農村生活垃圾第三方治理模式的現實困境與應對策略

0 引言

農村生活垃圾治理不僅是鄉村振興戰略的重點任務，也是實現農村生態宜居目標的關鍵環節[1]。隨著我國農村經濟的快速發展，農村生活垃圾的產生量不斷增加，其復雜性、分散性和處理難度也日益凸顯。傳統的農村生活垃圾治理模式主要依賴政府主導的“三級管理”模式，即“村收集、鎮轉運、縣處理”，但這種模式存在諸多問題，如處理成本高、監管難度大、農民參與度低等[2]。

近年來，隨著環保意識的增強和市場化改革的推進，農村生活垃圾第三方治理模式逐漸興起。該模式通過引入專業的第三方企業，實現垃圾處理的專業化、市場化和規范化，已在部分地區取得顯著成效。例如，江西省通過第三方治理模式，實現了垃圾處理的多元化和體系化，有效解決了農村垃圾治理的歷史欠賬問題。浙江省金華市的“垃圾不落地”分類處置模式也為第三方治理提供了成功經驗。然而，實踐中仍有部分第三方治理項目面臨資金短缺、處理設施布局待優化、利用率低、農民參與度低及“數字治污”應用不足等問題，與農村生活垃圾治理的需求存在較大差距[3]。在此背景下，研究通過深人分析農村生活垃圾第三方治理模式的現實困境，剖析其背后的機制和成因，并提出針對性的優化治理策略，以期推動農村生活垃圾治理的可持續發展，為鄉村振興和農村人居環境改善提供理論支持和實踐參考。

1農村生活垃圾第三方治理模式運作的理論探討

1.1地方政府與第三方治理主體的機會主義行為

監管機制不完善可能導致治理主體的機會主義行為。監管機制的不完善使得地方政府與第三方治理主體在農村生活垃圾治理過程中可能出現“逆向選擇\"和\"道德風險”[4]。例如，地方政府與第三方企業可能通過合謀制造虛假數據以應付上級檢查。此外，由于環境治理事權與財權分離，地方政府在資金使用上具有一定自主性，可能導致環保資金被挪用或浪費[5]

招標環節的弊端。“公開招標、低價中標”原則使得一些實力較弱但報價較低的公司中標，引發“劣幣驅逐良幣\"現象。這些企業可能因資金、技術和管理能力不足，難以持續開展治理工作，甚至出現違約行為，導致治理的不可持續性。

地方政府與第三方企業的“表面治污”行為。在應對上級環保督察時，地方政府與第三方企業可能通過虛報治理數據或僅在主干道沿線加大治理力度等方式，制造治理效果良好的假象，形成“數字治污”現象。這種行為不僅掩蓋了實際治理效果，還可能導致有限的環保資金被浪費。

1.2 公益性與盈利性的悖論

農村生活垃圾治理具有顯著的公益性，不僅屬于農村居民的民生事業，對于筑牢我國生態環境系統底盤，實現綠色發展目標也具有重要性和基礎性。然而，就第三方治理企業而言，盈利性是其行為的基本邏輯。農村生活垃圾治理公益性強而可營利性弱，加上運維成本高，投資回報預期不確定，影響社會資本的進人，導致第三方項目“落地難”。

具體來看，農村居民居住的分散性，使得生活垃圾治理設施利用率較低，農民環保意識淡薄。不少農村地區存在垃圾“池\"“槽\"距離戶（組）較遠，只有零星未加分類的混合垃圾投放設施，且常年處于閑置廢棄狀態；還有些農村地區并未配置生活垃圾定點投放設施，農民生活垃圾缺乏有效分類，分揀成本高，資源化利用難度大，生活垃圾制造生物質能、垃圾發電、堆肥等產業化處理收益較低，缺乏可持續的盈利能力。

1.3產業鏈各環節之間的矛盾

農村生活垃圾處理產業的經濟性是其盈利性和可持續運營的關鍵保障。然而，農村生活垃圾治理還存在諸多挑戰，尤其是在源頭分類和治理模式方面。例如，許多農村地區僅配備簡單的垃圾桶，居民未對垃圾進行分類，直接倒入垃圾桶，這不僅增加了后期回收再利用的難度，也提高了分揀與轉運的成本。這種源頭分類不足的問題導致垃圾處理的經濟性難以實現。

農村生活垃圾資源化利用的基本途徑主要包括垃圾發電、堆肥與廢舊物質回收利用等，這些方式對再生資源產業市場需求的連續性與規模性有一定要求。第三方企業對農村生活垃圾進行最終處理產生的再生資源，市場需求不穩定。例如，堆肥是農村生活垃圾處理的主要方式之一，但對生活垃圾發酵產生堆肥的需求具有很強的季節性，導致對再生資源的市場需求缺乏穩定性。同時，農村生活垃圾處理存在成本劣可加性，即處理成本隨著處理量增加而遞增，這與市場需求的不穩定性形成了脫節，影響了第三方治理企業的盈利，進而影響治理模式的可持續推進。

2農村生活垃圾第三方治理模式面臨的挑戰

隨著農民收人的提高，農民生活垃圾產生量也越來越大。調查數據顯示，截至2023年底，我國農村人均日產生量 0.86kg ，全國4.6478億農村人口，每年產生的生活垃圾高達4億t之多[6]。龐大的垃圾產生量凸顯了農村生活垃圾處理面臨的嚴峻挑戰，同時也反映出農村垃圾治理任務的艱巨性和緊迫性。

2.1源頭分類缺乏科學性與有效性

我國農村生活垃圾處理普遍缺乏科學有效的源頭分類，降低了第三方治理企業的盈利水平。原因主要有以下兩點。

2.1.1 歷史與習慣因素

我國農村生活垃圾治理起步較晚，歷史積累的問題較多。農村生活垃圾隨意丟棄是長期以來形成的固有模式，農民習慣于在房前屋后、溝渠田頭隨意丟棄垃圾。這種習慣難以在短時間內改變，導致按照資源化、產業化處理要求進行垃圾分類投放的難度較大。無論是生活垃圾“二分法”還是“四分法”，在農村地區的普及仍需較長時間[7]。

2.1.2 設施配備與布局不足

部分農村地區生活垃圾處理設施配備不足，布局亟待優化。例如，省霍邱縣某村2023年被評為美麗鄉村中心村，已引入第三方治理模式。調研發現，農戶垃圾桶配備達不到“一戶一桶\"的基本要求，不少村莊沒有安放垃圾桶，垃圾池距離村莊較遠，農民投放垃圾十分不便，不利于農民參與生活垃圾治理。另外，在遇到上級檢查巡查時，村干部組織村民與第三方治理企業對主干道周邊、農村溝渠、荒灘池塘等容易積存生活垃圾的地方進行“運動式\"治理。這種缺乏科學分類的方式，增加了農村生活垃圾資源化處理的難度和成本，降低了處理企業的效益，進而對第三方治理模式的推廣造成阻礙[8]。

2.2 資金投入不足

治理設施建設需要大量的資金投人，在PPP（政府與社會資本合作）ECP（環境績效合同）等第三方治理模式實踐中，政府已經部分或全部為第三方治理企業提供了農村生活垃圾處理設施的固定成本，以降低第三方企業資本投入風險，吸引社會資本進入。調研中發現不少引人第三方治理模式的農村地區，政府也配備了固定的保潔與維護人員，并形成了以村黨支部書記為第一責任人的農村生活垃圾監管體系，然而，農村生活垃圾治理中的收集、轉運、存儲與資源化等處理環節，需要企業進行大量的后期投入，由于第三方治理項目自身盈利能力有限，后期投入動力不足，影響了項目可持續運營。不少地方第三方治理項自采用“抽肥補瘦”的方式，將農村環境治理或公共設施建設其他項目也打包給第三方，讓第三方治理企業從其他途徑獲取盈利，以彌補農村生活垃圾治理項目后期運維資金缺□，這種做法固然提高了社會資本進人農村生活垃圾治理領域的積極性，解決了部分后期運維問題，但是多項目“捆綁”方式，降低了農村生活垃圾第三方治理機構的“專業性”，更容易造成地方政府對第三方治理企業的依賴，產生更多的社會問題。

2.3 企業研發與創新動力不足

以省某縣實地調研情況為例，該縣是“全國農村垃圾分類資源循環利用示范縣”，于2015年實施“PPP模式”，其資源化、減量化處理水平遠遠高于鄰近縣區。然而，調研發現，該縣的農村生活垃圾處理設施陳舊，快速堆肥設備仍是10年前的老設備，亟待更新。另外，部分生活垃圾中轉站點沒有固定維護人員，農村生活垃圾就近處理能力弱，尤其是自然村的處理能力不足，長距離運輸加大了處理成本。此外，現代信息技術在農村生活垃圾治理領域的應用也不夠廣泛。在與第三方治理企業座談時，企業管理人員表示：“企業設備更新和技術迭代要花很多錢，不能從生活垃圾治理中獲利，企業不掙錢。”企業投入不足，嚴重影響了企業的創新能力與研發能力，導致“智慧環保”“人工智能”“大數據\"等現代信息技術在農村生活垃圾治理領域的推廣緩慢。第三方治理企業本著“能用\"而不是“好用\"的原則，致使農村生活垃圾第三方治理企業創新能力不足，無法更好地匹配農村生活垃圾處理的需求變化，從而限制了第三方治理模式的進一步發展。

3推動農村生活垃圾第三方治理模式可持續發展的對策建議

3.1推動源頭減量化與分類行動

將農村生活垃圾治理與村莊整潔行動納入村規民約，強化農民保潔責任，開展評比活動，建立農民環保積分制度與檔案制度，對生活垃圾進行科學分類，主動清理農村衛生死角，保持家庭周邊整潔的農戶給予物質或精神獎勵等，從源頭實施農村生活垃圾減量化行動，降低第三方企業治理成本。此外，加大對農民的環境教育，喚起農民環境治理意識，利用廣告墻、宣傳欄、村廣播、微信群、村網站等渠道進行環保宣傳，動員群眾自覺清理散落垃圾，引導村民參與農村生活垃圾第三方治理項目規劃監督等[9]。

3.2優化農村生活垃圾回收系統布局

依據行政村人口數量、居民點分布、距離處理廠的距離、社會經濟發展狀況等，優化布局農村生活垃圾設施，系統梳理收集站點缺失，整合生活垃圾處理設施重復布局、遠離農戶等不合理的部分，升級陳舊設備，改造設施破損，確保人口數量大的行政村、人口密集的居民點按照“應收盡收”原則，有完善高效運轉的生活垃圾治理設施。同時，安排專人或流動回收車定時上門，收集遠離居民點的分散農戶的生活垃圾，實現農村生活垃圾治理設施的全覆蓋。

3.3拓展第三方治理企業收入來源，構建可持續盈利模式

3.3.1實施農村生活垃圾收費制度

借鑒發達國家或已經在農村生活垃圾收費地區的實施經驗，結合農村地區生活垃圾處理實踐與社會經濟發展狀況，在農民可承受、企業可接受范圍內探索實施農村生活垃圾收費制度[10]。這一制度不僅能夠增強農民的環保意識，強化他們的環保責任，還能從源頭實現減量化與分類。將農村生活垃圾收費用于第三方治理企業，實現“取之于民、用之農村生活垃圾治理”，拓寬第三方治理企業的資金來源。

3.3.2結合鄉村振興規劃，拓展資金來源

將農村生活垃圾治理納人鄉村振興的整體框架，依據鄉村振興的時間節點和階段性任務，確定農村生活垃圾治理階段性目標，有序推進農村人居環境改善。地方政府可以從鄉村振興項目或地方財政收人中撥出專項經費，采取獎補的方式，拓展第三方治理企業資金來源，提高第三方治理企業經營積極性。

3.3.3 幫助第三方企業拓展市場空間

在第三方治理框架下，明確政府與企業之間的責任邊界。政府以購買環境服務的方式向第三方付費，第三方治理企業承擔農村生活垃圾治理的主體責任。政府相關部門應幫助第三方企業拓展市場空間，聯系農村新型經營主體和農戶使用堆肥替代化肥，為再生資源產品尋求市場，幫助第三方治理企業從農村生活垃圾治理中取得合理利潤。

3.3.4完善環境服務定價標準

依據不同地區農村生活垃圾治理技術的復雜程度，完善環境服務定價標準，對第三方治理企業的治理成本進行科學核定。形成以政府定價為指導、以治理成本為基準的保護價格體系，確保第三方治理企業能夠盈利。支持第三方治理企業向鄰近地區拓展業務空間，圍繞生活垃圾治理延伸產業鏈，豐富產品種類，并鼓勵其參與排污權交易，保障企業合理合法獲得經濟利益，推動治理項目的可持續發展。

3.4支持第三方治理行業健康發展

重點培育一批第三方治理龍頭企業，利用現代產業組織手段，鼓勵第三方治理行業組建大型企業集團，增強企業的市場抗御風險能力。為第三方治理企業搭建合作平臺，促成第三方治理企業與環保研究機構進行合作，鼓勵第三方治理企業與環保研究機構之間進行聯合研發，增強第三方治理企業創新發展能力。為第三方治理企業提供擔保，幫助第三方企業從金融機構獲得融資，拓展第三方治理企業的資金來源。規范和完善第三方治理企業的服務內容，嚴格執行政府環境服務采購標準與項目支持方式。杜絕農村生活垃圾治理項目的多層轉包與外包現象，確保項目的專業性和穩定性。同時，推動治理效果評估與治理技術評審等專業機構的規范化發展，為農村生活垃圾第三方治理提供科學、客觀的評估體系。

遵循市場規律，發揮優勝劣汰機制的作用，遴選出一批社會責任感強，治理技術水平高，經濟效益好，治理效果好的第三方環境服務企業進入農村生活垃圾治理領域。完善農村生活垃圾第三方治理項目的資格審查、驗收、移交制度，健全懲處和退出機制，以規范第三方治理企業行為。同時，完善征信管理制度，依法行使行政執法權，嚴厲打擊失信行為，對治理效果不達標的第三方企業及其負責人，依法追究責任，確保企業嚴格履約，為提升農村生活垃圾治理水平提供保障。

4結束語

第三方治理模式的引入為解決農村生活垃圾問題提供了新的思路和方法，但在實踐中仍面臨諸多挑戰。應進一步加強政策引導，完善監管機制，提升農民環保意識，同時鼓勵企業創新，推動技術升級，以實現農村生活垃圾治理的高效化、專業化和可持續化，真正解決農村生活垃圾問題，為鄉村振興戰略的全面實施奠定堅實基礎。

參考文獻：

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[5]閆海鷹，李繁榮.農村生活垃圾第三方治理：理論邏輯、現實困境與發展路徑[J.農林經濟管理學報，2024，23（6）：760-767.

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[10]孫慧波，趙霞.農村生活垃圾處理農戶付費制度的理論基礎和實踐邏輯：基于政社互動視角的審視[J].中國農村觀察，2022（4）：96-114.