城市流動兒童關愛保護現狀、挑戰與對策建議

王伶鑫　張本波

城市流動兒童的關愛保護是我國兒童福利發展情況的重要體現。隨著我國流動人口規模的不斷增長，城市流動兒童的數量也同步增長。2021年9月，國務院印發《中國兒童發展綱要（2021—2030年）》，提出“留守兒童關愛服務體系不斷完善，流動兒童服務機制更加健全”的目標，其中對流動兒童群體提出了“保障兒童平等享有教育、醫療衛生等基本公共服務。健全以社區為依托、面向流動兒童家庭的管理和服務網絡，提升專業服務能力，促進流動兒童及其家庭融入社區”等具體舉措。推動兒童關愛保護服務高質量發展可以增進城市流動兒童福利，使流動兒童和其他兒童一樣，得到全社會的合力關愛和保護，也是實現以人為核心的新型城鎮化的重要舉措。如何更好促進家庭—社會—國家共同發揮兒童保護責任，強化城市流動兒童權益保護，深化我國城市流動兒童關愛保護政策，是新發展階段下具有時代意義、實踐意義和社會意義的重要命題。

一、城市流動兒童關愛保護及發展現狀

（一）城市流動兒童規模及結構現狀

首先，本文將“城市流動兒童”定義為，年齡在0—17歲之間、離開戶籍登記地并在本城市生活半年以上、產生跨縣流動（不包括市內人戶分離情況）、沒有流入地戶籍的群體。接下來，使用第七次全國人口普查數據分析城市流動兒童的規模與結構現狀。

從規模來看，根據第七次人口普查數據，2020年我國流動人口子女約1.3億人，超過中國兒童總數的40%。根據歷年人口普查、1%人口抽樣調查數據推算，約有三分之一的流動人口子女與父母生活在一起。使用“七普”數據分年齡、性別、戶籍所在地等信息，初步估算全國城市流動兒童的規模為3458.87萬人。

從各年齡單歲組占全部城市流動兒童的比重來看，3歲以下和父母隨遷的兒童占比較低，3—8歲占比較為平穩，各年齡占比在5%—6%之間；9—14歲占比呈現下降趨勢，從9歲的5.4%下降至14歲的4.6%；15—17歲占比呈現出明顯升高的變化趨勢，15歲、16歲、17歲占比分別為6.4%、8.5%和8.7%。

從城市流動兒童占全部城市兒童的比例來看，隨著兒童年齡的增長，城市流動兒童占全部城市兒童的比重有所上升，特別是小學階段結束后，14—17歲兒童占城市兒童的比重迅速上升。0歲城市流動兒童占全部城市兒童的比例在各年齡組中最低，為20.2%；17歲城市流動兒童占比上升至49.5%。

（二）城市流動兒童關愛保護政策發展現狀

我國長期以來十分重視流動兒童的福利和權益保護工作，相關政策也不斷完善。我國流動兒童權益保護政策發展經歷了三個階段：第一階段是1992—1998年，針對流動兒童教育和健康的保護政策基本成型，例如，1998年頒布《流動兒童少年就學暫行辦法》。第二階段是2000—2010年，各項保護政策不斷深入推進，政策框架不斷完善。第三階段是2011年以來，流動兒童權益保護政策逐步拓展至家庭教育、社會融合等主題，流動兒童權益保護政策框架已初步形成。總的來說，當前我國正處于構建適度普惠兒童福利制度的關鍵時期，從政策發展脈絡來看，我國流動兒童權益保護政策在保護主體、保護內容與保護方法等方面均有較大的拓展和完善。

（三）城市流動兒童成長發展現狀

在教育獲得方面，保障廣大城市流動兒童平等地接受教育和獲得發展是重要的社會發展議題。城市流動兒童隨著父母等家庭成員一起來到城市生活，鄉城遷移在一定程度上改善了他們的教育獲得，特別是對親子溝通良好、班級融入度高的城市流動兒童的改善作用更加顯著。

在健康水平方面，城市流動兒童基本公共衛生服務能夠得到保障。心理健康狀況需要引起高度重視?！秶一竟卜諛藴剩?023年版）》對0—6歲兒童的預防接種、健康管理均做出了明確規定。在心理健康維度，相關研究發現，城市流動兒童在強迫、偏執、人際關系緊張與敏感、抑郁、焦慮、適應不良、心理不平衡等負面情緒上的得分顯著高于本地戶籍兒童。朋輩支持程度越好，越能有效化解高人際敏感性帶來的負面影響。

在社會適應方面，來自家庭、學校、社區多方面的支持與關愛有助于提升城市流動兒童的心理適應水平和幸福感。城市流動兒童經歷了居住環境、同伴群體、文化氛圍的轉變，需要有較好的心理韌性水平幫助自身實現文化適應和社會融入?？傮w來看，城市流動兒童在心理韌性上弱于其他兒童，主要影響因素來自于學校、社會和家庭等外部環境因素。當外部環境較為友好時，城市流動兒童的生活滿意度也會隨之提高，有助于提升心理韌性水平。

二、推進城市流動兒童關愛保護工作面臨四大挑戰

（一）政策精準性有待進一步提升

當前，我國尚未形成以城市流動兒童為面向主體的關愛保護政策，相關政策條文散見于留守兒童、發展綱要、困境兒童保障等政策文件中。各職能部門對城市流動兒童的保護支持較為分散，例如，民政部主要關注困境兒童救助和保護，教育部關注流動兒童在流入地入學，衛健委關注流動兒童預防接種，但缺乏統一的管理和保護體系。城市流動兒童發展需求呈現多元化、多層次的特征，例如，期望獲得父母或朋友的陪伴，希望參與社區活動等。但這些新需求缺乏相關主管部門進行對接，易造成保護主體缺失，城市流動兒童期待的關愛與保護工作落實存在一定的偏差。

（二）城市流動兒童易遭遇逆境挑戰

城市流動兒童在流入地會遭遇文化沖擊、社會支持、學習環境等方面的逆境，還面臨家庭支持不足的短板，亟需加以關愛和保護。在學業表現上，流動兒童的學業拖延行為較為普遍，時間管理能力較弱。城市流動兒童在身份認知方面易出現不協調現象。在身份認同尚未成型和新的成長環境中，城市流動兒童需要在戶籍地身份、流入地身份之間尋找身份認同的平衡點，當身份認知產生矛盾沖突時，城市流動兒童難以依靠自身進行調試，甚至會因這種不協調現象遭遇群體歧視。因此，身份歧視也成為城市流動兒童發展中普遍遭遇的逆境，并對其學業成就和心理健康產生負向影響。

城市流動兒童環境適應水平不高，導致出現偏差行為的風險上升。城市流動兒童跟隨父母來到陌生的城市，由于家庭支持弱化、城市融入的拒斥、代際傳遞局限等原因，易產生厭學、暴力、孤僻等偏差行為。上述現象在城市流動兒童中較為普遍，矯治城市流動兒童偏差行為主要面臨的挑戰是服務對象難以精準識別、行為誘因復雜多樣、專業支持尚不健全等。為提升城市流動兒童環境適應水平，一方面需要學校營造良好的氛圍加以引導，另一方面需要家長改變教育觀念、學習正確的教養方式、建立良好的親子關系，多方合力引導城市流動兒童健康成長。

（三）低齡城市流動兒童的照護需求難以滿足

由于父母外出務工期間工作較為忙碌，3歲以下城市流動兒童較為缺乏父母陪伴和親子教育，在認知、表達和社交能力方面較之城市本地兒童較為落后，家庭照護和托育需求也未能得到滿足，低齡城市流動兒童的早期發展受到了較大的限制。根據“七普”數據，3歲以下城市流動兒童數量為424萬人，相當一部分低齡城市流動兒童的托育需求難以得到有效滿足。對于城市流動兒童而言，父母因維持生計需要長期工作，無暇顧及親子互動，也難以堅持進行科學育兒；對于城市流動兒童家庭而言，城市托育服務費用相對較高，經濟負擔較重，家庭普遍面臨著托育服務可負擔性的問題。

（四）工作方法有待進一步完善

目前滿足流動兒童關愛和保護需要的方法較為單一，專業方法仍不夠普及，對應兒童發展型需求的頂層設計和工作方法仍顯不足。專業社工是幫助城市流動兒童走出逆境、提高城市流動兒童發展能力的有效方式，但當前城市流動兒童工作中專業社工力量的覆蓋面依然有限，尚未形成有效的工作機制，眾多有關愛保護需求的城市流動兒童無法有效獲取專業幫助。

三、提高城市流動兒童關愛保護工作質量的對策建議

（一）推動城市流動兒童關愛保護政策向發展型轉變

以往流動兒童保護政策以農民工隨遷子女為面向主體，隨著城城流動人口的增加，城市間流動家庭的隨遷子女在就學、成長、權益保護等多方面同樣需要政策的支持與關注?？梢詫⒊鞘辛鲃觾和P愛和保護政策的面向主體擴展至全部流入兒童，對農業戶籍、非農戶籍的城市流動兒童實現全覆蓋。目前我國流動兒童保護政策以應急性、兜底性為主，主要聚焦在義務教育領域，可以納入兒童發展視角，關注兒童多層次需求，從城市流動兒童的學業成就、身心健康、社交需求、綜合發展等多個維度進一步豐富和完善政策內容，推動關愛保護政策向發展型轉變。

（二）全面擴展各年齡段的政策覆蓋面

當前我國困境兒童保護政策覆蓋了未成年人群體，流動兒童教育相關政策以義務教育學齡兒童為主，對于0—17歲的城市流動兒童群體缺乏專門的政策支持。例如，可從低齡城市流動兒童關愛與保護的政策創新入手，增強對0—3歲流動兒童的照護支持和普惠托育供給，以政府購買服務形式提供流動人口家庭可負擔的托育相關服務，加強托育服務進社區，形成政府、社區、社工、家庭多方合力，對低齡城市流動兒童的早期發展提供充足的關愛和保護。

（三）加強多部門、多主體協作，推進服務下沉

發揮民政部門在流動兒童、困境兒童關愛保護政策方面的工作經驗和優勢，以民政部門牽頭，聯合多部門、多主體加強城市流動兒童關愛和保護政策的執行落地。做好各方資源的橋梁作用，聯合職能部門、學校、社工機構、志愿者隊伍，研究形成長效工作機制，可以在城市流動兒童學校、城市流動兒童居住社區、務工單位等多個場景中提供學習交流、知識傳授、安全保護宣講、科學育兒、家庭教育、心理輔導等方面的關愛保護工作，形成全方位、多層次的關愛保護服務供給體系。

（四）加強數據平臺建設，形成動態監測體系

建立年度城市流動兒童動態監測調查制度，成立專家工作組，制定城市流動兒童發展動態監測問卷，可以通過城市流動兒童學校、居住社區、父母工作單位等途徑發放問卷，實時動態了解城市流動兒童的發展狀況、成長需求、身心健康、家庭支持、關愛保護政策享受情況等信息，對政策執行效果進行評估，關注城市流動兒童發展動態變化情況，根據新發現、新需求對城市流動兒童關愛和保護政策進行動態調整。根據年度問卷數據分析結果，每一年度形成研究報告并向社會公布，塑造全社會關愛城市流動兒童的友好氛圍。

（王伶鑫，國家發展改革委社會所副研究員。張本波，國家發展改革委社會所社會政策研究室主任、研究員）