南水北調工程總體規劃前期論證歷程總結、分析與評價

彭 祥

（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

作為國之重器，南水北調工程事關戰略全局、事關長遠發展、事關人民福祉。經過長周期、多輪次的前期論證，《南水北調工程總體規劃》飽含了幾代水利工作者的不懈探索，凝結了我國當代調水工程研究論證的智慧精華，為后續調水工程建設積累了十分豐富的知識經驗，形成了不可多得的寶貴財富。總結、分析和評價南水北調工程總體規劃前期論證歷程，以史賦能、指導實踐，對進一步深化對南水北調工程總體規劃修編的認識，科學深入推進南水北調后續工程規劃論證，同時為其他調水工程乃至國家水網工程體系建設提供啟示和借鑒是十分必要的。

一、南水北調工程總體規劃前期論證歷程回顧與總結

自1952年毛澤東主席首次提出“南水北調”戰略構想到2002年國務院批復《南水北調工程總體規劃》，南水北調前期工作走過50年發展歷程。南水北調體系龐大、任務繁雜，受不同階段經濟社會發展程度、思想認識水平、國家綜合實力、科技發展進程、調水緊迫程度以及政府決策方式等多方面因素影響，南水北調前期工作在不同時期呈現出不同的階段性特點，逐輪深化且螺旋式上升，也成為水利實踐與發展的時代縮影。

作為《南水北調工程總體規劃》的12 個附件之一，《南水北調工程方案綜述》曾對工程規劃研究歷程作了較為系統的梳理。基于深化研究需要，本次在繼承以往相關成果的基礎上開展了以下工作：一是從現在的視角審視過去，統籌過去規劃論證與現在實際狀況的關聯；二是以技術方案、社會評判和戰略決策為主線，重新梳理南水北調工程總體規劃形成脈絡；三是把南水北調工程總體規劃成果體系的形成和演進過程作為回顧分析的重點；四是結合不同階段南水北調工程前期論證的時代背景和工作重心轉變，對原有階段劃分作出新的調整和完善。據此將南水北調工程總體規劃前期論證歷程劃分為以下5 個發展階段開展梳理和總結。

1.以西線、中線引水線路查勘與方案比選等為重點的初步探索階段

階段起止：從1952年10月毛澤東主席提出“南水北調”戰略構想到1972年華北突發大旱、天津用水告急。其間主要工作及成果包括：

（1）首次開展線路查勘，拉開“南水北調”宏偉設想序幕

1952 年、1953 年間，水利部黃河水利委員會（以下簡稱黃委）、長江流域規劃辦公室（以下簡稱長辦）分別啟動南水北調西線和中線查勘。中國科學院于1959年2 月牽頭開啟西部地區綜合考察，并會同水利電力部（以下簡稱水電部）等提出南水北調東線和引江濟淮工程規劃雛形。

（2）“南水北調”首次寫入中央文件

1958 年8 月，中共中央發布《關于水利工作的指示》強調，應加速制定將江、淮、河、漢、海各流域聯系為統一的水利系統的規劃。

（3）在西部地區開展了更大范圍的選址選線工作

當時考慮到從通天河、金沙江上游調水，調水量可能偏小，黃委將查勘范圍擴展到東至四川盆地西部邊緣，西達金沙江崗托沿岸，南抵四川西昌，北到甘肅定西、天水等，并于1959年查勘了從瀾滄江、怒江向北引水的可能性。供水范圍相應延展至河西走廊和新疆地區，并提出引水到內蒙古解決沙漠改造問題。

（4）初步形成利用南水北調西、中、東三條調水線路接濟黃河、海河、淮河的基本思路

長辦于1959年7月完成的《長江流域綜合利用規劃要點報告》提出：上游（西線）從金沙江、怒江、瀾滄江等調水濟黃；中游（中線）近期從丹江口水庫調水，遠景從長江干流調水濟黃濟淮；下游（東線）沿京杭大運河從長江調水濟黃濟淮，并從裕溪口、鳳凰頸調水濟淮。

（5）開工建設了與南水北調東中線水源息息相關的部分工程

作為漢江流域控制性防洪工程和南水北調中線工程水源地，丹江口水庫于1958年9月開工建設；作為江蘇省江水北調和南水北調東線工程的水源地，江都水利樞紐工程于1961年動工興建；1969年11月，與中線工程相關的河南陶岔引漢渠首工程、與鄂北水資源配置工程相關的湖北清泉溝引丹渠首工程分別開工建設。

2.以東線為重點的早期規劃論證階段

階段起止：從1972 年華北突發大旱、天津用水告急到1978 年黨的十一屆三中全會勝利召開。其間主要工作及成果包括：

（1）華北突發大旱將南水北調工作重心迅速轉移到東線規劃論證上來

1972年，華北地區發生罕見大旱，海河水系幾近枯竭，天津等城市和相關地區的生產生活受到很大威脅。受此影響，引灤入津工程于1973年開工建設。鑒于黃河可外調水量較小且泥沙處理困難，水電部于1976年3月提出《南水北調近期工程規劃報告》，推薦東線調水方案：從江蘇揚州附近的長江抽水1000 m3/s，過黃河600 m3/s，入天津100 m3/s；以向天津和海河流域其他缺水地區農業及城市供水為主，兼顧沿線工農業用水需求，并結合調水恢復和提高京杭大運河天津—揚州段的通航能力。

（2）圍繞東線調水方案開展了跨部門、跨行業、跨地區的現場審查與溝通協商

1978 年5—7 月，水電部牽頭組織相關部委和江蘇、安徽、山東、河北、天津等沿線省（直轄市）開展東線現場查勘，并與東線五省（直轄市）就調水線路、工程規模、調水量及水量分配等達成一致后，形成初步審查意見。此后，中央決定從1979年起用3年時間對國民經濟實行“調整、改革、整頓、提高”的方針，國家大幅度壓縮基本建設投資，水利工作重心隨之從抓建設向抓管理轉移，東線前期論證工作漸緩。

（3）南水北調工程首次寫入政府工作報告

1978 年3 月，第五屆全國人民代表大會第一次會議審議通過的政府工作報告中正式提出，興建把長江水引到黃河以北的南水北調工程。

3.以力保京津供水為主的東中線和西線非均衡、波動式規劃研究論證階段

階段起止：從1978年黨的十一屆三中全會勝利召開到1995 年6 月國務院成立南水北調工程論證委員會。其間主要工作及成果包括：

（1）正式成立水利部南水北調前期工作組織管理機構

1979年12月，水利部成立南水北調規劃辦公室，責成黃委、長辦和原天津勘測設計研究院分別牽頭負責西、中、東線前期工作。

（2）漸次形成南水北調綜合研究與統籌規劃概念

首次全國科學大會后，依據《1978—1985 年全國科學技術發展規劃綱要》，水利部首次開展了全國水資源調查評價、農業水利化區劃和水資源供需平衡等研究，開啟了以黃淮海流域為重點的南水北調綜合研究先河。1983年12月，國家計劃委員會（以下簡稱國家計委）在批復《長江流域綜合利用規劃要點報告修訂補充任務書》中強調：要在各流域水資源供需平衡的基礎上，根據北方缺水量及其迫切性，開展長江可調水量分析、調水工程可行性方案的技術經濟論證以及調水后對生態環境的影響等研究。南水北調前期工作從早期相對簡單獨立的水源選址、調水規模確定以及線路布局等逐步向受水區水資源供需平衡分析、調水區可調水量論證、工程技術經濟可行性論證比選、環境影響評價以及工程分期論證等方面拓展。

（3）海河流域再次發生的連續干旱使京津華北地區缺水問題成為南水北調決策焦點

1980—1981年，海河流域再次發生持續干旱，解決京津華北地區缺水問題已迫在眉睫。國務院隨即決定官廳、密云兩座水庫只供北京，不再向天津送水；臨時引黃接濟天津，加快建設引灤工程。北京市政府于1989 年12 月向中央呈交關于解決北京水源危機的緊急報告，提議修建張坊水庫和引拒（拒馬河）濟京工程，并同意將北京納入東線規劃范圍。1990 年9 月，國家計委就解決北京缺水問題復函水利部和北京市政府，強調在缺水地區再相互挖補水資源是極其困難的；張坊水庫、引拒濟京等不宜考慮，從長遠考慮解決京津冀缺水問題還要靠引長江水。

（4）東線規劃“先揚后抑”，要否過黃河和能否有個全面規劃成為前期論證的轉折點

1983年1月，根據國務院治淮會議要求，水電部治淮委員會完成《南水北調東線第一期工程可行性研究報告》，建議先期實施抽江500 m3/s、進東平湖50 m3/s的工程方案。國務院隨即批準這一方案，要求第一步通水、通航到濟寧，爭取當年開工，同時組織對第二期工程方案（調水至天津）進行論證，爭取2年內提出可行性研究報告。但此后，江蘇、山東以及河北等陸續就一期工程供水范圍、輸水方案等提出不同意見，天津、河北等亦提出對東線水污染問題的擔憂，且江蘇、山東兩省意見差距也很大。1988年5月，國家計委將東線第一期工程設計任務書審查報告報請國務院同意，建議水電部抓緊編制東線工程的全面規劃和分期實施方案，補充送水到天津的修改方案。水利部于1990年5月提出《南水北調東線工程修訂規劃報告》，明確以滿足江蘇、安徽、山東、河北、天津、北京等部分地區的城市生活和工業用水，以及江蘇部分地區的農業用水為目標,抽江1000 m3/s，過黃河400 m3/s，入天津180 m3/s。1993年9月，水利部完成《南水北調東線工程修訂規劃報告》及《南水北調東線第一期工程可行性研究修訂報告》審查工作。兩個修訂報告基本維持了1976年規劃報告送水到天津的工程布局，但增加了向城市供水，并補充了向北京和膠東地區的供水方案。

（5）中線規劃“先抑后揚”，重點圍繞丹江口水庫大壩是否加高、要否通航等相關重大問題開展了不同時期的規劃論證

1979 年2 月和次年3 月，長辦先后完成《南水北調中線引漢工程規劃要點》及其補充報告，提出丹江口水庫大壩按后期規模加高后可調水230億m3，考慮了引漢總干渠通航的渠線規劃方案。根據水利部提出的“黃河以北的渠線采用高線自流方案”要求，長辦于1984年5月提出《南水北調中線初期引漢工程規劃階段性報告》，其中明確：初期引水應以工業和城市生活用水為主；丹江口水庫輔以水源工程建設，初期引水96億m3；大壩加高后，再實施后期引漢工程，可供水230億m3。河南焦作以南按三級航道通航要求考慮，焦作以北不考慮通航。1991年11月，水利部組織對長江水利委員會報送的《南水北調中線工程規劃報告（1991年9月修訂）》及《南水北調中線工程初步可行性研究報告》開展審查后，對相關規劃內容作了較大調整：同意并明確丹江口水庫大壩按后期規模一次性加高的近期引漢方案，調水150億m3，將天津納入供水范圍，輸水總干渠采用高線全線自流，按一次建成考慮且近期不結合航運。國家計委于1994年6月成立中線工程論證工作領導小組并主持召開論證會，要求對暫不加高丹江口水庫大壩以及從長江干流引水等方案開展補充深化研究。

（6）西線依然處在超前期基礎性論證階段

1978 年、1980 年和1985 年，黃委3 次組織開展從通天河、雅礱江、大渡河等引水入黃河線路查勘工作。1986 年7 月，國家計委下發《關于開展南水北調西線工程超前期工作的通知》，決定將西線工程列入“七五”超前期工作項目，要求1988年年底完成西線工程初步研究報告，1990年年底完成雅礱江調水線路的規劃研究報告，“八五”期間繼續完成通天河和大渡河調水線路的規劃研究工作，并于1995年完成西線工程規劃研究。1995年下半年，黃委完成通天河、雅礱江、大渡河等3條河流調水規劃研究工作。

（7）隨著東線、中線等工程前期論證工作初步成型，誰先誰后成為爭議焦點

1990 年前后，以《南水北調東線工程修訂規劃報告》《南水北調中線工程規劃報告（1991 年9 月修訂）》《南水北調西線工程初步研究報告》等為代表，南水北調工程總體框架初步成型，尤其在東線和中線供水任務、目標、范圍以及方式等方面取得初步成果。但究竟先上東線還是先上中線成為相關受水省市等在不同階段的博弈焦點。天津早期建議先上東線，后期隨著中線前期工作的提速和水源水質較好因素又贊成先上中線；受當地長期供水危機所困，北京在堅持東線濟京的同時希望盡早實施中線工程；河北在力主東線加強北調的同時，提出盡快實施中線工程；江蘇、山東兩省地處東線范疇，盡管在省際（界）輸水等方面存在分歧，但均一直贊成并希望加快東線工程建設。1995年7月，國務院相關領導聽取中線方案匯報，強調南水北調東、中、西三條調水線路都做了不少工作，各有自己的任務，是不可替代的，實際是誰先上的問題。

4.以中、東、西線為實施順序的南水北調工程初步論證審查階段

階段起止：從1995 年6 月國務院成立南水北調工程論證委員會到2000 年9 月國務院召開南水北調工程座談會提出搞好總體規劃。其間主要工作及成果包括：

（1）國務院專門部署南水北調工程論證、審查工作

1995年6月，國務院領導主持召開辦公會議研究南水北調問題，提出要堅持慎重研究、充分論證、科學決策的原則，由水利部組織論證，國家計委組織審查。南水北調工程論證委員會于1996年3月提交《南水北調工程論證報告》，其中提出，實施南水北調工程的順序為中、東、西線，建議國務院盡早決策，將中線工程列入“九五”建設計劃，早日興建。1998年3月，南水北調工程審查委員會完成《南水北調工程審查報告》并上報國務院。同意論證報告提出的主要結論意見，認為南水北調三條調水線路以中、東、西為實施順序是妥當的。提出先集中力量建設中線工程，盡早緩解京津華北地區的嚴重缺水狀況；東線按一期工程向膠東供水要求搞好工程規劃，治理水污染，創造條件，適時開工建設；西線加快前期工作步伐。此后，水利部于2000年9月形成《南水北調工程實施意見》，重點分析了北方地區面臨的缺水形勢，就南水北調工程總體布局、生態環境影響、近期實施方案與投資匡算、水價初步分析、工程建設管理體制初步設想、前期工作情況及下一步工作安排等開展了更加深入的補充分析和論證。

（2）隨著南水北調工程論證、審查工作的系統開展和逐步深入，南水北調工程規劃體系基本成型

通過多輪次、多角度、多方面的論證會、審查會、辦公會、座談會以及專題報告或討論等，南水北調工程的戰略定位、論證方式、規劃思路、供水任務、調水規模、工程布局、環境保護、實施順序、管理體制、資金籌措、水價機制以及調水影響等多方面內容逐步完善并形成多方共識，為南水北調工程總體規劃編制奠定了基礎。

（3）經過一段時間的探索，科學民主論證方式在南水北調工程論證審查階段漸趨成熟

隨著前期論證工作的深入開展，來自各有關方面的意見、建議逐漸增多。在工程審查階段，相關意見、建議更為集中。南水北調工程審查委員會據此將意見分成京津華北地區缺水情況、工程投資、供水成本和水價測算、穿越黃河工程、工程調蓄運用、漢江中下游補償工程和工程經濟效益分析等幾大方面，開展進一步情況復核和專題研究論證，匯總形成專題材料，并在審查過程中逐步形成相對成熟的科學民主論證機制（見圖1）。

圖1 南水北調工程審查階段科學民主論證審查過程（1996—1998年）

5.南水北調工程總體規劃形成并獲批，正式邁入實施階段

階段起止：從2000 年9 月國務院召開南水北調工程座談會提出搞好總體規劃到2002 年12 月國務院批復《南水北調工程總體規劃》。其間主要工作及成果包括：

（1）加快布局和完善南水北調工程總體規劃成果體系

1999—2001年，我國北方地區再次發生連續嚴重干旱，京津和膠東地區嚴重缺水，海河平原生態環境日益惡化，天津實施第六次引黃應急，社會各界對北方地區水資源嚴重短缺形勢進一步達成共識。2000年9月27日，國務院召開南水北調工程座談會，并對下一步工作作出系列指示要求，強調必須正確認識和處理實施南水北調工程同節水、治理水污染和保護生態環境的關系，務必做到先節水后調水、先治污后通水、先環保后用水；提出關鍵在于搞好總體規劃，全面安排，有先有后，分步實施。水利部會同國家計委加快推進南水北調城市水資源規劃和東線工程治污規劃編制及相關專題論證工作。2002年1月，水利部完成《南水北調工程總體規劃（征求意見稿）》。除《南水北調工程總體規劃》綜合報告外，按照“節水治污”“資源配置”“總體布局”“機制體制”等四大部分，分別形成《南水北調節水規劃要點》《南水北調東線工程治污規劃》《南水北調工程生態環境保護規劃》，《南水北調城市水資源規劃》《海河流域水資源規劃》《黃淮海流域水資源合理配置研究》，《南水北調東線工程規劃（2001年修訂）》《南水北調中線工程規劃（2001年修訂）》《南水北調西線工程規劃綱要及第一期工程規劃》《南水北調工程方案綜述》，以及《南水北調工程水價分析研究》《南水北調工程建設與管理體制研究》等12本附件和45項專題報告成果（見圖2）。

圖2 南水北調工程總體規劃成果體系

（2）統籌發力，多方溝通，為《南水北調工程總體規劃》批復營造良好氛圍

2000 年10 月，黨的十五屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》中指出：“加緊南水北調工程的前期工作，‘十五’期間盡早開工建設。”《人民日報》于當年10月16日專題報道國務院南水北調工程座談會情況，并發表評論員文章《抓緊實施南水北調工程》。2001 年11月14日，國務院新聞辦公室以南水北調工程前期準備工作基本就緒為主題召開記者招待會。2002年2月初，水利部就《南水北調工程總體規劃（征求意見稿）》向國家計委、財政部、農業部、建設部、交通部、國家環保總局等6部（委、局）以及北京、天津、河北、河南、湖北、山東、江蘇、安徽、陜西等9省（直轄市）人民政府征求意見。同月，水利部專門聽取中國國際工程咨詢公司的意見，同時召開專家座談會，邀請權威院士專家對《南水北調工程總體規劃（征求意見稿）》進行討論，并向全國人大農業與農村委員會匯報了南水北調工程總體規劃情況。全國政協于同月再次召開南水北調工程總體規劃工作情況通報會，邀請水利部介紹南水北調工程總體規劃情況。2002年10月，水利部并代表國家計委向全國人大財政經濟委員會、環境與資源保護委員會以及農業和農村工作委員會等做了匯報；隨后國家計委和水利部向全國政協做了匯報。2002年11月，黨的十六大報告指出：“抓緊解決部分地區水資源短缺問題，興建南水北調工程。”

（3）水利部分析、消納、解釋和處理各有關方面對總體規劃的反饋意見，就相關問題與國家計委達成共識

自2002年2月水利部正式征求相關部門和地方政府、有關專家的意見后，共收到各有關方面直接反饋的書面意見120條。總體上看，各相關部門、地方政府以及絕大多數專家基本同意《南水北調工程總體規劃（征求意見稿）》提出的工程規模、總體布局、資金籌措方案以及分期實施建議，共同期望和要求盡早實施南水北調工程，抓緊開工建設東中線一期工程。從反饋意見的集中度看，相關部門的意見主要集中在體制設置和制度設計上，地方政府和專家的意見相對集中在具體或局部的工程方案、項目以及資金籌措方案上。水利部經認真梳理研究和消納吸收，對120 條反饋意見做了三類處理：第一類意見（共49條）經消化吸收后納入總體規劃報告；第二類意見（共54條）建議在下一階段可行性研究中進一步研究落實；第三類意見（共17條）因理解不同或不能在南水北調工程中解決而不被采納。為做好南水北調工程總體規劃請示上報工作，水利部與國家計委開展了多層次、多輪次意見交換和溝通協商，本著求同存異、對重大原則問題力求一致的原則，雙方聯合于2002 年7 月向國務院報送《關于批復〈南水北調工程總體規劃〉的請示》。

（4）經過多輪次緊鑼密鼓的高位推動和審議，國務院批復《南水北調工程總體規劃》

2002年8月23日，國務院領導主持召開辦公會議，原則同意《南水北調工程總體規劃》，并要求國家計委、水利部根據會議提出的意見，對匯報稿做進一步修改后，提請中共中央政治局常務委員會審議。2002年10月10日，中共中央政治局常務委員會會議審議并通過《南水北調工程總體規劃》。2002 年12 月23 日，國務院批復《南水北調工程總體規劃》，其中強調：原則同意《南水北調工程總體規劃》，根據前期工作的深度，先期實施東線和中線一期工程，西線工程先繼續做好前期工作。2002 年12 月27 日，南水北調工程開工典禮在北京人民大會堂和江蘇省（三陽河、潼河、寶應站工程）、山東省（濟平干渠工程）施工現場同時舉行，標志著舉世矚目的南水北調工程歷史性地由規劃階段轉入新的前期工作和東中線一期工程正式啟動實施的階段。

二、南水北調復雜性特征、多目標特點與博弈分析

從公共管理角度回顧總結南水北調工程總體規劃前期論證5 個階段實踐發展歷程，作為重大跨流域調水工程，南水北調呈現復雜性特征和多目標特點，本質上是不同層級管理主體和不同方面利益群體的沖突、協商與博弈。復雜性的客觀存在必然導致調水工程不同功能和各參與主體目標利益的多元化，而單項功能、單個參與主體或局部利益的最大化并不必然導致整體、綜合、系統利益的最大化。總結、凝練和概化南水北調的復雜性特征、多目標特點并開展調水博弈分析，可為南水北調已建工程運行管理優化、后續工程規劃論證乃至國家水網體系建設頂層設計提供有效政策分析工具。

1.南水北調復雜性特征分析

一是工程同時具有公益性、經營性雙重屬性。究竟以公益性為主導還是以經營性為主導，影響南水北調工程屬性定位、供水任務、供水目標及水量分配，以及工程管理體制、資金籌措方式和水價形成機制。

二是調水規模的確定不是簡單的加減法，呈現非線性、不確定性特征。具體到南水北調，因調水規模確定尤其是調入水量分配與投資分攤、水費支付等存在緊密關聯，受工程投資規模較大和相關地方政府財政能力有限等影響，相關受水城市在調水規模確定與實際需調水量之間可能存在較大出入。

三是在調水工程前期論證過程中普遍存在較大的交易成本、負外部性和信息不對稱等因素或問題。因此在南水北調工程前期論證方式、調水影響分析與補償方案或措施制定、水量分配、投資分攤以及水價機制設計聯動等方面均需統籌考慮。

四是供給與需求的不確定性導致穩定的市場鏈條難以形成。不僅水源區的水量供給受到天然來水的制約，受水區的用水需求更受到天然來水的影響。水源區與受水區不同的豐枯組合和受水區內部不同區域的豐枯組合都會在很大程度上加劇調水工程供給與需求的波動，加之受水區內不同水源之間存在較大的供水成本差異，導致外調水因水價過高與其他供水水源相比缺乏比較優勢，因此難以形成穩定的市場供需關系。當存在較大的交易成本、負外部性和信息不對稱等因素或問題，尤其在供給與需求存在較大不確定性的情況下，就會出現市場失靈現象，需要政府利用行政手段干預水價制定及實施。因此科學合理的水價機制設計是影響和決定南水北調工程良性運行的根本保障。

五是受水區水資源合理配置受多方面因素影響或制約。首先，受水區不同水資源管理體制對區域水資源合理配置產生直接影響；其次，受水區地下水超采區壓采目標能否如期實現對區域水資源合理配置產生直接影響；再次，退還長期擠占的農業及生態用水目標能否如期實現對區域水資源合理配置產生直接影響。在南水北調工程前期論證中，宜在供水任務、供水目標與水量分配、工程管理體制與水價機制設計等方面重點考慮區域水資源合理配置相關制約或影響因素。

2.南水北調多目標特點分析

一是雖以受水區生態環境修復和改善為根本目標，但同時具有向受水區城市和工業供水、農業供（補）水、生態補水以及發電、航運、防洪、排澇等功能和目標。

二是工程橫跨長江、淮河、黃河、海河等四大流域，不同流域在資源稟賦、地理區位、戰略地位、豐枯變化以及水資源開發利用程度等方面體現出不同特點。

三是涉及多類規劃編制參與部門。除水利和計劃部門外，還有建設、環保、農業、國土、物價等部門共同參與規劃方案編制及論證工作。

四是關系多個層次與方面的管理主體。具體包括：國務院，國家發展計劃主管部門，水行政主管部門和財政、建設、農業、交通、環保等相關部門，相關流域管理機構，地方水行政主管部門和其他行業主管部門，水源和干線工程管理單位，地方運營管理機構，各自來水公司和用水戶等。

五是影響多個不同方面的損益省份。主要包括南水北調東、中、西線受水區以及水源區的相關省份。

3.南水北調多方管理主體和利益群體的沖突與博弈焦點

一是中央管理與地方管理的目標沖突與路徑選擇：中央政府具有集體理性，力求從全局角度保證對水資源的公平、高效和可持續利用，把追求調水全局公共利益最大化作為根本目標；地方政府更具有個體理性，在前期論證階段以追求調水地方公共利益最大化作為主要目標，在工程運行管理階段主要以追求政府財政支出最小化為現實目標。

二是資源管理與資產管理的目標沖突：如何體現國有資產“國家所有，分級管理，授權經營，分工監督”的基本原則，如何體現中央和地方政府分別代表國家履行出資人的職責與股權權益，如何實現利益相關者權利、義務和責任的統一，如何實現管人、管事和管資產的結合，這些問題都是在工程前期論證和運行管理中需深入探索和研究解決的難題。

三是政府公共管理與市場機制配置的目標沖突：如何發揮政府的公共管理職責，如何履行受水省份用水量契約承諾，如何實現市場機制的配置作用，如何推進規劃水價向現實水價落地，如何確定政府公共管理與市場機制配置的邊界等，也是十分復雜的問題。

四是已有工程與新建工程的目標沖突：為強化南水北調工程的綜合管理與統一調度，實現南水北調綜合效益最大化，在新老工程功能調整與管理體制銜接、投資分攤與收益分配、供水成本測算等方面依然面臨亟待破解的難題（見圖3）。

圖3 南水北調復雜性特征與博弈分析邏輯

綜上，實施調水需要同時滿足資源稟賦、生態環境、經濟發展、調水方案、社會評判、戰略決策等多方面目標要求，既要突出效率，又要兼顧公平，最終必須實現可持續發展，因此是一個不折不扣的多目標優化和決策問題。只有正視南水北調的復雜性特征、多目標特點，針對多方管理主體和利益群體的沖突與博弈，通過科學論證、民主協商和開展機制改進方案或對策設計，才能引導和促進各方形成納什均衡路徑，進而形成各有關方面均可接受的南水北調工程總體規劃方案。

三、南水北調工程總體規劃前期論證核心影響要素分析與評價

南水北調工程總體規劃編制歷經半個世紀，影響或制約前期論證與決策的因素涉及多個方面，不同因素在不同發展階段產生不同程度的影響。

1.調水工程前期論證與決策核心影響要素分析

通常情況下，影響和制約調水工程前期論證與決策的因素主要體現在資源稟賦、生態環境、經濟發展、調水方案、社會評判、戰略決策等6個方面。這6個方面因素之間相互影響且復雜交織，但不同因素對調水工程方案形成和論證決策產生不同程度的作用和影響。相比較而言，資源稟賦、生態環境、經濟發展因素是調水方案形成與優化的客體因素，以技術形式集中體現在調水工程方案設計和論證之中。而調水方案是調水工程前期論證與決策的前提和基礎，社會評判是調水工程優化和決策的影響或制約要素，戰略決策則是政府部門實施公共管理的控制性要素。因此，統籌資源稟賦、生態環境、經濟發展因素而形成的調水方案和與之伴生的社會評判、戰略決策是調水工程前期論證與決策的核心影響環節（見圖4）。

圖4 調水工程前期論證與決策核心影響要素分析邏輯

2.南水北調工程前期論證工作機制分析

總結、分析南水北調工程總體規劃前期論證發展歷程，針對南水北調復雜性特征、多目標特點，由多方面參與主體長期、深度參與開放式研究論證，以及重點針對各有關方面意見、建議形成相對成熟的科學民主論證機制，是在多方管理主體和利益群體的沖突、協調與博弈中形成各方均可接受的納什均衡路徑的核心有效機制（見圖5）。

圖5 南水北調工程科學民主論證機制分析圖

3.調水方案、社會評判和戰略決策在南水北調工程總體規劃不同階段前期論證中的作用及影響評價

（1）第一階段

以高層次戰略構想為主導，以調水方案的可行性論證為重心，尚未形成社會廣泛共識。第一階段前期論證歷時近20載，主要圍繞西線和中線水源選址、線路查勘以及方案比選等開展了相關工作，缺乏明確、具體的供水任務和供水目標。但以1959年長辦完成的《長江流域綜合利用規劃要點報告》為標志，初步形成了相對完整的南水北調東、中、西線調水基本思路和雛形。由于前期論證工作主要集中在相關技術牽頭部門和部分科研院所，盡管受到高層領導的肯定和重視，在中央層面形成正式文件，但南水北調戰略構想及調水方案在相關地方和其他社會層面尚未形成普遍共識。

（2）第二階段

東線調水方案獲國家計委初審，但因缺乏系統性謀劃尚不具備社會認可和中央決策的條件。因1972年華北突發大旱、天津用水告急，第二階段前期論證的重心短時期內轉移到東線。華北突發大旱因其波及范圍廣泛、工農業損失嚴重以及天津用水嚴重受限等，在中央政府、相關地方以及社會輿論等方面產生深刻影響，自然條件的變化及其帶來的社會影響強化了社會各有關方面對南水北調必要性和緊迫性的認識，成為這一階段前期論證的主導因素。鑒于從黃河應急引水的局限性，在實施引灤入津和黃河應急供水的同時，利用東線從長江向華北平原近期調水的方案成為技術重心。水電部于1976 年年初提出《南水北調近期工程規劃報告》，推薦東線調水方案，主要向農業及城市供水，兼顧沿線工農業用水需求，同時考慮到航運在當時經濟社會發展中的重要地位，把京杭大運河全線通航也作為調水任務之一。盡管國務院批準國家計委對規劃報告進行了現場初審，且在多方協調下，相關部門和東線沿線省份就調水線路、工程規模、調水量及水量分配等達成一致，形成審查意見，“興建把長江水引到黃河以北的南水北調工程”也正式納入政府工作報告，但由于東線調水只是南水北調總體方案框架中的一個組成部分，向城市增加供水不足，只能緩解部分省份的工農業用水短缺矛盾，且隨后受到國家“調整、改革、整頓、提高”方針以及國家大幅度壓縮基本建設投資等影響，因此尚不具備社會廣泛認可、支持和中央決策的條件。

（3）第三階段

隨著東中線工程前期論證的具體化和進程提速，有關方面重點圍繞誰先誰后的博弈沖突加劇。這是繼第一階段后的又一個近17 年的長時間論證周期。黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放和社會主義現代化建設新時期，加之以黃淮海流域水資源供需平衡研究為重點的“水資源的綜合評價”“全國水資源合理利用與供需平衡分析研究”等國家重點研究課題啟動，為南水北調系統性方案論證注入新的政治、經濟和科技活力，南水北調前期工作開始從早期相對簡單獨立的水源選址、調水規模確定以及線路布局等可行性論證為主，加速向受水區水資源供需平衡分析、調水區可調水量論證、工程技術經濟可行性論證比選、環境影響評價以及分期論證等必要性、可行性和系統性論證并重拓展。1980—1981 年，海河流域再次發生持續干旱，因京津華北地區獨特的戰略地位，不僅引發社會更廣泛的層面對實施南水北調的共鳴，而且進一步引起了中央的高度重視。加快解決京津華北地區的缺水問題成為中央決策焦點，東線、中線工程規劃工作加速開展，但不同方面的技術、社會等因素對東線、中線工程前期論證尤其是實施順序產生不同程度的影響。其間《南水北調東線工程修訂規劃報告》《南水北調中線工程規劃報告（1991 年9 月修訂）》《南水北調西線工程初步研究報告》等陸續完成，初步形成南水北調工程總體框架成果體系，尤其在東線和中線供水任務、目標、范圍以及方式等方面取得多方認可的成果，為南水北調工程論證和審查工作奠定了基礎。

（4）第四階段

以全局性、系統性論證審查和形成社會深度共識為主導，為中央決策奠定前提和基礎條件。這一階段雖然歷時較短但厚積薄發，首次對南水北調總體技術方案的全局性、系統性完善和伴隨著對調水方案的論證審查而形成的部門、地方、機構和專家學者等對南水北調的深度共識，成為這一時期前期論證的主導因素。經過對南水北調工程規劃體系的集中性、開放式、科學民主論證和集總性審查，以及根據中央領導批示精神開展的進一步補充和完善，南水北調工程規劃體系在戰略定位、論證方式、規劃思路、供水任務、調水規模、工程布局、環境保護、實施順序、管理體制、資金籌措、水價機制以及調水影響等多個方面逐步完善，在相關地方、部門、機構和專家學者等社會更廣泛的層面形成共識，為中央決策奠定了前提和基礎。

（5）第五階段

統籌多方面要素，以東中線一期工程上馬為重點，中央決策實施南水北調工程總體規劃。這一階段是為期兩年的中央決策階段。繼南水北調工程論證審查過后，中央統籌南水北調的復雜性與博弈沖突特點以及工程建設與管理全鏈條，以更具可操作性和可實施性為重點，指導開展南水北調工程總體規劃系統性、完備性補充完善。水利部會同國家計委按照“節水治污”“資源配置”“總體布局”“機制體制”等四部分布局開展總體規劃補充完善工作，推動形成責任、權利和利益相輔相成、相互制約、相互作用的調水機制，進一步補充完善南水北調工程總體規劃技術文本。以《南水北調工程總體規劃（征求意見稿）》為紐帶，通過消化、吸收和分別處理各類意見建議，并以座談交流、專題匯報等方式先后與相關權威院士專家、中國國際工程咨詢公司、全國人大和全國政協等充分交流，征求意見建議，形成廣泛社會共識。將南水北調工程明確納入國家“十五”計劃并寫進黨的十六大報告，加強媒體宣傳和新聞發布等，在廣大社會公眾中起到積極宣傳、普及和引導作用，為中央決策實施南水北調工程作好社會和政治鋪墊。最終國務院正式批復《南水北調工程總體規劃》并啟動東中線一期工程建設，歷經長達50 年前期論證的南水北調工程總體規劃步入新的歷史階段。