關于加強考古前置監管的思考與建議

摘要：當前，我國的土地儲備考古前置工作改革已經成為社會共識，但因處于全面起步階段，考古前置的監管難度加大，面臨諸多的困難和問題。對此，文章提出建立審管聯動機制、實行開工報告制度、審查相關資質手續、加強工地現場把控、嚴格落實屬地監管、規范檔案資料移交、建立督察追責體系等工作建議。

關鍵詞：文物保護；考古前置；監管

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對考古工作高度重視，并將考古工作提升到了一個前所未有的高度，為新時代文物保護工作的深入開展指明了方向、提供了遵循。2018年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強文物保護利用改革的若干意見》，意見指出：“完善基本建設考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫。”因此，“先考古，后出讓”的制度設計和配套政策逐漸得到完善。

但是，由于我國的土地儲備考古前置工作改革才剛剛起步，運行機制也不夠成熟完善，目前仍處于探索發展、積累經驗的階段。土地儲備工作與考古工作存在脫節，難以無縫銜接，而且面臨著諸多制約性、政策性的瓶頸問題。此外，隨著考古前置的深入推進，由于考古調查勘探發掘的體量大、時間緊，出現了新問題與新情況，監管難度也相應加大。

一、考古前置的政策優勢

考古前置模式符合我國國情，順應時代趨勢，得到社會各界的充分肯定，并步入了良性軌道，是我國文物保護工作發展歷程中的一個偉大創舉。考古前置通過頂層設計的改革創新，打破和解決了“招拍掛”出讓在考古領域的體制弊病，同時也有效降低了建設項目周期，可以降低項目的開發成本與開發風險，也便于文物能夠提前發現，并得到更好保護，還能夠降低文物保護工作與重大工程建設之間的矛盾。

實行考古前置是推動經濟社會高質量發展的必然要求，也是延續歷史文脈、堅定文化自信的共識和呼聲。考古前置為文物保護和城市建設發展保駕護航，是促進二者雙贏的舉措。嚴格執行考古前置政策，以促進政府在城市規劃建設和土地利用管理過程中保護好出土文物，統籌協調文物與經濟社會發展、城鄉建設、民生發展之間的相互關系。

考古前置敬畏歷史、敬畏文化，從根源上有效控制了重大建設工程對地上或地下文物所造成的破壞；有效緩解了基本建設工程建設投入和考古工作之間長期形成的矛盾；有效解決了文物保護層面的“上熱、中溫、下冷”問題，大大減少了一線文物考古勘探人員的廉政隱患；緩解了考古費用的巨大困難，將地下文物全面納入城鄉建設和經濟社會發展大局；促進了文物保護事業與城鄉經濟建設的和諧發展、相得益彰和互利共贏。全面建成不敢破壞、不能破壞、不想破壞歷史文化遺產的體制機制。

二、考古前置工作中出現的問題

“放管服”改革的大背景下，現行基建考古模式改為由建設方采用招投標制，委托資質單位承擔考古調查勘探項目。同臺競爭的各考古資質單位性質不一、職業水準差別較大、業務水平良莠不齊，現有的執法人員數量和精力都不足以滿足監管工作的需要，工程項目文物執法檢查的覆蓋率和到達率都不盡人意。監管制度措施跟不上，致使考古調查勘探操作規范難以有效執行，開始出現一些行業亂象和諸多問題，存在較多的文物安全隱患。主要表現如下：

部分企業一味追求經濟效益和爭搶建設速度，不進行考古調查、勘探，利用經濟上被罰款來惡意逃避考古前置。不履行審批手續，弄虛作假，蒙混審批，未批先干，擅自開展考古調查勘探，違法施工破壞文物；變相出借轉借資質，層層轉包和分包，在項目接洽承攬中層層委托社會企業來欺瞞建設單位、監管單位，簽訂多方合同。圍標串標甚至惡意低價中標，開展不正當競爭。開工報備制度執行不到位，未提前5天告知項目所在地文物部門開工時間、工作地點并交驗批準文件和相關證照。只掛名，不參與實際考古，項目負責人（考古領隊）脫崗空崗，偽造簽名，冒簽代簽。考古技術規范執行不到位，布孔不規范，孔距過大，探孔較淺，少探、漏探或錯探、誤探，惡意增減勘探面積。考古勘探單位在經濟利益的驅使下喪失職業操守，忘記初心，敷衍了事，嚴重耽誤建設項目的工期，甚至故意破壞土樣、轉移陶片，毀滅考古證據，考古質量難以保證。考古報告質量不高，工作記錄和信息采集不規范，套用抄襲嚴重。全站儀、RTK等現代科技測繪手段應用不足，相對原始落后。檔案管理不規范，文物考古實物資料、檔案資料難以全面收集保存，考古工作完成后，項目文字、圖紙、影像等資料和文件標本不能及時主動移交地方文物部門。審管嚴重脫節，銜接不暢，缺乏信息共享，難以形成閉環管理，由于審批與監管分屬不同部門，建設工程文物保護許可事項審批與后續的事中、事后監管工作脫節。監管人員利用執法尋租，人情監管、選擇性執法。監管力量普遍缺乏，監管人員業務素質能力不高、能力不強，難以有效履行職責，監管流于形式，對有法不依的違法行為缺乏有效打擊手段。個別地方文物部門認識不到位，發現違法違規行為處理不及時，甚至不報告、不處理。

三、加強考古前置項目監管的對策建議

鑒于考古調查勘探過程中違法違規現象的隱蔽性強，為此，要緊盯關鍵節點和關鍵人物，持續加大監管力度，明確落實專班專人，強化全流程監管，確保無死角、無遺漏。主要包括以下幾個方面：

（一）探索建立審批監管聯動機制

聚焦研究解決審管聯動重點難點問題，探索審管聯動解決方案，并配套建設誠信監測機制，從源頭上加強基建考古前置監管。由當地人民政府定期組織開展推進考古前置的部際聯席會議，形成會同自然資源、文物、土地儲備、規劃、發改、財政、住房建設、交通運輸、生態環保等多部門參加的協調制度或聯席會議體制。注重源頭統籌，考古調查勘探承擔單位要主動溝通銜接，精心運籌勘探時間，科學安排工作進度，土地儲備和文物考古齊頭并進、雙輪驅動，各項手續同期辦理，簡化工作環節，提高工作效率，確保考古工作時點和土地供應時點的統一，夯實保障國有建設用地供應項目及時落地和工程建設順利實施。

（二）嚴格實行項目開工報告制度

考古調查勘探項目承擔單位必須在開工前5個工作日內向屬地縣級文物主管部門告知報備，并交驗批準文件和相關證照，這是實施監管的前提和基礎。否則的話，考古調查勘探結束了，地方文物行政主管部門還不知曉，工地現場檢查就無的放矢，導致監管缺失。

（三）依法審查相關項目資質手續

在壯大基層考古隊伍規模和實力的同時，要做到“蹄疾步穩”。項目屬地文物主管部門應查驗考古調查、勘探項目負責人和項目執行負責人身份，考古發掘個人領隊資格證書或全國考古發掘項目初任培訓證書的真實性和有效性。嚴格審查考古調查勘探項目的申報審批手續是否完備，批復工作方案與簽訂合同的實施主體和工作內容是否一致。

（四）加強工地現場質量把控

考古發掘現場可增添各種監控設備，實現遠程即時監控。在項目實施過程中，縣級文物主管部門應至少組織一次專項工地檢查，專項檢查（抽查）結果應以書面形式反饋給項目承擔單位，重點檢查工作方案落實情況、項目負責人和執行負責人堅守崗位和履職盡責情況。現場復核可勘探區域和面積是否實事求是、科學合理，是否存在弄虛作假、惡意核減或擴大勘探面積和工作量的現象；合同約定工作面積、方案確定的工作面積以及實際工作面積是否一致；是否全部完成調查勘探后再進行施工建設。實地核查考古調查勘探項目是否執行《田野考古勘探工作規程（試行）》等考古技術規范要求；是否按照約定布孔方法和勘探孔距進行考古勘探工作；是否采用現代科技手段準確記錄發現地下文物遺存的具體位置和分布范圍。

（五）依法維護考古調查勘探秩序

杜絕轉借資質、分包轉包、不當競爭等違法違規行為，維護良好的行業生態。對于存在弄虛作假、轉包分包考古項目，泄露文物信息導致文物被盜掘破壞，重大失誤導致文物安全事故等問題，以及其他發生重大文物安全責任事故的違法違規行為的單位，按照管理權限暫停或取消其從事考古調查勘探的權限。

1.嚴查領隊證件掛靠。切實發揮好考古領隊負責制的作用，考古領隊（現場負責人）要認真履責、敬業愛崗，在工作一線堅守底線，不觸犯高壓線，自覺接受有關部門對工地的檢查、監理與驗收。對發掘技工和民工合理搭配組合，開展安全培訓教育，加強人員技術考核。由于目前領隊嚴重缺乏，有的領隊掛靠多個項目，領隊時間和精力有限，勘探的質量當然無法保證。按照有關規定，證件掛靠是違法行為，考古領隊也不例外，不得出借、出租或以其他形式變相轉讓牟利。

2.打擊轉包分包現象。如果說領隊證件掛靠是個人行為的話，那么轉包就是團體所為。考古前置后，需要進行考古勘探的用地量大增，原有的考古勘探機構已無法滿足市場的需求，造成大量建設用地排隊等待考古勘探的“擁堵”局面，導致轉包分包問題屢禁不止。在追逐經濟利益最大化的市場驅動力之下，有的社會考古隊伍借用資質進入考古調查勘探市場，獲取并獨立實施項目，這顯然嚴重違反了國家的法律法規，也與實行考古前置的初衷相悖。解決此問題的關鍵是給有業務實力的地市發放考古勘探資質，從源頭上增加機構供給，改變供不應求的情況，徹底解決轉包分包問題。

3.落細落實屬地監管責任。目前省級文物部門工作人員少，對考古勘探的監管鞭長莫及、分身無術、力不從心，而屬地距離考古工地近，“輕車熟路”優勢明顯。各縣級文物部門要堅守底線，做到守土有責、守土負責、守土盡責，織密、扎緊、把牢文物勘探成果的驗收關，對勘探工作中不合格、不符合技術要求的不得予以驗收，對出現違法違規等嚴重問題的勘探單位采取黑名單管理制度。

4.探索使用獨立第三方進行驗收勘探。建議采取第三方驗收的方式，組建省級考古勘探監管專家庫，由省內熟悉勘探業務的人員組成，可以采取“兩公開一隨機”的方式，落實回避制度，每個驗收項目臨時從專家庫隨機抽簽決定，抽取專家趕赴考古工地驗收，現場驗收要完成必要的探孔數量及質量。

5.規范考古項目資料存檔移交。所有調查勘探形成的原始文書記錄、圖紙影像資料等測繪數據資料、項目報表，以及出土文物都是國家的，應由項目承擔單位及時存檔保管，備案備查，指定專人負責，任何個人無權私自保存，并確保其原真性及完整性，嚴防損壞和遺失，不得隨意更改。嚴守考古工作秘密，嚴禁將地下文物埋藏的相關數據資料信息外傳和泄露，以防古代文化遺產安全遭到破壞，確保文物安全。地方文物主管部門應與項目承擔單位協調一致，共同做好出土文物標本等考古項目相關資料的建檔立卷、保管移交工作。如實記錄和留存各項檢查監管工作的文字、影像資料信息，做到全程留痕。

6.建立執法督察和追責問責制度。規范舉報流程，嚴厲打擊考古勘探領域的違法犯罪。鼓勵和支持地方文物主管部門與工程建設單位、國有建設用地供應方，共同依法對考古調查勘探項目進行監督檢查。依法依規向公安、紀檢監察部門移交案件線索。對存在的違法違規行為，采取責令改正、約談、通報、暫不受理后續承攬考古勘探項目等處罰措施。

7.充分發揮紀律檢查和公益訴訟的功能，多管齊下，上下聯動，確定懲戒手段，強化懲戒力量。各級紀委監委都要把考古前置的工作落實情況作為紀律檢查的主要內容。檢察機關還可以在考古前置落實上積極探索公益訴訟的介入方式和途徑方法，進一步代表國家利益的法律功能，并采取更加嚴厲的監督和問責措施，來確保考古前置的堅決貫徹執行，不打折扣，從而提高損毀文物的犯罪成本，并納入社會誠信名單，以切實促進地方政府及相關職能部門依法履行職責。

四、結語

在新時代文物保護改革背景下，加強考古前置監管，對于實現國家文化安全更具有現實意義。當前，文物保護的形勢仍然嚴峻，考古前置的任務也越來越重，對工期完成時間的要求也越來越緊迫。各級文物主管部門要不斷加大監管力度和執法力度，安排專門力量，優化創新監管方式，實施考古調查勘探項目的全流程監管，做到不辱使命、主動服務、全程留痕、全程監督，實現流向可跟蹤、責任可追溯。

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作者簡介：

張富勇（1972—），男，漢族，山東曲阜人。大學本科，文博副研究館員，研究方向：文物技術保護及碑刻、石刻研究。