破解物流“用地貴”“用地難”難題為現代物流提質增效降本提供基礎保障

劉文華　董欣壘

物流項目用地需求大、投資回收期長、空間合理布局要求高，是實施物流集約化規模化網絡化運作的核心載體，是加快全鏈條設施銜接、標準統一、信息互聯進而推動物流體系性提質增效降本的主場景和基礎，具有典型的公共性、基礎性特征，因此，其用地需要予以基本保障并確保空間布局的合理性。近年來，我國物流用地保障環境有了明顯改善，但部分地區、部分領域物流“用地貴”“用地難”“用地邊緣化”等問題仍長期存在，制約物流提質增效降本動能釋放，也降低了多年來政府著力推動物流降本的政策獲得感。近期，國家發展改革委綜合運輸研究所人員配合委經貿司圍繞物流提質增效降本存在問題、面臨難點堵點等，赴河北、浙江、安徽等地實地調研，深入了解各地物流發展土地要素保障等一手情況，針對性地提出相關政策措施意見。

一、物流企業“用地貴”“用地難”“用地邊緣化”問題突出

專題調研及實地考察發現，盡管大部分地方積極貫徹落實重大物流基礎設施等項目用地的保障要求，嚴格執行物流企業大宗商品倉儲設施用地城鎮土地使用稅優惠政策，不斷完善物流用地要素供給環境，但部分地區尤其是東部發達地區物流用地要素供給普遍不足問題突出。

（一）物流“用地貴”

一是以畝均稅收考核物流用地要求高。許多地方忽略物流設施項目占地面積大、單位產出績效低、外部正效益大的特點，普適性參照工業用地的用地指標——畝均稅收考核物流企業，抬高物流企業用地成本。如東部地區部分地市物流供地畝均稅收要求分別達到50萬元/畝或30萬元/畝，遠超物流企業園區類項目畝均稅收（據測算，近年來規上物流企業畝均稅收不足10萬元）實際水平，大幅度增加物流企業用地成本。二是部分減稅政策執行不力，一定程度推高成本。部分地區在執行物流企業大宗商品倉儲設施用地城鎮土地使用稅優惠政策等時，在儲存物資種類、企業工商登記、企業責任能力等方面認定享受政策條件規定模糊、標準不一，影響政策執行力度和物流企業政策獲得感。

（二）物流“用地難”

一是物流用地出讓少。受制于物流用地土地出讓收入低、畝均稅收產出少等，部分地區落實物流用地保障方面積極性不強。以東部地區某市為例，2021—2022年，全市累計出讓38宗工礦倉儲用地，總面積僅884畝，不到其全市工業用地的百分之五、建設用地的千分之五，平均出讓面積不足25畝/宗。二是物流用地整合難。鐵路專用線、貨運場站等用地利用統籌均不屬于地方事權，地方開展基于鐵路物流運作的資源整合時，面臨掣肘。此外，既有物流用地分散且規模較小，具有整合性質的規模用地較難獲取，不利于公共性、集成性資源整合。以上述東部地區某市為例，物流園區或樞紐規模多數僅占地100—200畝，至多占地500—600畝，且周邊發展空間已受限。

（三）物流用地“邊緣化”

一是物流用地穩定性差。隨著城市產業發展建設，物流作為非核心功能其用地不斷外遷，物流用地穩定性也難以得到相應保障，同時額外增加搬遷以及后續運營成本。二是既有制造、商貿領域社會需求釋放不足。既有制造企業、商貿企業自建倉儲設施等比例過高，一定程度增加物流企業拿地難度。以東部地區某市為例，對重點工商企業調研顯示，擁有自建倉儲企業占到90.3%，規上企業更傾向且未來仍希望自建倉庫、自行管理，因其更能滿足畝均稅收要求拿地，擠占物流企業用地空間。三是低價競爭易造成“劣幣驅逐良幣”現象。部分地區部分企業利用不符合規定的民房等改造成簡易倉儲滿足市場低價競爭需求，易造成“劣幣驅逐良幣”現象，造成物流企業用地惡性競爭，難以獲得合理收益。

二、用地保障不足制約物流提質增效降本動能釋放

（一）影響重大物流基礎設施規模化網絡化布局，一定程度上制約物流體系性降本

主要表現在，部分地區無法有效有力保障國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地、國家級示范物流園區、城郊大倉基地等重大物流基礎設施用地，影響物流資源在此基礎上開展要素規模化集聚整合，減緩在全國形成“通道+樞紐+網絡”現代物流運行體系步伐，不利于系統性提質增效降本，也降低了國家層面降低物流成本政策的企業獲得感。以東部地區某市為例，2018年12月，《國家物流樞紐布局和建設規劃》規劃其布局建設陸港型、空港型、生產服務型、商貿服務型等4個類型國家物流樞紐，2021年12月，《國家骨干冷鏈物流基地建設實施方案》規劃其布局建設國家骨干冷鏈物流基地。但截至目前，僅一個類型國家物流樞紐納入年度建設名單，進度明顯滯后。

（二）阻礙社會需求釋放，影響更大范圍更具規模的資源整合

主要表現在，既有部分地區片面強調畝均稅收考核，客觀上增加工業企業自建倉儲用地的意愿和能力，也使得社會物流需求釋放不足，導致物流企業難以在更大范圍、以更具規模的形式實施資源整合和供應鏈集成，影響物流網絡規模經濟效益的產生，也在一定程度上增加了物流用地集成整合難度，造成物流基礎設施布局與工業產能、流通消費等布局適配性不強，既不利于物流業系統性降本，也不利于產業通過供應鏈服務外包獲得成本效率優勢和實施制造業服務化轉型升級，打造現代化產業體系。

三、保障和優化物流土地要素供給的政策建議

（一）強化土地要素保障政策措施引導

一是引導地方保障合理物流用地需求。建議發展改革委糾偏各地單純參照工業用地畝均稅收指標考核物流企業的典型做法，從更好發揮現代物流在促經濟、保民生、強韌性等方面的綜合和潛在價值角度，引導地方政府研究制定物流用地保障措施，在城市用地分類與規劃建設用地標準中，明確物流倉儲用地最低比例要求，保障物流用地合理需求。探索實施以大宗物資倉儲實際業務發生為標準，統一物流企業大宗商品倉儲設施用地城鎮土地使用稅優惠政策享用條件，增強企業降本政策獲得感。規范不正當物流用地市場競爭行為，營造良好政策保障環境。二是優先保障重大物流基礎設施用地。建議發展改革委加強與自然資源等部門銜接，加大重大物流基礎設施用地要素保障，探索將國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地、國家級示范物流園區、城郊大倉基地等重大物流基礎設施項目用地統籌納入國家重大項目用地土地指標管理范疇，優先保障用地。

（二）推動物流業與產業深度融合，推動既有產業釋放土地要素資源

一是供給方面，強化物流企業一體化服務能力提升。建議發展改革委持續深化物流業與制造業、商貿業融合，圍繞重大物流基礎設施，集約節約利用土地，培育發展以資源整合和供應鏈集成為特征的物流解決方案，創新服務區域經濟產業的供應鏈集成模式，推動制造、商貿企業由簡單運輸外包向運輸、倉儲、分銷等一體的供應鏈集成外包模式轉變，釋放土地要素資源。引導地方制定相關鼓勵政策，對承接制造、商貿一體化物流業務的物流企業，對符合稅收減免條件的，應予及時兌現；有資金需求的，擇優推薦給有關銀行提供政策性貸款支持。二是需求方面，引導地方制定工商企業物流需求外包的鼓勵性支持政策。探索以物流供應鏈方案為依托，支持符合條件企業將物流資產從主業中分離出來，成立獨資或合資法人企業或整體轉讓，推進內部物流社會化。鼓勵鋼鐵、化工、能源、裝備制造、糧食加工等領域自營物流比重較高企業，加快內部物流資源整合、流程優化，推動物流業務分離外包。三是供需匹配方面，推動現代物流與生產力布局高效合理適配。加快物流基礎設施布局高效適配生產、消費布局，在重大生產力布局中把物流綜合成本和支撐能力作為重要評估條件，推動產業布局與重大物流基礎設施建設一體規劃、同步推進，創新“重大物流基礎設施+產業集群”協同發展模式，從根本上降低全社會物流網絡運行成本。

（三）激發地方積極性，提升物流用地價值創造能力

一是破除鐵路領域用地制度性屏障。建議統籌發改、自然資源、生態環境、鐵路等部門，綜合解決鐵路生產經營性劃撥土地性質制約與其他交通運輸方式設施設備高效銜接、經營效率效益低下等問題，推動鐵路與其他交通運輸方式接取“最先一公里”、送達“最后一公里”設施設備順暢銜接，探索推進鐵路物流場站設施用地分層立體開發，為地方更好利用鐵路專用線、貨運場站等資源，開展基于鐵路規模化物流運作的資源整合創造條件。二是推動部門管理和地方協同發展，增強物流用地新價值。建議發展改革委圍繞布局建設國家物流樞紐、國家骨干冷鏈物流基地、國家級示范物流園區、城郊大倉基地等重大物流基礎設施項目，引導地方推進交通設施、物流樞紐、產業功能區的一體化建設運營，加快謀劃推進國家物流樞紐經濟區等工作，強化物流與區域現代產業鏈供應鏈和制造、商貿、信息、金融等產業聯動，大力發展樞紐經濟，從根本上增強物流項目畝均產值和效益，形成區域經濟發展新動能，激發地方參與積極性。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院運輸所）