的政商環境。政商并非不能交往，但是與企業家結交要守住底線，共事要坦蕩，真誠為企業家解決難題，提供服務。同時政府要講信用，做出的承諾是要一一兌現，簽訂的協議應自覺履行。

（二）提高行政效率，打造高效便民的營商環境

效率是法律的價值目標。在市場經濟中，時間就是財富。營商環境中的效率主要體現在執法活動中。提高行政執法效率，可以保證實現市場配置資源效能的最大化，為市場主體的經營交易活動提供便利，促進資源在市場中有效快速流動。法治建設強調市場主體應當遵守法律，主動適應外部環境。政府應當轉變職能，提供高質量的公共產品，提高行政效率，破解政府處理事繁、難、慢的困境。

第一，簡化市場主體入市、變更和注銷的流程和環節，便利商事主體投資興業。實施“先照后證、多證合一”“名稱放寬、網上登記”“證照分離、心系創業”等舉措，個體戶辦理實行手機APP 云窗辦照。⑦企業開辦實行即辦即結，圍繞企業從開辦到注銷，提供“一件事一次辦”的服務，推出更多套餐式、主題式集成服務。規范審批服務，優化業務流程，實行系統對接整合數據共享，簡化辦事環節、減少申請材料、縮短辦理時限。

第二，解決議而不決、久拖不辦的慢作為問題。消除怕觸碰紅線、畏難退縮的不良傾向，關鍵在于堅持依法行政，核心是按規矩辦事。只要是順應改革方向，符合中央精神和法律法規的就敢于實踐，必要時尋求上級部門的業務指導；明確工作分工，落實崗位責任，杜絕工作推諉扯皮現象；應當具有“馬上辦”“限時辦”的緊迫感與責任感，貫徹執行上級部署應行動迅速，出臺貫徹意見或具體措施要及時。

第三，創辦“一網通辦”幫辦制度。地方政府應通過網絡切實了解人民群眾的真心意愿和需求，并做出快速反應，實際解決困難。面對民間高度關注的黑龍江民營企業“融資難、融資貴”等難題應當迅速做出回應。大力扶持民營企業，拓寬民營企業融資渠道，重點發展一批科技創新型企業。面對資本流失和人才流失問題，及時出臺稅收優惠政策和人才激勵政策，進而吸引人才資本流入，促進經濟發展。①

（三）執法張弛有度，營造安全自由的營商環境

行政執法機關應當嚴格把控行政處罰條件，審慎運用行政處罰這一執法手段。不能將行政處罰作為放之四海而皆準的公共管理工具，濫用行政處罰將影響商事主體的正常經營活動。采用行政主體對違法者告知、教育勸誡，違法者有效承諾等其他手段可以達到行政目的的，盡可能不用行政處罰。若確有必要適用行政處罰時，應堅持處罰公正的原則，不得應輕罰而重罰，若處罰過于剛性和嚴厲，則與行政處罰的謙和性不符②，也是對營商環境的破壞。

第一，堅持過罰相當原則。過罰相當原則意指行為人所要承擔的行政責任的大小要與其違法行為的性質、情節和危害程度相適應。該原則的價值就是對行政處罰過重的合理抑制，以實現行政執法的公平正義。在行政執法中，要全面衡量與法定行政責任大小相關的各項因素，合理行使自由裁量權，杜絕考慮無關因素，避免處罰畸輕畸重，尤其是過重的處罰會導致市場主體不堪忍受，不得已逃離龍江市場。

第二，兼顧保護利益均衡性。比例原則的均衡性要求行政主體在實施行政處罰時，應考量各種利益間的衡量與比較，尤其強調盡可能以被處罰者最小的利益損害，實現處罰公益目標最大化。比例原則兼顧保護相對人的合法權益和行政目標的實現，并特別強調確保二者之間平衡適度。在適用行政處罰時，運用比例原則對社會利益、行政相對人利益、利害關系人利益進行綜合衡量，同時顧及公平和效益原則，確定一定的比例對各方利益進行保護，最終選擇適當的處罰種類和幅度。

（四）提高執法隊伍綜合素質，優化文明的營商環境

執法隊伍建設在優化營商法治環境中具有關鍵作用，其在法治和服務理念方面的綜合素質，關系到治理現代化能否實現，也直接影響黑龍江省營商環境的優化程度。執法人員應嚴格依照《黑龍江省優化營商環境條例》執法，破除傳統的工作思維，做優化營商環境先行引領者。

第一，強化服務至上、法律至上的理念。全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，法治是實現國家治理現代化的必然要求。執法隊伍必須糾正官僚作風，應全要素提供資源、全流程提供服務、全方位解決困難。要通過培訓學習活動培養執法人員的服務理念、法治理念，不斷提高執法服務水平，樹立執法隊伍良好形象。

第二，健全行政執法責任制。對行政執法領域實施精準問責、容錯免責、容糾并舉，在堅持有錯必糾的同時，對“容什么”“怎么容”“容后怎么辦”進行明確，細化健全行政執法責任制，旗幟鮮明為擔當者擔當、為負責者負責。③在優化營商環境工作中，大膽作為，積極創新探索，對于違反法律規定，以權力代替法治，將權力凌駕于法律之上，恣意違約、吃拿卡要，啃食企業等以權謀私、權力尋租等腐敗行為，因失職行為造成重大嚴重事故的，要嚴格追究其執法過錯責任。

五、結語

目前黑龍江省營商環境建設面臨的主要問題是政府未理順政企關系，行政效率低下，對影響經濟發展的問題反應較慢，未把握好行政執法力度等。為此，黑龍江省應當借鑒上海市、江蘇省等發達地區優化營商環境建設的先進經驗，轉變政府職能，明確政府在市場中的服務角色定位，找到控權和有為的衡點，最大限度的發揮市場在配置資源中的決定性作用，打造法治化服務型政府，實現政府在優化營商環境建設中的更大作為。

〔責任編輯：秋? ?水〕