行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)的研討

朱紅健 棗莊市財政運行保障中心

引言

行政事業(yè)單位主要面向社會政治文化、經(jīng)濟、教育、醫(yī)療等多個領(lǐng)域提供社會服務(wù)，作為公益性質(zhì)的社會組織，以內(nèi)部控制作為事業(yè)單位開展治理工作的重要基石。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)運行的有效性與內(nèi)控目標制定的合理性、內(nèi)控制度的完善性、內(nèi)控措施的可行性及內(nèi)控程序的規(guī)范性有著密切的聯(lián)系，加強單位內(nèi)控建設(shè)能夠最大限度上保證內(nèi)部各項經(jīng)濟活動合法合規(guī)運行，保障單位內(nèi)部資產(chǎn)的流動安全。隨著新時代中國特色社會主義的穩(wěn)定發(fā)展，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)也提出了新的要求，為更好地適應(yīng)時代發(fā)展之變化，行政事業(yè)單位應(yīng)當持續(xù)推進內(nèi)部控制建設(shè)改革創(chuàng)新。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指組織內(nèi)部根據(jù)管理需要制定的一系列規(guī)章制度和操作流程，以確保組織內(nèi)部各項工作的規(guī)范化和有效性。近年來，我國政府在社會發(fā)展中比較重視和強調(diào)法治，在全面依法治國的決定中明確提出了對權(quán)力集中的部門和崗位要定期輪崗、強化內(nèi)部流程管控等要求，各級行政事業(yè)單位開展內(nèi)控制度建設(shè)及實施內(nèi)部控制，是響應(yīng)黨中央依法治國在財務(wù)管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。我國的行政事業(yè)單位內(nèi)控工作開展經(jīng)歷了三個階段：一是內(nèi)部控制啟動階段。2012 年財政部制定了內(nèi)控規(guī)范，2014 年開始施行，這個階段主要是開展內(nèi)控的學(xué)習(xí)、宣傳；二是內(nèi)部控制的建立與實施階段。2015 年制定了內(nèi)控建設(shè)的指導(dǎo)意見，2016 年提出了開展好內(nèi)部控制基礎(chǔ)績效評價的要求，在這個階段，各級行政事業(yè)單位從上至下迅速推動內(nèi)控制度的建設(shè)工作，發(fā)現(xiàn)并解決了很多歷史遺留下來的財務(wù)管理工作中存在的問題，形成了初步的控制體系，取得了建設(shè)成效，完成了內(nèi)控制度的建立工作，實際工作中控制得以有效實施；三是內(nèi)控的深化評價階段。2017 年起先后全面實施了內(nèi)控報告、評價、督查制度，各級行政事業(yè)單位就本單位內(nèi)控制度的建設(shè)與執(zhí)行、評價、監(jiān)督等情況編制報送內(nèi)控年度報告，實現(xiàn)了以報促建，促進了行政事業(yè)單位內(nèi)部權(quán)力規(guī)范運行，也促進了行政事業(yè)單位依法行政，推進了黨風(fēng)廉政建設(shè)。但是很多單位在內(nèi)控建設(shè)及控制過程中還是存在一些問題，需要不斷研究和規(guī)范。

二、行政事業(yè)單位推進內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

對行政事業(yè)單位而言，內(nèi)部控制不僅是保障組織權(quán)力規(guī)范、高效運行的有效手段，而且更是一個重要的管理問題。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位開展內(nèi)部治理工作的重要基石和必備要素，在單位內(nèi)部經(jīng)營發(fā)展中起著制衡制約作用，而非激勵作用。從內(nèi)部控制作用角度來看，對財政資金合法運用的監(jiān)管保障、對各項風(fēng)險的評估監(jiān)管以及內(nèi)部審計監(jiān)督等都是內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當重點考慮的方向，其本質(zhì)在于協(xié)調(diào)并尋找單位內(nèi)部約束和激勵兩者的平衡點，有效的內(nèi)控建設(shè)能夠保證兩者達到一個平衡的最佳點[1]。行政事業(yè)單位作為社會服務(wù)組織具有明顯的特殊性，保障公共資金資產(chǎn)分配合理、運行安全是管理的重點內(nèi)容，因而對內(nèi)部控制有著更高的要求。另外，行政事業(yè)單位在管理社會公共事務(wù)工作中擔(dān)任著主體實踐角色，是掌握社會公共權(quán)力的重要組織機構(gòu)，因而當公共權(quán)力的制衡和監(jiān)督作用被削弱時，會直接對人民的合法權(quán)益造成不同程度的損害，國家的相關(guān)政策法規(guī)落實度也會受到影響。為此，加強事業(yè)單位內(nèi)部控制管理尤為關(guān)鍵，積極推進內(nèi)部控制建設(shè)需要以完善的內(nèi)控機制和運行體系作為依據(jù)加以保障，從源頭上抑制違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度地保障公共資產(chǎn)運行安全、財務(wù)收支真實合法。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控體系構(gòu)建存在的問題

（一）內(nèi)控意識淡薄

內(nèi)控意識是否先進、正確，是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實施的核心要素，只有強化領(lǐng)導(dǎo)層、職工的內(nèi)控意識，才能使內(nèi)控活動實施到位，提升其有效性。然而，在內(nèi)控體系的構(gòu)建和實施中，有些行政事業(yè)單位仍不同程度地存在人員意識淡薄的問題，不能激發(fā)內(nèi)驅(qū)力高效開展各項活動。主要表現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)層內(nèi)控意識淡薄。有些領(lǐng)導(dǎo)片面地認為這項工作不能創(chuàng)造直接的價值，更注重單位公共服務(wù)質(zhì)量的提升、政績提升等，缺乏對內(nèi)控體系的深入理解，沒有認識到內(nèi)控的價值，使該項工作在行政事業(yè)單位內(nèi)部處于較低的地位，領(lǐng)導(dǎo)層提供的配合度、支持度較低，影響了內(nèi)控有效性的提升[2]。二是職工思想觀念滯后。不少職工更為重視財務(wù)核算工作，對內(nèi)部控制的認識存在局限性，認為內(nèi)部控制與自身工作關(guān)聯(lián)性較低，故與同事間的配合和協(xié)同較差，參與內(nèi)部控制體系構(gòu)建與實施的積極性不高。

（二）內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督流于形式

完善、健全的內(nèi)部控制，能夠幫助行政事業(yè)單位高效履行自身職責(zé)，提高公共服務(wù)質(zhì)量，體現(xiàn)內(nèi)控的監(jiān)督、約束等功能，促進行政事業(yè)單位合法、合規(guī)地使用權(quán)力。但事實上，有些行政事業(yè)單位在內(nèi)控執(zhí)行中，監(jiān)督力量較為薄弱，無法發(fā)揮其作用。一是內(nèi)部審計部門的缺位，也未能建立與之相適配的內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機制，不能保證內(nèi)控執(zhí)行活動都處于監(jiān)督狀態(tài)之下，難以快速找出內(nèi)控執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)、漏洞和不足，無法立即糾偏和調(diào)整，導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行效果不顯著。二是內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督覆蓋面較小，監(jiān)督手段仍需創(chuàng)新，過于強調(diào)專項監(jiān)督而忽視日常監(jiān)督，重視局部監(jiān)督而忽視全局監(jiān)督等，在實踐中以被動監(jiān)督為主導(dǎo)，主動監(jiān)督較少，造成行政事業(yè)單位內(nèi)部控制執(zhí)行剛性不足。

（三）信息溝通不到位

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的構(gòu)建與實施，離不開順暢的溝通交流和內(nèi)部信息的互聯(lián)共享，但有些單位可能忽視了這一點，沒有使用先進的信息技術(shù)，也沒有建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，造成行政事業(yè)單位內(nèi)部各職能部門信息、數(shù)據(jù)間仍存在“孤島現(xiàn)象”，不能支持各項活動的順利開展，一定程度上影響了部門的履職情況。一是內(nèi)控信息系統(tǒng)的缺位，除了導(dǎo)致信息溝通不順暢外，還不能動態(tài)追蹤各項管理活動的數(shù)據(jù)，難以快速識別其中的異常數(shù)據(jù)，不能發(fā)現(xiàn)每項活動中的不足和漏洞，如固定資產(chǎn)管理等，無法及時糾偏和調(diào)整，使得內(nèi)部控制信息系統(tǒng)在線監(jiān)督、動態(tài)追蹤等功能無法實現(xiàn)[3]。二是內(nèi)部信息化建設(shè)水平不足，內(nèi)控信息系統(tǒng)與其他系統(tǒng)對接不完善，造成各系統(tǒng)間信息無法互聯(lián)共享，既不能加深業(yè)財融合，也不能提供多樣化的財務(wù)報表，無法助力領(lǐng)導(dǎo)層的科學(xué)決策。

（四）內(nèi)控風(fēng)險評估和應(yīng)對浮于表面

行政事業(yè)單位只有做好內(nèi)控風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)對，才能真正實現(xiàn)風(fēng)險管理的常態(tài)化、專項化，減少內(nèi)控風(fēng)險帶來的負面影響，并找到關(guān)鍵的風(fēng)險點，及時堵住風(fēng)險漏洞，幫助單位內(nèi)控執(zhí)行到位。但實際上，不少行政事業(yè)單位的內(nèi)控風(fēng)險管控效果并不理想。一是缺乏完善的內(nèi)控風(fēng)險管理制度，沒有嚴格遵循內(nèi)控風(fēng)險管理流程開展活動，過于強調(diào)事后風(fēng)險應(yīng)對，忽視了事前風(fēng)險識別、事中評估分析，無法掌握每類內(nèi)控風(fēng)險的發(fā)生概率和影響程度，應(yīng)對和防范不到位。二是內(nèi)控風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案不完善。不少行政事業(yè)單位對于一些突發(fā)類風(fēng)險，沒有建立相適配的內(nèi)控風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，也沒有組織專業(yè)職工參與到真實演練中，難以持續(xù)提高職工的應(yīng)急風(fēng)險防范能力和水平，導(dǎo)致實踐中的突發(fā)風(fēng)險影響不斷擴大。

（五）忽視內(nèi)控考評工作

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制考評不到位，造成內(nèi)控體系不能做好復(fù)盤分析、實現(xiàn)閉環(huán)控制，難以體現(xiàn)內(nèi)控考評的激勵、約束等作用，阻礙了行政事業(yè)單位內(nèi)控有效性的提升。一是有些行政事業(yè)單位未能結(jié)合現(xiàn)實情況，設(shè)定可量化的內(nèi)控考評指標，沒有按照實際需求，明確內(nèi)控考評周期、標準和流程，不能準確評估內(nèi)控執(zhí)行的有效性、內(nèi)控執(zhí)行目標的達成情況等，不能在單位內(nèi)部形成內(nèi)部控制不斷改進與優(yōu)化的局面。二是一些行政事業(yè)單位忽視了內(nèi)控考評結(jié)果的使用，未能將考評結(jié)果用于內(nèi)控體系優(yōu)化、職工薪酬獎金發(fā)放、崗位調(diào)整等方面，不能發(fā)揮內(nèi)控考評的激勵、約束等作用，使得內(nèi)控管理成效不理想。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的優(yōu)化策略

（一）強化內(nèi)控意識

內(nèi)控意識是行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)控體系建設(shè)與實施的前提，為保證內(nèi)部控制實施到位，就需要強化全員的內(nèi)控意識，以順利、有序地開展各種活動，幫助行政事業(yè)單位履行職責(zé)。一是增強領(lǐng)導(dǎo)層的內(nèi)控意識。領(lǐng)導(dǎo)層是行政事業(yè)單位發(fā)展的領(lǐng)航者，其對內(nèi)部控制的認知基本決定了內(nèi)部控制環(huán)境的主基調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)層要全面參與到內(nèi)控體系建設(shè)和實施中，主動學(xué)習(xí)最近的國家政策和文件，掌握最新的內(nèi)部控制理念，在內(nèi)部樹立榜樣和示范[4]。只有領(lǐng)導(dǎo)層高度重視內(nèi)部控制，由領(lǐng)導(dǎo)帶動、以點帶面，才能使內(nèi)控觀念滲透到各部門、各層級職工中，為內(nèi)部控制體系建設(shè)、實施到位提供支持。二是重視職工內(nèi)控認知的提升。對行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制體系建設(shè)需要職工正確認識內(nèi)控，在內(nèi)部加大宣傳和再教育力度，使得全體職工深入認識內(nèi)控，相互間做好配合和協(xié)同，將其執(zhí)行到位。

（二）重視內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督

行政事業(yè)單位的內(nèi)控執(zhí)行離不開監(jiān)督，只有發(fā)揮監(jiān)督的效用，才能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控執(zhí)行中的漏洞與缺陷，進而予以改進和調(diào)整，營造良好的工作氛圍，提升內(nèi)控執(zhí)行剛性。一是行政事業(yè)單位要設(shè)置獨立、權(quán)威的內(nèi)審機構(gòu)，建立內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督機制，保證內(nèi)控活動處于監(jiān)督狀態(tài)下，真正將內(nèi)控執(zhí)行到位，以便于發(fā)揮其效用。二是行政事業(yè)單位還要重視內(nèi)控監(jiān)督的范圍和內(nèi)容，創(chuàng)新內(nèi)控監(jiān)督手段，在強化專項監(jiān)督的同時重視日常監(jiān)督，做好局部監(jiān)督的同時兼顧全局監(jiān)督，真正發(fā)揮內(nèi)控執(zhí)行監(jiān)督的作用。三是要將內(nèi)控評價情況、監(jiān)督檢查結(jié)果等相關(guān)信息上傳至單位內(nèi)部公共信息管理系統(tǒng)內(nèi)部，加強與紀檢監(jiān)察與審計等部門的溝通聯(lián)系，實現(xiàn)各部門協(xié)調(diào)運行，信息實時共享，不斷強化督導(dǎo)檢查合力。

（三）強化信息溝通

行政事業(yè)單位內(nèi)部信息的公開度以及工作狀況的對外透明度，對內(nèi)部控制管理具有重要的影響。信息溝通是單位對內(nèi)、對外聯(lián)系和交流的手段，只有確保信息溝通暢通，才能實現(xiàn)信息互聯(lián)共享，高效推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理到位。一是行政事業(yè)單位應(yīng)深入分析國家的政策文件，利用先進的信息技術(shù)，建立內(nèi)控信息系統(tǒng)，加快數(shù)據(jù)信息同步和實時共享，將數(shù)據(jù)信息快速傳遞到各層級、各部門，幫助其高質(zhì)量開展活動。二是利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，實現(xiàn)多元化的功能，自動化收集各種管理數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)其中的異常數(shù)據(jù)，快速查控各種管理活動中的漏洞，充分實現(xiàn)內(nèi)控的信息化、數(shù)字化、智能化。三是行政事業(yè)單位要將內(nèi)控信息系統(tǒng)與固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)、預(yù)算管理系統(tǒng)、資金管理系統(tǒng)等集成，加深業(yè)財融合的同時，一鍵獲取最新的信息，將其轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊呢攧?wù)報表，輔助單位科學(xué)決策。

（四）做好內(nèi)部控制風(fēng)險評估和應(yīng)對

行政事業(yè)單位為落實內(nèi)控執(zhí)行，要高度重視內(nèi)控風(fēng)險的防范和管理，將內(nèi)控風(fēng)險控制在可承受的范圍內(nèi)。一是行政事業(yè)單位要增強內(nèi)控人員的風(fēng)險管理意識，建立內(nèi)控風(fēng)險評估與應(yīng)對機制，嚴格遵循風(fēng)險管理的基本流程，注重內(nèi)控風(fēng)險事前預(yù)警、事中控制和事后預(yù)警，對各類內(nèi)控風(fēng)險做好評估，主動掌握內(nèi)控風(fēng)險的發(fā)生概率和影響程度，有針對性地做好防范和控制[5]。二是自動化識別風(fēng)險，做好預(yù)警和應(yīng)對。利用內(nèi)控信息系統(tǒng)，實現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險自動化識別、預(yù)警和處理，快速找出各環(huán)節(jié)中隱藏的風(fēng)險，盡早地防范和預(yù)警，幫助單位提高公共服務(wù)質(zhì)量。三是應(yīng)建立相應(yīng)的風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案，組織專業(yè)職工參與真實演練，不斷強化和提升職工處理突發(fā)事件的能力，將這些風(fēng)險帶來的影響控制在最小范圍內(nèi)，促進內(nèi)控活動高質(zhì)量地開展。

（五）落實內(nèi)部控制考評

內(nèi)部控制考評是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的最后環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)閉環(huán)控制的重要構(gòu)成，既能夠激發(fā)職工的工作積極性，又能持續(xù)改進內(nèi)控管理。一是行政事業(yè)單位要結(jié)合現(xiàn)實需求，設(shè)定科學(xué)、合理的內(nèi)控考評指標，及時明確內(nèi)控考評周期和標準，嚴格遵循相關(guān)工作流程，客觀、全面地評估各職能部門的內(nèi)控執(zhí)行情況、內(nèi)控目標達成情況等。二是要高度重視內(nèi)控考評結(jié)果的實用性，將內(nèi)控考評結(jié)果與內(nèi)控體系改進、職工崗位調(diào)整、薪酬獎金發(fā)放等掛鉤，建立相應(yīng)的獎懲機制，切實做到獎懲分明，發(fā)揮內(nèi)控考評的激勵、約束等作用，幫助行政事業(yè)單位逐步提升內(nèi)控有效性，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。

結(jié)語

隨著國家對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)要求愈加嚴格，如何建立一套適合自身的內(nèi)控體系并將其融入各項活動是關(guān)鍵。行政事業(yè)單位應(yīng)從戰(zhàn)略高度重視內(nèi)控體系建設(shè)，掌握開展內(nèi)控工作的重要價值，深刻分析實踐中的缺陷，及時糾偏和調(diào)整，確保內(nèi)控執(zhí)行到位，幫助單位高質(zhì)量地履職，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平。