成都社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式初探

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式作為我國一種新興的養(yǎng)老模式，通過將養(yǎng)老機構(gòu)與社區(qū)有機融合，利用社區(qū)作為載體，實現(xiàn)資源、功能和多元運作方式的嵌入，為居家養(yǎng)老提供了社區(qū)服務(wù)支撐，也為應(yīng)對中國社會深度老齡化提供新思路。本文通過分析成都市人口老齡化現(xiàn)狀與養(yǎng)老服務(wù)需求挑戰(zhàn)，概述成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展現(xiàn)狀，針對社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)試點存在的問題提出建議。

成都是西部地區(qū)重要的國家中心城市和超大城市，人口老齡化趨勢明顯，居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求旺盛。成都市政府于2015年出臺了《成都市人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》，并于2016年2月印發(fā)《成都市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)三年行動計劃（2016-2018年）》，積極推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式旨在通過整合居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)勢，提供更加個性化、便捷和高效的養(yǎng)老服務(wù)。該模式的核心在于將養(yǎng)老服務(wù)嵌入到社區(qū)中，利用社區(qū)資源和環(huán)境，為老年人提供全方位的服務(wù)和支持。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)是成都市近年來重點發(fā)展的養(yǎng)老模式之一。成都市自2015年初全面實施以微型養(yǎng)老機構(gòu)為核心、日間照料為依托、上門服務(wù)為紐帶、老年助餐為補充的“四位一體”社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展模式。該模式的探索，對全國各地進一步創(chuàng)新和完善養(yǎng)老公共服務(wù)體系具有重要的實踐意義和參考價值。

社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與歷程

（一）內(nèi)涵界定

“嵌入”一詞源于經(jīng)濟學家卡爾·波蘭尼提出的“社會行為個體所在網(wǎng)絡(luò)與其他社會網(wǎng)絡(luò)相關(guān)聯(lián)”，被廣泛運用于社會科學各領(lǐng)域。在養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域，“嵌入”一詞指資源嵌入、功能嵌入、主體多元、運作多元的養(yǎng)老服務(wù)模式。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式是機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)居家養(yǎng)老模式的補充和整合，即以社區(qū)為載體，通過競爭機制在社區(qū)內(nèi)嵌入一個市場化運營的養(yǎng)老方式，整合周邊養(yǎng)老服務(wù)資源，為老年人就近養(yǎng)老提供專業(yè)化、個性化、便利化的養(yǎng)老服務(wù)。

（二）作用與特點

傳統(tǒng)養(yǎng)老模式以家庭為中心，家庭成員共同參與，難以適應(yīng)中國實際。一是家庭規(guī)模縮減、家庭結(jié)構(gòu)變遷，我國平均家庭戶規(guī)模由2000年的3.44人降至2020年的2.62人。因此，家庭養(yǎng)老面臨著老年家庭出現(xiàn)空巢化、家庭照顧能力受到嚴重削弱的問題。二是隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，老年人養(yǎng)老服務(wù)需求多樣，家庭養(yǎng)老無法完全滿足老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)老將老年人安置在專業(yè)的養(yǎng)老機構(gòu)中，由專業(yè)人員提供全面的照護服務(wù)。機構(gòu)養(yǎng)老具有養(yǎng)老服務(wù)標準化、專業(yè)化，適合失能、失智等需要高度護理的老年人的優(yōu)點，但也面臨著成本較高、可能導致老年人與家庭和社會脫節(jié)的缺點。傳統(tǒng)社區(qū)養(yǎng)老把社會機構(gòu)引入社區(qū)，并在社區(qū)中開展的居家養(yǎng)老模式，側(cè)重在社區(qū)內(nèi)提供綜合性的養(yǎng)老服務(wù)，包括日間照料、康復護理等，為老年人提供更多樣化的服務(wù)選擇，但在覆蓋面和深度方面具有局限性。總之，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和家庭結(jié)構(gòu)變遷，傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式不能較好地滿足社會經(jīng)濟發(fā)展進程中老年人的養(yǎng)老需求。

新興的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式因其綜合性和可持續(xù)性特點，能夠順應(yīng)我國積極老齡化發(fā)展需要，有望成為我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的主流模式。與傳統(tǒng)居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老單一養(yǎng)老模式不同，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式通過社區(qū)提供平臺，整合政府、社會組織和家庭等各方資源，構(gòu)建專業(yè)化、多元化、規(guī)范化的養(yǎng)老服務(wù)體系。其特點在于：

一是可接受度高。其體量輕巧，兼具家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點，有效解決了傳統(tǒng)養(yǎng)老機構(gòu)用地難的問題，且因離家近而更易被老年人接受，為居家養(yǎng)老提供了社區(qū)服務(wù)支撐，也為應(yīng)對中國社會深度老齡化提供了一種新思路。

二是參與主體多元。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式通過多元社會力量參與達到資源共享，聯(lián)動協(xié)調(diào)的多元養(yǎng)老模式，突破了傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)模式中家庭成員與老年人之間的關(guān)系限制。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式通過政府政策支持、社會組織協(xié)作、整合社區(qū)資源實現(xiàn)政府主導下的多元主體協(xié)作，提供社會化平臺、社會支持網(wǎng)絡(luò)以及整合社區(qū)資源等全面的養(yǎng)老服務(wù)，有利于滿足日益增長的老齡化社會的多元養(yǎng)老需要。

三是養(yǎng)老服務(wù)多樣。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式以滿足老年人多樣化、多層次、全方位的養(yǎng)老服務(wù)需求為出發(fā)點和落腳點。在社區(qū)內(nèi)建立服務(wù)中心或機構(gòu)為老年人提供專業(yè)化、個性化、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式實現(xiàn)了機構(gòu)與家庭功能的互補，并為老年人提供了更多可選擇的方式。嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式是對既有養(yǎng)老服務(wù)體系的有益補充，有助于緩解養(yǎng)老服務(wù)供需失衡的現(xiàn)實困境，也已成為各地探索實踐養(yǎng)老服務(wù)供給時的重要選擇。

（三）發(fā)展歷程

隨著我國進入人口老齡化社會，老年人口數(shù)量不斷增加，失能、半失能、空巢等特殊老年人群增加，傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)模式無法滿足社區(qū)老人日益多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求。黨和國家高度重視積極應(yīng)對人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，國務(wù)院辦公廳于2013年9月發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號），鼓勵與支持發(fā)展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式。

上海是國內(nèi)最早探索社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的地區(qū)之一。2005年，上海市在全國率先提出“9073”養(yǎng)老模式，即90%的老人居家養(yǎng)老，7%的老人社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人機構(gòu)養(yǎng)老。這一模式一經(jīng)提出，受到全國各地各級民政部門的高度關(guān)注。但“9073”模式在居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老兩種模式之間存在模式功能界定不清、服務(wù)供給不明確等問題。為此，上海積極探索構(gòu)建居家、社區(qū)、機構(gòu)三種養(yǎng)老服務(wù)模式融合發(fā)展的新型養(yǎng)老服務(wù)模式，積極探索如何形成有機協(xié)調(diào)機制，聯(lián)動發(fā)展提高養(yǎng)老服務(wù)模式質(zhì)量。2014年，上海出臺《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實施意見》，提出“因地制宜興辦家庭化、小型化養(yǎng)老機構(gòu)”，構(gòu)建多層次社會養(yǎng)老體系。上海率先開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的試點工作，依托“長者照顧之家”和“社區(qū)綜合為老服務(wù)中心”探索社區(qū)養(yǎng)老與機構(gòu)養(yǎng)老融合的“機構(gòu)嵌入式”養(yǎng)老服務(wù)，形成國內(nèi)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的雛形。

2016年后，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)這一新型養(yǎng)老服務(wù)模式在全國范圍得到推廣，并在各地因地制宜形成多種社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，如北京市根據(jù)上海市“9073”養(yǎng)老模式提出“9064”養(yǎng)老格局，并相繼出臺《關(guān)于開展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)的意見》《北京市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站建設(shè)規(guī)劃（2016-2020年）》，規(guī)范引導嵌入式社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式，以“養(yǎng)老服務(wù)驛站”為載體推進連鎖化、品牌化、規(guī)范化，將機構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老居家養(yǎng)老深度結(jié)合，暢通社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的最后一公里。石家莊以社會資本參與政府投資民營社區(qū)照護中心運營發(fā)展，構(gòu)建社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)多元化服務(wù)模式；重慶市以政府為主導，利用社區(qū)空置房屋進行適老化改造探索社區(qū)嵌入養(yǎng)老服務(wù)模式。

成都作為西部地區(qū)最早開始探索“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的城市之一，近年來一直將“社區(qū)嵌入式養(yǎng)老”的服務(wù)模式的發(fā)展作為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容，積極探索符合成都實際的養(yǎng)老模式，在養(yǎng)老服務(wù)方面獲得了顯著進展。

成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展概況

（一）發(fā)展背景與政策演進

成都人口老齡化呈現(xiàn)“三高一快”特征，即老年人口占比高、高齡老人占比高、老年撫養(yǎng)比高、老齡化增長速度快。2018年，四川省65歲及以上常住人口達1181.9萬人，占人口總量14.17%，比全國高2.23個百分點，已經(jīng)進入深度老齡化社會，對養(yǎng)老服務(wù)需求更高。《成都市2022年老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展狀況報告》顯示，截至2022年底，成都60歲及以上的老年人口324.24萬人，占戶籍總?cè)丝?0.63%，比2021年增加3.44萬人，增長1.07%。70歲及以上戶籍老年人口173.48萬人，占戶籍老年人口比例53.50%，比上年增長1.69%。近年來成都市老年人口具有人口數(shù)量有所增加、人口老齡化水平基本穩(wěn)定、戶籍老齡化程度略高于全國平均水平且戶籍老年人口平均年齡持續(xù)上升的特點。2018-2022年成都市各年齡段戶籍老年人口占老年總?cè)丝诒壤鐖D1所示，60-69歲老年人口占比連續(xù)五年下降，70歲以上老年人口占比呈上升態(tài)勢。

積極應(yīng)對人口老齡化是一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。成都市政府相繼出臺了《成都市人民政府關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的實施意見》（成府發(fā)〔2015〕6號）、《成都市人民政府辦公廳關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》（成辦發(fā)〔2018〕50號），以激發(fā)全市養(yǎng)老領(lǐng)域投資活力，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)多元供給，加快推動養(yǎng)老服務(wù)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展；成都市人民政府辦公廳印發(fā)了《成都市社區(qū)養(yǎng)老院建設(shè)三年行動計劃（2016-2018年）》（成辦發(fā)〔2016〕5號），提出“醫(yī)養(yǎng)融合、以養(yǎng)為主、功能共享、分類引導、精準服務(wù)、市場驅(qū)動”的發(fā)展方向。隨后，成都市政府辦公室積極響應(yīng)國辦發(fā)〔2019〕5號文件精神，印發(fā)了《關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》及推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老、老年人助餐服務(wù)體系建設(shè)、困難老人家庭適老化改造3個配套實施方案。2022年，成都市人民政府印發(fā)了《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施》（成辦發(fā)〔2022〕28號），文件框架包括5個體系建設(shè)，28項主要任務(wù)，是繼《成都市人民政府辦公廳關(guān)于深化養(yǎng)老服務(wù)綜合改革提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》（成辦發(fā)〔2018〕50號）（以下簡稱《實施意見》）后出臺的又一重要文件，是對前述《實施意見》的進一步深化和完善，著力解決成都市老年人最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的養(yǎng)老難題，回應(yīng)老年人安享幸福晚年的美好需求。

（二）成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展概況

隨著老齡化程度的逐漸加深和養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷提高，成都市對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展作出合理的規(guī)劃，取得一系列成效。根據(jù)國家市場監(jiān)管總局通報的2020年全國公共服務(wù)質(zhì)量監(jiān)測情況結(jié)果，全國31個省（區(qū)、市）110個監(jiān)測城市中，成都市以83.72得分位居2020年度全國公共服務(wù)質(zhì)量滿意度第一位，其中養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域滿意度得分全國第一。2022年5月，成都市人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展若干措施》（成辦發(fā)〔2022〕28號）提出，到2025年全市每個街道及有條件的鎮(zhèn)至少建成運營1個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，社區(qū)日間照料機構(gòu)覆蓋率達到95%以上，有條件的居住區(qū)按照五分鐘生活圈設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)站點。《成都市“十四五”健康服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》也對成都市健康服務(wù)業(yè)發(fā)展提出了包括日間照料機構(gòu)覆蓋率、具備醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)能力的養(yǎng)老機構(gòu)占比、養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比等在內(nèi)的詳細指標。

一是成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老模式穩(wěn)步推進。

成都市積極探索推行社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，以應(yīng)對日益增長的養(yǎng)老需求。根據(jù)《成都市“十四五”健康服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，成都市成功爭取首批全國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點，截至2020年，全市已建成30張床位以上小規(guī)模、嵌入式社區(qū)養(yǎng)老院224個，建成社區(qū)日間照料中心2740個，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)站點3000余個，這些設(shè)施的建立為老年人提供了多樣化、便利化的養(yǎng)老服務(wù)。城鄉(xiāng)社區(qū)“十五分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”基本形成。

2019年，黨的十九屆四中全會明確指出加快建設(shè)居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)，醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。成都市積極響應(yīng)，聚焦醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，大力發(fā)展智慧養(yǎng)老，出臺促進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展的實施意見，推進居家社區(qū)養(yǎng)老與基層醫(yī)療機構(gòu)融合發(fā)展，培育形成醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)108家、其中納入醫(yī)保定點90家，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)床位總數(shù)3萬余張，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)人員1.4萬余人；成都市建立合作關(guān)系的醫(yī)療機構(gòu)與養(yǎng)老機構(gòu)404對，建立合作關(guān)系的醫(yī)療機構(gòu)與日間照料中心1621對；共組建家庭醫(yī)生團隊2420支，共簽約698.63余萬人，其中重點人群363.10萬人；97%的養(yǎng)老機構(gòu)與轄區(qū)醫(yī)療機構(gòu)建立基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)關(guān)系。

二是成都市各區(qū)縣積極試點和落實社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，發(fā)展了各具特色的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)。

金牛區(qū)堅持“開門辦養(yǎng)老”。金牛區(qū)近年來在政策、資金和場地等多個層面上，通過對社區(qū)、機構(gòu)、居家等各種資源的整合，同時全區(qū)積極推行信息化養(yǎng)老服務(wù)，吸收各類社會力量參與全區(qū)養(yǎng)老工作，促進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展，逐步探索出一種獨特的“金牛”模式。金牛區(qū)營門口街道為社區(qū)老人打造了綜合為老服務(wù)中心，從2023年開始，營門口街道對轄區(qū)內(nèi)老年人的具體情況進行調(diào)研，對他們的各類需求進行梳理，形成詳細數(shù)據(jù)，并據(jù)此選擇合適的第三方養(yǎng)老機構(gòu)進行合作，針對每個社區(qū)老人的需求，提供精細化的服務(wù)。

成華區(qū)重視多元主體參與。成華區(qū)積極推動形成“多主體參與、多元服務(wù)并舉”的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式，形成了以“居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，構(gòu)建由社區(qū)養(yǎng)老院、社區(qū)日間照料中心、養(yǎng)老服務(wù)站點組成的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面提升居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，讓更多的老年人在家門口便能享受到專業(yè)服務(wù)，積極探索了一條獨具特色的“成華模式”。成華區(qū)仍在不斷探索完善大城市中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的“成華模式”，進一步把養(yǎng)老工作向深向細推進。

雙流區(qū)創(chuàng)新推廣“長者樂園”項目。雙流區(qū)從2020年開始按照政策文件和區(qū)域發(fā)展情況，開展了嵌入式養(yǎng)老模式的試點工作，包括東升街道雙桂社區(qū)、九江街馬家寺社區(qū)、黃水鎮(zhèn)南柳社區(qū)。2021年6月，由雙流區(qū)打造的社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)項目——“長者樂園”在豐樂社區(qū)東升街道正式向公眾開放。豐樂社區(qū)“長者樂園”以黨建為核心，采取社區(qū)治理與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的模式建設(shè)而成，計劃為老人提供個性化的服務(wù)，并將這類項目推廣到其他符合條件的小區(qū)。

郫都區(qū)積極建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，構(gòu)筑幸福養(yǎng)老“生活圈”。郫都區(qū)全域養(yǎng)老綜合服務(wù)建設(shè)項目迅速推進，截至2023年已新建（改建）7個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體按照滿足居家社區(qū)老年人“生命安全、生活便利、身心愉悅”三個層級需求，集日間照料、康復護理、老年課堂等優(yōu)質(zhì)服務(wù)于一體，為轄區(qū)及周邊有需求的老年人就近提供日托、全托、康復護理等專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)。區(qū)內(nèi)的蜀都新邨社區(qū)以社區(qū)企業(yè)為依托，聯(lián)合社區(qū)商業(yè)合伙人共同打造的方式，將養(yǎng)老機構(gòu)“嵌入”到社區(qū)，以多方力量匯聚起多方資源，搭建“一體化資源整合，一站式綜合服務(wù)”的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體，努力為社區(qū)居家老年人提供全方位、多層次、專業(yè)化的綜合養(yǎng)老服務(wù)。

高新區(qū)實施“窩窩計劃”。自2019年起，高新區(qū)開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)試點工作，制定了特色的院落“窩窩計劃”。近年來，高新區(qū)按照“增量、提質(zhì)、增效”總體思路，持續(xù)深化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，擴大嵌入式養(yǎng)老服務(wù)供給。高新區(qū)今福蓉高新長者之家于2023年8月正式投入使用，作為成都市首批投入使用的社區(qū)綜合體，廣受周邊居民好評。

成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式

存在的問題及建議

（一）存在的問題

隨著人口老齡化程度日益加深、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展新規(guī)劃的提出，成都市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式也存在一些問題值得關(guān)注和重視。

一是資源利用率不足，運營收支平衡難。社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式雖然克服了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的局限性，集三種模式的優(yōu)勢于一身，但在運行中遇到了功能定位不準確、投資周期長、盈利能力差等問題，這些問題制約了資源的有效利用。我國雖然實現(xiàn)了每1000名老年人擁有養(yǎng)老床位30張的“十二五”規(guī)劃目標，但是這與平均每1000名老年人擁有養(yǎng)老床位50張的國際標準相比仍具有一定差距，人均床位數(shù)量難以滿足養(yǎng)老需求。人均床位不足的同時，床位空置率也較高。另外據(jù)業(yè)內(nèi)測算，床位若少于50張，靠床位費收入收回房租、硬件、人力資源等成本支出較困難，目前試點的床位基本都在50張以下，難以維持運營收支平衡。盡管有研究提出通過互聯(lián)網(wǎng)信息手段整合社區(qū)養(yǎng)老資源以及不同養(yǎng)老服務(wù)參與主體的服務(wù)渠道，以提高服務(wù)能力和效率，但實際上社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源缺乏整合與協(xié)調(diào)，分散式的養(yǎng)老問題仍然存在。要加強資源整合，整合社會各類服務(wù)資源，盤活閑置資源，實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老資源利用最大化。

二是評估機制與補貼標準需細化。與國際上的評價標準相比，國內(nèi)的評價標準更側(cè)重于“以機構(gòu)為中心”，而不是“以老年人為中心”。這種差異導致了對老年人尊重、有效溝通及其身心權(quán)益保障等方面的忽視，這些都是國內(nèi)評價標準所欠缺的。就目前的評估體系而言，大多數(shù)僅以老年人的服務(wù)感知為主，沒有充分考慮到老年人的軀體功能、人生經(jīng)驗、服務(wù)感知能力等差異性，這些因素都會影響到服務(wù)的實際效果和滿意度。雖然有研究提出了構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評價指標體系的框架，但這些框架仍處于初步階段，需要進一步細化和完善。特別是在社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，如何結(jié)合地方實際情況和老年人的具體需求來設(shè)計更加科學合理的評估指標，是一個亟待解決的問題。同時，補貼政策和標準不夠統(tǒng)一，補貼標準的設(shè)定存在一定的局限性，補貼資金的使用和管理也可能存在不足。不同地區(qū)、不同社區(qū)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在規(guī)模、布局、設(shè)施配置等方面存在巨大差異，這不僅使養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量難以保證，也增加了老年人及其家庭進行選擇的難度。

三是政策落實需加強。雖然有關(guān)部門已經(jīng)意識到需要進一步完善發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的相關(guān)政策，并出臺了操作性強的優(yōu)惠政策和措施，但與日益增長的社區(qū)居家養(yǎng)老需求相比，我國居家養(yǎng)老服務(wù)在法規(guī)、政策、體制等方面尚待進一步健全和完善，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理水平和服務(wù)質(zhì)量有待進一步提高。要構(gòu)建完整的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策體系，內(nèi)容涵蓋人才培訓、財力支撐、設(shè)施建設(shè)、社區(qū)管理、社會參與等，使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)步入規(guī)范化軌道。補貼政策的實施和支持政策落地難的問題也是一個亟待解決的問題，需要細化政策標準以更好地支持政策的落地執(zhí)行。

四是從業(yè)人員短缺，人才缺口巨大。當前我國養(yǎng)老護理員總體上面臨數(shù)量短缺、專業(yè)能力不強的困境。從數(shù)量上來看，按照護理員與老人的比例為1∶2至1∶3的國際通行標準，我國養(yǎng)老護理人才的缺口規(guī)模也已達到500萬人，護理員數(shù)量上嚴重供不應(yīng)求。從服務(wù)質(zhì)量上來看，養(yǎng)老行業(yè)年輕護理人才奇缺已經(jīng)成為一個難題，從業(yè)人員普遍存在年齡偏高、受教育程度不高、專業(yè)知識不足的問題，難以滿足高層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

（二）對策建議

一是立足服務(wù)對象需求，完善養(yǎng)老設(shè)施布局。立足老年人群日益增長的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，完善社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)政策，建立社區(qū)與社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)分工協(xié)作機制，以推進社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)的蓬勃發(fā)展。強化評估考核，建立評估機制。建立健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心服務(wù)質(zhì)量評估考核機制，每年對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心開展2次以上的服務(wù)質(zhì)量評估考核，并將考核結(jié)果納入全市評定工作中，作為等級評定、收費標準調(diào)整、政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金補助的重要依據(jù)，以調(diào)動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）積極性，提高服務(wù)質(zhì)量和水平。對于社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式的效果評估可以從需求滿足度、老人滿意度、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)可及性等多方面進行考察。制定補貼標準。根據(jù)社區(qū)發(fā)展水平和人口分布情況，因地制宜、合理布局，將嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）與周邊社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施有機銜接。完善城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)綜合體、社區(qū)養(yǎng)老院、日間照料中心、養(yǎng)老服務(wù)站點，構(gòu)建“十五分鐘養(yǎng)老服務(wù)圈”，擴大有效覆蓋規(guī)模。推動農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施均衡布局，依托現(xiàn)有村級日間照料中心、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、縣級村級養(yǎng)老院敬老院開展農(nóng)村地區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)模式運營。

二是強化運營管理創(chuàng)新，提高資源利用效率。合理劃分嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）區(qū)域，集約利用資源。按照“整合資源、突出特色、集約利用、分類指導”原則，將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施按照類型劃分為居住區(qū)級、社區(qū)級和家庭級三種類型。居住區(qū)級依托政府出資新建或購買服務(wù)，實現(xiàn)在社區(qū)內(nèi)就近提供服務(wù)；社區(qū)級依托街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府出資，部分采取市場化運作，為居家老年人提供綜合性服務(wù)；家庭級依托家庭成員利用閑置房屋和資源自行改造或租賃設(shè)施，主要為獨居、空巢、失獨老人提供助餐、助浴、助醫(yī)、助急等個性化養(yǎng)老服務(wù)。制定補貼標準，建立評估機制。根據(jù)嵌入式社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）的服務(wù)半徑和功能定位，以所處社區(qū)特點針對性開展社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)。提升運營管理水平。將社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)納入基層社會治理內(nèi)容，強化部門聯(lián)動，健全運營管理機制，對服務(wù)質(zhì)量、安全保障和人員隊伍建設(shè)等方面加強規(guī)范引導。加大用地支持力度，按照規(guī)劃用地性質(zhì)，在年度建設(shè)用地供應(yīng)計劃中予以保障；鼓勵建設(shè)單位利用自有工業(yè)廠房、商業(yè)設(shè)施和文化娛樂設(shè)施等改造建設(shè)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，對符合條件的機構(gòu)按規(guī)定給予房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策提高資源利用效率。

三是落實醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點。堅持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，強化政策保障，著力解決老年人基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)需求和養(yǎng)老服務(wù)需求不匹配的問題。制定醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)管理辦法，明確醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)的基本條件、內(nèi)部管理、醫(yī)療服務(wù)、康復護理和管理制度。設(shè)立市醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)指導中心，建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。支持三級醫(yī)院開設(shè)老年醫(yī)學科或與二級以上醫(yī)院建立醫(yī)聯(lián)體，開展老年人長期醫(yī)療護理服務(wù)。建立長期照護保險制度，對符合條件的失能、半失能老年人按規(guī)定提供基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護理等服務(wù)。探索推進公立醫(yī)院改革試點，鼓勵社會力量參與提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)。

四是加強專業(yè)人才隊伍建設(shè)，提升養(yǎng)老服務(wù)水平。健全養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)體系。實施養(yǎng)老護理人員職業(yè)技能培訓計劃，開展養(yǎng)老護理員等一線工作人員職業(yè)技能培訓。加快推進養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍專業(yè)化發(fā)展。引導和支持職業(yè)院校開設(shè)老年服務(wù)與管理專業(yè)，培養(yǎng)老年人照護、康復護理、社會工作、心理咨詢等方面的專業(yè)人才。建立校企養(yǎng)老服務(wù)人才雙向培養(yǎng)機制，加強養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)教育與實踐應(yīng)用相結(jié)合。大力實施養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍培養(yǎng)計劃，鼓勵老年社會組織開展老年教育和社區(qū)教育活動，開展“家庭照護技能”培訓和“送教上門”服務(wù)。鼓勵專業(yè)社工機構(gòu)開展老年服務(wù)項目策劃和產(chǎn)品開發(fā)，培育一批具備專業(yè)技能的社會工作者。

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作者簡介

劉金華 四川省社會科學院社會學研究所所長、研究員，研究方向為老年人口學

方雨桐 四川省社會科學院社會學研究所人口學專業(yè)碩士研究生