數字經濟時代政務信息化項目建設管理模式創新研究

李素云

數字經濟時代，隨著政務信息化不斷發展，政務信息化項目建設和管理也面臨著新的機遇和挑戰。一方面，新技術的應用不斷降低項目建設投資成本，提升投資建設成效，快速提升部門業務協同能力和政務服務能力；另一方面，由于傳統的中央和地方分級管理模式與數據集中匯集模式的不匹配、中央政務信息化建設資金只支持中央本級建設與中央部門數據采集需要地方政府和企業配合投入的不匹配、政務信息化項目投資建設性質與數據價值發揮過程的不匹配、政務信息化項目建設周期緩慢與信息技術飛速發展的不匹配帶來挑戰。為應對上述挑戰，應結合數字經濟發展條件對政務信息化項目管理模式進行相應調整，以適應數字經濟時代對政務信息化發展的新要求。

一、政務信息化的發展階段

數字經濟時代，隨著信息技術與政務部門的職能履行融合發展，政務信息化已成為提高政府服務效率、優化政務流程的重要手段，政務信息化項目建設與實施也成為政府機構實現政務業務和服務信息化、治理現代化的重要途徑。從“十一五”到“十三五”期間，我國各級政府在政務信息化方面投入了大量資源，落地了“兩網、一站、四庫、十二金”等重大政務信息化項目，完成了國家電子政務云數據中心體系①、信息資源基礎庫、業務應用系統、“互聯網+”政務服務平臺、數據共享交換平臺等一系列信息基礎設施建設任務，大大提升了政務服務水平，提高了政府決策的科學性，有力推動了國家治理體系和治理能力現代化。

然而，隨著數字經濟時代信息技術飛速迭代更新發展，政務信息化的內涵和外延也發生了較大的變化，共經歷了四個不同的發展階段。

（一）第一階段：電子政務1.0時代（20世紀90年代—2002年）

電子政務1.0時代以“一網三金”和政府網站建設為重點，完成了電子政務信息化建設探索。1993年12月，我國正式啟動金橋工程、金關工程和金卡工程建設，探索性建設了信息化基礎設施，實現了不同政府部門之間的互聯互通，實現了海關、金融部分業務的電子化。1994年中國正式接入互聯網，為電子政務全面發展提供了統一的網絡基礎設施。2001年國務院信息化工作辦公室（即國家網信辦前身）成立，全國政府網站建設范圍覆蓋至鄉鎮級政府，并開始向社會發布政務信息，提供初步的政務信息服務；數字福州等具有典型創新的電子政務發展模式開始涌現，政府專網、業務系統建設開始鋪開。

2002年8月，中辦、國辦聯合下發《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發﹝2002﹞17號，以下簡稱“17號文”），提出統一規劃、需求主導、整合資源、統一標準的建設原則，重點完成國家政務信息網絡平臺（即兩網）、重點業務系統（即十二金）、規劃和開發重要政務信息資源（即四庫），以及配套的網絡與信息安全保障體系、電子政務標準化體系、公務員信息化培訓考核體系、電子政務法制體系，并在此基礎上積極推進公共服務。17號文是首次以中辦、國辦名義印發的電子政務全局性指導文件，奠定了電子政務2.0時代政務信息化飛速發展的政策基礎。

（二）第二階段：電子政務2.0時代（2002年—2014年）

電子政務2.0時代以17號文規劃的“兩網四庫十二金”建設為重點，全面實現了政務辦理和政府職能履行。以17號文件為指導，政務信息化建設在“十一五”和“十二五”期間取得了巨大成績。其中，“兩網”即政務內網和政務外網兩張網；“四庫”即人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源和空間地理基礎信息庫、宏觀經濟數據庫四大基礎信息庫；“十二金”即繼續完善已取得初步成效的辦公業務資源系統、金關、金稅和金融監管（含金卡）4個工程，以及新建宏觀經濟管理（金宏）、金財、金盾、金審、社會保障（金保）、金農、金質、金水。同時，中辦、國辦聯合下發的《2006—2020年國家信息化發展戰略》，進一步謀劃了此后15年我國電子政務發展的整體方向、基本路徑、基本框架、重點領域。2014年中央網絡安全和信息化領導小組正式成立，充分體現了中國全面深化改革、著力保障網絡安全、推動信息化發展的決心。

（三）第三階段：電子政務3.0時代（2014年—2020年）

電子政務3.0時代以政務信息資源共享開放和一體化政務服務平臺建設為重點，實現了政務事項辦理“最多跑一次”“不見面審批”“一網通辦、一網統管和一網協同”。

2016年，習近平總書記在網絡安全和信息化工作座談會上指出，加快推進電子政務，鼓勵各級政府部門打破信息壁壘、提升服務效率，讓百姓少跑腿、信息多跑路，解決辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。2018年3月，《政府工作報告》中明確提出，要深入推進“互聯網+政務服務”，使更多事項在網上辦理，必須到現場辦的也要力爭“只進一扇門”“最多跑一次”以及“加快政府信息系統互聯互通，打通信息孤島”等具體要求。2018年7月，國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》要求加快建設全國一體化在線政務服務平臺。深入推進“放管服”改革，推動政府治理現代化。

（四）第四階段：電子政務4.0時代（2020年以來）

電子政務4.0時代以數據要素流通和市場化配置改革為主線，以公共數據的匯聚共享和開放開發為重點開展探索，全面提升用數據決策、用數據管理、用數據監管、用數據服務的能力。

2020年3月，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》首次提出培育數據要素市場、推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值，標志著數據要素市場化改革正式起步。2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》提出要建立公共數據的分類分級確權授權制度，推進實施公共數據確權授權機制，創新政府數據治理機制，形成有效市場和有為政府相結合的數據要素治理格局。

2023年10月，國家數據局正式掛牌成立，以協調推進數據基礎制度建設、統籌數據資源整合共享和開發利用、推動信息資源跨行業跨部門互聯互通、統籌推進數字中國、數字經濟、數字社會規劃和建設為主要職責，同年12月，以國家數據局為首的十七部門聯合印發《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》（國數政策〔2023〕11號），堅持有為政府政策，在充分發揮市場機制作用的基礎上，更好發揮政府作用，擴大公共數據資源供給，加強公共數據資源在工業制造、現代農業、商貿流通、交通運輸、金融服務、科技創新、文化旅游、醫療健康、應急管理、氣象服務、城市治理、綠色低碳等行業領域的支撐作用，營造良好發展環境。

二、數字經濟時代政務信息化項目建設面臨的機遇和挑戰

隨著政務信息化發展進入4.0時代，政務信息化的建設重點開始向數據治理、數據要素價值挖掘、數據價值發揮轉變，傳統的政務信息化項目建設性質已不再單純體現為基本建設性質，從而政務信息化項目建設和管理模式也面臨著新的機遇和挑戰。

從機遇方面看，一是新技術快速發展，建設成本會趨于降低，投資建設成效更加明顯；二是新技術的應用和數據共享能更好地促進各部門間的業務協同；三是大模型的應用能更加全面地提升政務服務能力。

從挑戰方面看，主要表現在以下幾個方面：

一是中央和地方分級管理模式與數據集中匯集模式的不匹配帶來的挑戰。一直以來，中央與地方履行職能采用分級管理的模式，傳統的數據采集方式采用地方企業向地方政府部門報送數據，地方政府部門匯總后再向中央部門報送數據；在這種數據采集模式下，地方政府需對數據的準確性、真實性負責，中央政府部門一般只掌握匯總統計數據，不掌握詳細的數據，這種模式在工業經濟條件下雖然低效但尚能滿足各級政府部門職能履行、政策制定的需要。但在數字經濟時代，隨著大數據、大模型在政務部門的深化應用，不僅地方部門需要更細粒度的數據，中央部門出于宏觀調控、行業監管、趨勢監測研判和預測預警等職能的履行也面臨著對大數據、大模型的迫切需求，相對于大模型、大數據對于海量數據的處理和分析能力，傳統的地方部門向中央部門報送的年度、季度、月度、旬度等低頻次的匯總統計數據對于大模型、大數據而言無疑是杯水車薪，因此中央部門更傾向于直接獲取實時的、一手的企業數據。這就面臨中央和地方分級管理模式與數據集中匯集模式的挑戰，即地方企業直接向中央部門提供數據，地方部門是否還應對數據的準確性、真實性負責，以及中央部門與地方部門對數據的審核權限應如何調整等問題；尤其是對于同一家企業而言，需要同時向工商、稅務、商務、發改等不同的中央部門提供數據，每個部門的數據采集系統接口遵循各自制定的標準，為此企業首先需要改造不同的系統接口以滿足不同部門的數據采集需求，其次需要按照各部門的要求對自身系統內的數據進行抽取、加工、整理和數據的標準化，然后再推送給各部門。按照一個開發接口1萬—3萬元計算，一次數據標準化過程3萬—5萬元計算，企業每年的數據推送成本在4萬—8萬元。多個部門采集，就需要在此基礎上乘以相應的倍數。另外，由于數據采集是一個持續動態的過程，需要企業持續投入人力、物力和財力進行配合，這無疑也增加了企業的成本負擔。

二是中央政務信息化建設資金只支持中央本級建設與中央數據采集需要地方政府和企業配合投入之間面臨的挑戰。傳統的政府投資項目建設模式是中央財政和地方財政分灶吃飯，中央部門建設由中央財政支持、地方部門建設由地方財政支持、企業按照行政命令無償提供配合。數字經濟時代，中央部門為強化監管和宏觀調控，普遍傾向于采用大數據和構建大模型進行監測、預測和預警，這種監管手段和方式的變化帶來兩方面的直接挑戰：一是對基層企業的數據采集量大、數據實時性要求高，同時對信息系統、網絡、基礎設施資源的占用變大，要求企業無條件配合存在動力不足、成本較高等現實問題。二是中央部門構建大數據和大模型平臺對采集數據的企業也突破了傳統的行政和行業管轄范圍，有的時候中央部門需要把手伸到其他行業的企業來要數據，又造成了部門職能與數據采集源頭不匹配。

三是政務信息化項目投資建設性質與數據價值發揮過程不匹配帶來的挑戰。數字經濟時代，數據作為新型生產要素，其投入生產和價值發揮是一個不斷更新和迭代的持續性過程，因此對數據的采集、處理、加工、治理、應用也是一個不斷迭代更新的過程，需要持續投入人力、物力和財力。按照現行政策要求②，政府投資一般用于固定資產投資建設，政務信息化項目作為政府投資建設專項，也無法突破固定資產投資的限制，因此投資項目審批部門批復的政務信息化項目要求落地的是國家基本建設資產，原則上不支持數據整合、購買、加工、處理、治理等相關費用的投資；隨著數據賦能政府治理的重要性日益凸顯，大數據在政務信息化項目建設的投資比重日趨增大，這就造成了政務信息化建設項目與大數據價值挖掘與價值發揮過程的不匹配。

四是政務信息化項目批復周期長、資金撥付慢，項目建設過程緩慢與信息技術發展突飛猛進不匹配帶來的挑戰。按照《國家政務信息化項目建設管理辦法》等相關制度要求及政策實踐，項目完成從框架方案、項目建議書、可行性研究報告、初步設計方案的上報與審批并進入建設實施階段，少則需要24個月，多則需要48個月甚至更長；由于信息化建設需求變化較快，審批周期過長無法適應需求的變化。另外，項目批復后，投資項目審批部門和建設資金撥付部門從項目投資計劃下達到項目建設資金撥付還存在一定的時間差，這又從某種程度上造成了項目建設進度延后。

三、數字經濟時代政務信息化項目創新管理模式建議

針對以上問題進行分析可以發現，造成上述挑戰的主要原因在于中央和地方政府分級管理模式、現行政策要求及實施條件、政府職能履行過程沒有根據數字經濟發展要求進行相應調整，導致管理模式與需求實現方式出現了偏差，應結合數字經濟發展條件對政務信息化項目管理模式進行相應調整，以適應數字經濟時代對政務信息化發展的新要求。

一是針對中央各部門需要面向基層相同單位重復采集數據的做法，建議進一步向上統籌，確定一個牽頭單位。各部委將數據采集需求統一報送至牽頭單位，由牽頭單位進行統籌匯總，設計數據采集需求“一張清單”，并結合信息技術開發一套數據采集平臺，制定數據標準規范，然后由平臺根據各部委的需求再進行分發。一方面提高了采集效率、降低了共享成本，另一方面針對各部委間的信息共享和業務協同需求，也有助于提升數據質量，為數據資源的開發利用提供基礎。

二是立足當前的現狀，改變當前的投資建設模式。考慮企業報送數據時的信息化改造成本，將企業主體納入政府投資的對象范圍，以政府采購服務、一次性資金撥付等方式，提供企業相應的系統接口改造、數據整理等費用，一方面有助于政府低成本收集所需數據，另一方面有助于企業的數據資產入表與變現，促進數據要素流通。

三是為充分推動政務數據資產化并進一步加強政務數據資產管理，應借鑒企業數據資源會計處理規定及其實踐，逐步探索其會計處理規則及資產管理制度。2023年8月，財政部發布了《關于印發〈企業數據資源相關會計處理暫行規定〉的通知》（財會〔2023〕11號），規定了企業數據資源的會計處理范圍、準則，以及列示和披露要求，企業可據此開展數據資源入表活動。應在企業實踐的基礎上，逐步探索政務數據資源相關會計處理規則和數據資源價值評估方法，將政務信息化項目建設期和運行期間發生的數據采集、脫敏、清洗、標注、整合、分析、可視化等服務所發生的有關支出，以及數據權屬鑒證、質量評估、登記結算、安全管理等費用，納入政府投資范疇和國家資產核算體系，完善政府投資的基本建設財務管理制度。

四是針對政務信息化項目批復、資金撥付過程緩慢與信息技術發展速度快不匹配帶來的挑戰，建議壓縮各環節審批時間，提高項目論證和批復效率。同時，基于信息化項目需求變化快、信息技術發展的摩爾定律等原因考慮，主動降低投資規模，實現快速建設、快速上線、快速滿足業務需求，充分利用技術發展帶來的成本降低紅利，實現節約投資。另外，依托信息化手段，整合、優化并開發部委間業務協同流程與功能，實現部委間加強溝通，提高業務與信息同步效率。

四、結論

綜上所述，政務信息化項目建設與管理模式創新依賴于三個改變：一是改變傳統的政務信息化項目由中央與地方分級管理與分灶吃飯模式，依托信息技術實現中央與地方業務流程的優化、再造與協同；二是改變當前的政務信息化項目僅投資于基本建設方向，考慮信息化特點，將提供原始數據的企業主體相關支出納入投資對象范圍或政府采購范圍；三是改變當前各部門間業務信息系統間的相互隔離現狀，依托信息技術手段實現政務信息化項目在立項論證、建設批復、資金撥付、績效評價、運行維護等不同階段的業務協同。

注：

①國家電子政務云數據中心體系包括1個主節點和3個分節點，其中1個主節點指北京節點，3個分節點指南方節點、北方節點和西部節點。

②《政府投資條例》規定政府投資指在中國境內使用預算安排的資金進行固定資產投資建設活動。

（作者單位：國家信息中心）