我國超大城市養老服務體系問題與建議

張曉婧

我國已進入中度老齡化社會，2022年8個超大城市老齡化程度平均達到24%，遠高于全國平均水平19.8%。超大城市老齡化程度較高、速度較快，老年人口基數龐大，在老年長期照護、社會保障等民生領域，面臨沖擊和挑戰。超大城市應深入研究并把握老齡化特征趨勢，加快完善養老服務體系建設。

一、超大城市老齡化呈現的特征

（一）80歲及以上的高齡老年人口數量持續擴大

超大城市高齡老年人2020年達到396萬人，比2010年增長146.6萬人，約占全國高齡老年人增長量的10%。2010—2020年超大城市高齡老年人口以年均5.8%的速度增長，約是全國年均速度的2倍。2020年超大城市70—79歲老年人口約為1308.86萬人，在未來十年隨著70—79歲老年人陸續成為高齡老年人，2030年80歲以上高齡老年人數量將超過1600萬人，人口數量將是2020年的4倍。

（二）老年人獨居趨勢日益明顯

2020年，超大城市1人戶老年家庭比例上升，2010—2020年由95.32萬戶①上升到195.46萬戶，增長2倍。超大城市獨居老年人數量占城市老年人口總量的比例超過11%。獨居老年人數量的增長、傳統的家庭成員互幫互助的形式的進一步弱化，導致老年人健康與護理等需求將不斷增加。

（三）外來老年人就地養老數量顯著增加

超大城市外來老年人口規模快速增長，據2018年流動人口動態監測測算，超大城市老年流動人口中流動原因是照顧自家小孩的占比約15%，異地養老的占比13.3%，家屬隨遷的占比21.2%，共約一半的流動老年人口是常住外來老年人口。以上海為例，65歲以上外省市流動老年人占常住老年人口的比例從2010年12.87%上升到20.85%②。外來老年人口的快速增加，養老服務的需求量也將快速擴大。

（四）中心城區更快進入重度老齡化

超大城市中心城區老齡化率遠高于外圍地區。2010年上海中心城八區老齡化率為24.8%，比郊區（22.92%）高約2%，2020年上海中心城區老齡化率為27.11%，與郊區（15.89%）差距已達11.22%。2020—2022年間，北京市中心城區常住老年人口增加8.4萬人，增長3.5%；郊區常住老年人口增加3.3萬人，僅增長1.7%。中心城區東城區、西城區、石景山區，分別為27%、26.9%、25.1%，將接近30%的重度老齡化率。中心城區將更快進入重度老齡化，養老服務供給將承受較大壓力。

二、超大城市提升養老服務能力存在的問題

（一）養老護理專業人員供給缺乏

超大城市老年人口增長過快，養老需求激增，但養老服務人員嚴重缺乏。失能失智老年人與養老護理人員之比，與國際3∶1通常標準差距較大。究其原因，一是超大城市人才吸引政策與急需人力資源不匹配。超大城市重點關注引進科技創新等高素質人才，通過降低落戶準入門檻或者提供稅收減免等方式吸引高端人才。但忽視了城市緊缺中低端人才，導致養老護理等中低端勞動行業吸引力弱。二是養老服務從業人員福利待遇低，基本社會保障不足。養老服務從業人員收入待遇低、勞動強度大，平均拿到的月稅后工資低于超大城市平均月工資水平。養老機構薪酬和福利管理不健全，從業人員繳納社保率較低，導致流動性較高。

（二）外來老年人口異地養老保障薄弱

超大城市外來老年人口較多，但是目前養老服務設施建設和養老服務保障等都主要以戶籍人口為基礎，導致外來老年人和本地戶籍老年人養老服務保障差距較大。一是基本養老服務設施供給未考慮外來老年人口。基本養老服務設施供給主要以戶籍人口為基準。上海市出臺《上海市保基本養老機構（床位）管理辦法》，辦法中提出各區保基本養老床位總量不低于本區戶籍老年人口的1.5%，每個街鎮原則上至少有一家保基本養老機構。二是部分養老服務保障未將常住外來老年人口納入保障范圍。部分養老服務保障按照戶籍人口提供。北京社區養老驛站的服務對象和相關托養、就餐等補貼僅適用于具有北京戶籍且戶籍在養老驛站所屬轄區范圍內的老年人口，不具有北京市戶籍的老年常住人口則無法享受相關補貼。

（三）中心城區養老服務設施有效供給不足

超大城市中心城區老齡化嚴重、郊區相對較低，養老醫療資源的空間配置不均。以北京為例，北京2/3以上機構床位在郊區，3/4以上老年人居住在城區。80歲以上老年人及家屬考慮到交通便利問題，大多數人還是希望將老人就近安置。但超大城市中心城區質優價廉、就近就便的養老床位“一床難求”。究其原因，一是中心城區土地資源緊缺、成本過高。以廣州市為例，中心城區人口密度（荔灣、越秀、海珠、天河）已突破2萬人/平方千米，用地面積緊張，用地成本高，保障養老設施建設規模和數量面臨較大挑戰。二是利用存量資源進行養老服務設施改造缺乏實施細則。各地鼓勵利用存量資源加大養老服務設施供給，部分城市出臺了一系列規范制度，但是缺乏實施細則和具體的評判標準。例如，符合條件的地塊轉為養老服務設施后，用地性質改變，地價的重新核定和土地差價尚未有明確規定。

三、加快完善超大城市養老服務體系建設

（一）拓寬渠道，擴大超大城市養老服務專業化隊伍

一是優化超大城市人才引進政策。建立與城市所需服務功能相匹配的人才引進政策，對于養老服務人才等城市緊缺的人力資源出臺優惠政策，加大緊缺急需人才的引進力度。二是重視保障養老從業人員的各項基礎權利。改進養老護理等相關崗位管理體制，通過簽訂勞動合同、提高薪酬待遇、參加社會保險、落實帶薪休假、享受免費體檢等，進一步增強養老護理員的獲得感和職業榮譽感。三是健全專業養老護理人才的培養體系。建立國考、職業資格考、技能等級考等不同等級的職業資格考試，并與專業人才待遇掛鉤，提高社會認可度。通過免費培訓等方式，引導農民工群體進入護理員行業。

（二）健全保障，構建基于常住老年人口的基本養老服務供給體系

一是以常住老年人口為基礎開展各類相關規劃。超大城市應充分考慮外來常住老年人口對社區養老設施配置的影響，動態化、常態化監測和研究外來老年常住人口的規模、需求、各項權益等，有效推動各類老齡公共服務資源精準化、科學化、合理化配置。二是建立養老服務補助補貼跨區域協調機制。針對居住一定時間或工作一定時間步入老年后的外地居民，可申請獲得戶籍老年人一定比例的補助補貼待遇。優先建立對高齡老年人群體建立憑借居住證或老人卡享受養老補貼的機制。在全國探索老年人戶籍地養老補助跨區域轉移。三是建立異地養老信息化管理庫。開展常態化異地養老人群需求收集與評估，以更高效管理和服務異地養老人群，著力打造超大城市異地養老服務第三方公益平臺，促進異地養老需求與資源供給的有效銜接。

（三）暢通機制，推動中心城區養老服務設施建設

一是鼓勵企業在中心城區建設小型醫養結合養老設施。支持養老服務企業、老年公寓開發建設企業等利用閑置用房、街道或社區屬地的老舊物業/酒店等，改造成為集中式醫養結合老年公寓、護理站等養老服務設施，對相應的建設和運營企業加大信貸資金支持，完善長期租賃、租讓結合、彈性年期出讓等供地新方式。二是制定養老服務設施審批備案動態調整辦法。自然資源及住建部門根據地區老年人口的需要，動態調整養老服務設施規劃、建設等的行政審批備案條件。三是制定存量資源開展養老設施改造實施細則和標準。自然資源部門制定存量資源改造養老服務設施用地所需條件，加快完善用地改變后地塊土地價格、租賃時間等細則。

注：

①由于部分數據不完整，統計數據除重慶、天津和武漢。

②上海市統計局發布2022年人口變動情況抽樣調查數據結果。

（作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心）