一起向無規定動物疫病區非法輸入動物案的查處和思考

于瀚學

（青島市即墨區農業綜合行政執法大隊，山東青島 266200）

近年來，《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《動物防疫法》）修訂出臺，農業農村部也頒布了一批新的行政法規，為農業農村執法人員執法辦案提供了最新的法律遵循。但由于地方立法工作的天然滯后性（必須到新法出臺后配套法規才能立項）和立法周期長等原因，一大批仍未廢止的地方性法規沒有及時修訂，因而造成了一定程度上的理解困惑甚至法律適用錯誤。因此，加快地方性法規和單行條例的制修訂，加大新法律法規的宣傳力度勢在必行。同時，新的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）頒布實施以后，執法人員對其中第二十九條“一事不再罰”的問題，仍存在很多模糊認識。本文以一起向無規定動物疫病區輸入動物案為例，對相關問題進行分析，以期與國內同行交流探討。

1 案件查處

1.1 案件來源

2022 年11 月18 日，山東省A 市J 區農業綜合行政執法大隊（以下簡稱“執法大隊”）接區畜牧業發展服務中心的涉嫌農業農村行政違法案件線索移送函，稱該區某養殖場涉嫌從無規定動物疫病區外部非法調入雛雞。執法大隊高度重視，立即組織執法人員對位于該轄區內的某養殖場開展執法檢查。現場發現，該養殖場于2022 年11 月7 日從河北省保定市的某種禽有限公司調入雛雞3 300 只，養殖場負責人劉××不能提供調入該批雛雞時應辦理的《山東省無規定動物疫病區輸入（過境）易感動物申請單》等申報材料。該養殖場涉嫌未經檢疫合格向無規定動物疫病區（以下簡稱“無疫區”）輸入動物。經請示機關領導批準后，執法大隊開展立案調查。

1.2 調查處理

執法人員對現場進行了拍照和錄像，制作了《現場檢查筆錄》，并對劉××進行了調查詢問。經查，2022 年11 月7 日，該養殖場從河北省保定市某種禽有限公司調入3 300 只午褐雛雞，啟運前已向當地動物衛生監督機構申報檢疫，但未向輸入地動物衛生監督機構申報檢疫。該批動物（雛雞）調入時，未經過動物疫病區或動物疫病風險區。至2022 年11 月18 日檢查時，該批動物（雛雞）正按計劃被隔離觀察，其長勢良好，且未發現動物疫病傳入或傳播。

當事人從無疫區外調入動物未經申報的違法行為，涉嫌違反了《A 市無規定動物疫病區管理條例》（以下簡稱《條例》）第三十三條第一款“從無疫區外調入動物以及動物產品的，應當向輸入地動物衛生監督機構申報，由動物衛生監督機構對擬調入動物以及動物產品的產地、品種、數量、運輸路線和方式等進行審查。調入的動物以及動物產品應當經指定通道進入檢疫隔離場所進行重新檢疫，合格的方可進入無疫區”之規定。

依據《條例》第三十六條第二項“違反本條例規定，有下列情形之一的，由動物衛生監督機構給予警告，處二千元以上一萬元以下罰款；情節嚴重的，處一萬元以上十萬元以下罰款：（二）從無疫區外調入動物以及動物產品未經申報，或者未經指定通道進入檢疫隔離場所重新檢疫的”之規定，參照《A 市農業行政處罰裁量基準》，當事人從無疫區外調入動物未經申報的行為，符合“從無疫區外調入動物以及動物產品未經申報，或者未經指定通道進入檢疫隔離場所重新檢疫的，未造成動物疫病流入或傳播的”違法情節，違法程度“輕微”，裁量標準為“給予警告，處二千元以上五千元以下罰款”。鑒于當事人積極配合案件調查，及時改正違法行為且未發現動物疫病流入或傳播，給予當事人如下行政處罰：1. 警告；2. 罰款2 000 元。

2 案情分析

2.1 相關法律適用

正確判斷當事人違反了哪些法律法規，如何處理法律法規之間的法條競合和適用規則是正確處理案件的關鍵。在本案中，當事人未經申報檢疫向無疫區輸入動物的行為涉嫌違反了兩部法律規范：一是《動物防疫法》第五十四條：輸入到無規定動物疫病區的動物、動物產品，貨主應當按照國務院農業農村主管部門的規定向無規定動物疫病區所在地動物衛生監督機構申報檢疫，經檢疫合格的，方可進入。按照《動物防疫法》第九十八條第五項處理，即“處三千元以上三萬元以下罰款；情節嚴重的，責令停業整頓，并處三萬元以上十萬元以下罰款”。二是違反了《條例》第三十三條第一款，依據該條例，應由動物衛生監督機構給予警告，處二千元以上一萬元以下罰款；情節嚴重的，處一萬元以上十萬元以下罰款。

比較《動物防疫法》和《條例》，不難發現，兩者對同一違法行為設定了不同的處罰標準。其中《動物防疫法》為法律，而《條例》為地方性法規。按照法律適用原則，上位法高于下位法，因此本案應當適用《動物防疫法》進行處置。

2.2 自由裁量考慮

本案中，辦案人員基于“當事人積極配合案件調查，及時改正違法行為且未發現動物疫病流入或傳播”的理由，給予當事人警告，并罰款2 000 元。換言之，以罰款的下限標準實施了處罰，即從輕處罰。那么這個理由是否充分呢？

在《行政處罰法》中，從輕處罰的依據包括5種情形[1]：（一）主動消除或者減輕違法行為危害后果的；（二）受他人脅迫或者誘騙實施違法行為的；（三）主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的；（四）配合行政機關查處違法行為有立功表現的；（五）法律、法規、規章規定其他應當從輕或者減輕行政處罰的。同時，如果已滿14 周歲不滿18 周歲的未成年人有違法行為的，應當從輕或者減輕行政處罰。

按照《行政處罰法》的從輕處罰標準，當事人積極配合執法人員辦案，并不是從輕處罰的判斷標準，及時改正違法行為是當事人應盡的法律義務，同時未發現動物疫病流入或傳播雖然是客觀事實，但并非是當事人主動作為的后果。因此，以這個理由從輕處罰，實際上不符合《行政處罰法》的立法本意和《動物防疫法》的處罰標準。

綜上，應當對當事人按照《動物防疫法》有關條款處罰，參照《規范農業行政處罰自由裁量權辦法》（農業農村部公告第180 號）第十一條第一項“罰款為一定幅度的數額，并同時規定了最低罰款數額和最高罰款數額的，從輕處罰應低于最高罰款數額與最低罰款數額的中間值，從重處罰應高于中間值”，處罰額度應當在1.65 萬元左右。

3 相關思考

3.1 大力加強配套法規和地方性法規的立法工作

3.1.1 《動物防疫法》的修訂歷程 《動物防疫法》于1997 年頒布實施，其間2007 年進行了一次修訂，為較大的版本更新；2013 和2015 年進行了兩次修正，為小范圍增補修正；2021 年1 月22 日第十三屆全國人大常委會第二十五次會議再次對其進行修訂，將其由10 章85 條修訂為12 章113 條，本次修訂是對《動物防疫法》進行了幅度相對較大的調整，為指導我國動物防疫檢疫等相關工作明確了頂層設計。

3.1.2 我國的畜牧業發展形勢 十余年來，我國畜牧業獲得了長足發展，畜禽存欄量大幅增長，養殖規模、養殖結構更趨合理。與此同時，非洲豬瘟等外來輸入型傳染病有所增加，全國動物防疫形勢發生了新的變化。《動物防疫法》的修訂響應了黨中央號召，適應了產業轉型和形勢發展需求。其中對動物疫病的凈化消滅，人獸共患病防控機制、生產者的防疫主體責任、基層動物防疫體系和保障措施，以及法律責任方面都有了新的提法和要求，特別是為落實習近平總書記關于食品安全“四個最嚴”指示精神，加大了對違法行為的處罰力度[2]。

3.1.3 當下的立法需求 各地應當嚴格按照新修訂的《動物防疫法》要求，及時清理和修訂地方性法規，其中與新法不協調、不適應、相互抵觸的條款應當盡快修改調整。同時，應當進一步加大新法規的立法工作，盡快將無疫區建設、牛羊定點屠宰等具有區域特點和地方產業發展需求的工作納入法治管理的軌道[3]。此外，應當對地方性法規進行立法性評估，準確調研立法需求，嚴格把握立法原則，推進社會治理法治化進程。

3.2 準確把握《行政處罰法》第二十九條法律內涵

3.2.1 關于“一事不再罰”“一事不再罰”原則在動物衛生監督執法中經常遇見，執法人員在具體辦案中也經常會將其與一些類似情形混淆。在這里，需要嚴格把握“一事不再罰”的3 點特征[4]。第一，是指同一違法行為，即當事人只有單一的違法行為。這種違法行為一般分為自然一行為或法律一行為，前者可以看做一個單一違法行為產生了兩種以上的法律責任，如飼養生豬未對糞污進行處理，同時違反了污染大氣和水環境的法律條款；法律一行為是指多個自然行為基于法律原因結合成一行為，如運輸和經營病死豬，雖然看上去是兩個行為，但運輸可以看做經營的一部分，因而可以概括成一個行為。第二，多個當事人共同違反同一違法行為，不符合“一事不再罰”的情形，如兩家養殖場同時未經檢疫輸入動物，雖然可能為同一交通工具，但作為獨立個體，應當獨立承擔法律責任，即應對每個當事人分別予以處罰。第三，“一事不再罰”指的是“不再罰款”，如果當事人同一違法行為分別違反了兩部法律法規，則只能對其進行一次罰款的處罰，如有責令停產停業或者吊銷營業執照的處罰，則可以同時實施，并不違反“一事不再罰”原則。

3.2.2 關于“按照罰款數額高的處罰”“按照罰款數額高的處罰”即“擇一重處罰”原則[5]。遵從“擇一重處罰”原則，主要是體現了法律的嚴肅性和懲戒功能，以提高違法成本，打擊違法行為，保護正常健康的生產經營秩序。但實際工作中，經常有不同法律適用原則相沖突的時候，這時應當結合《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關規定，對不同的情形進行綜合分析，區別出來適用優先次序，來決定適用哪一種處罰原則。

3.2.2.1 上位法優于下位法 《立法法》第99 條規定，法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高于地方性法規、規章。兩種法律規范的具體條款發生沖突時，優先適用上位法。也就是說，即便下位法的處罰較重，那么仍然首先要服從上位法優于下位法原則，優先適用上位法，而不是“罰款數額高的法”。

3.2.2.2 特殊法優于一般法 《立法法》第103條規定，同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。特別規定是對某種行政行為管理措施的進一步細化和解釋，是在存在一般規定的前提下，仍不足以概括當前法律執行層面的種種變化，來對特定區域、特定群體、特定事項進行規范的規定[6]。動物防疫方面的特別規定不多，且具有明顯的位階區別，因此實踐中干擾《行政處罰法》第29 條條目的并不多。在出現特殊法和一般法、罰款額度低和高的法之間進行抉擇的時候，特殊法高于一般法的規則優先適用。

3.2.2.3 新法優于舊法 與前兩點相同，新法優于舊法的原則，同樣要優先適用。

3.3 準確適用裁量基準

《國務院辦公廳關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（國辦發〔2022〕27號）指出：“行政裁量權基準是行政機關結合本地區本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節，對法律、法規、規章中的原則性規定或者具有一定彈性的執法權限、裁量幅度等內容進行細化量化，以特定形式向社會公布并施行的具體執法尺度和標準。”裁量基準的法律意義，一是制定，二是適用。任意一方的忽視和偏廢，都將導致執法力度的削弱或扭曲，進而對執法結果產生不良影響。

3.3.1 裁量基準的制定 各地普遍存在的問題，就是重法規、規章的制修訂，輕裁量基準的制修訂。當地的立法事項有行政領導重視，有重點部門參與，有協同部門配合，有考核目標規范。但法規規章出臺后需要制定裁量基準的時候，就顯得漫不經心，投入的資源人力大為減少，成了個別部門閉門造車。這直接導致的后果就是弱化裁量基準的科學性、公正性和統一性，如很多罰款額度都是平均若干份，缺乏對個例的審慎把握和精準的量體裁衣。建議各地對裁量基準仍應當高度重視，以嚴謹負責的態度，按照法定制定程序，科學合理制定裁量基準，以維護法律的尊嚴和群眾的根本利益。法律法規出臺不是終點，裁量基準的擬定，才是法律法規落地實施的起點。

3.3.2 裁量基準的適用 裁量基準具有準法律的特征，在實際運用中要把握兩點：一是要做到公開。作為《中華人民共和國政府信息公開條例》中規定必須主動公開的規范性文件，裁量基準必須在適當渠道向社會主動公開，確保公民的知情權和合法權益。很多地方將裁量基準作為普通的應當公開的文件進行處理，不能做到長期公示以供查詢，是非常錯誤的行為。二是準確把握。裁量基準將違法行為的處罰標準進行細化，以供執法人員對號入座，裁量基準具有嚴肅性，切忌為了辦案方便，任意逾越現有規定。在有的案件中，行政相對人明明并未有“從輕”的情節，但執法人員依然按照最低限處罰，這種處理方式即突破了裁量基準的要求，是非常不可取，甚至違法的[7]。隨著我國動物防疫立法工作的不斷推進，單行法規、各地地方性法規和規章將會不斷涌現，在豐富動物防疫執法體系的同時，也不可避免帶來執法中的困擾，同位法競合、法律法規適用等問題也將越來越突出和復雜。為不同的立法目的而設置的法律法規之間，遵循和保護的價值取向也不盡相同。作為執法人員，不僅要讀懂字面的涵義，還應該對法律法規的立法精神有所了解，準確把握各個法律之間的差異，只有這樣才能真正達到懲罰和教育相結合的目的。