北京市城市公共供水管理辦法修訂研究

郭春輝，毛德發(fā)，喬光毅，趙 佳

（北京市供水管理事務(wù)中心，北京 100195）

供水是城市生命線，是關(guān)系國計(jì)民生的重要事業(yè)，是首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步提出了依法治國、依法行政的新要求，加快完善供水法制也是推進(jìn)國家法治建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。《北京市城市公共供水管理辦法》（以下簡稱《辦法》）自頒布實(shí)施以來，促進(jìn)了北京市供水事業(yè)快速發(fā)展，明晰了供水相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，規(guī)范了供水相關(guān)方的行為，為保障城市供水作出了諸多貢獻(xiàn)。《辦法》于1992年制定以來經(jīng)歷了4次修訂，為北京市城市公共供水管理工作提供了有力依據(jù)，城市公共供水管理工作得到了長足的發(fā)展，取得了顯著成效。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)行《辦法》在執(zhí)行過程中不可避免地出現(xiàn)了一些新情況和新需求，需進(jìn)一步完善。

1 北京市城市公共供水基本情況

北京市城市公共供水是指城市（中心城區(qū)、城市副中心、郊區(qū)新城及開發(fā)區(qū)）自來水供水企事業(yè)單位以公共供水設(shè)施及共有供水設(shè)施，向城市生活、生產(chǎn)及公共服務(wù)和其他各項(xiàng)建設(shè)提供用水。截至2021年底，全市城市公共供水廠68座，全市管網(wǎng)長度18 432 km，供水能力700.39 萬m3/d，年供水總量14.45 億m3，用水戶682.59 萬戶。其中，城六區(qū)共有城市公共供水廠27 座，綜合供水能力519.06 萬m3/d；10 個(gè)郊區(qū)共有城市公共供水廠41 座，綜合供水能力181.33萬m3/d[1]。

2 《辦法》實(shí)施情況

20 世紀(jì)80 年代開始北京市積極推進(jìn)城市供水工作，1987年發(fā)布《北京市城市公用供水設(shè)施管理暫行規(guī)定》，1992 年將其修訂為《北京市城市公共供水管理辦法》（市政府令第22 號），后經(jīng)1997、2002、2010和2021年4次修改。《辦法》自實(shí)施開始，強(qiáng)化了本市行政區(qū)域內(nèi)城市公共供水和供水設(shè)施的管理，依法維護(hù)了城市公共供水工作秩序，保障了城市生活、生產(chǎn)和各項(xiàng)建設(shè)的正常用水，科學(xué)合理利用水資源，助力提升供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給質(zhì)量，對有序發(fā)展城市公共供水事業(yè)發(fā)揮了重要作用。

2.1 依法保障了城市公共供水事業(yè)快速發(fā)展

《辦法》的實(shí)施，有效規(guī)范了城市公共供水和建設(shè)，保障了城市公共供水事業(yè)快速發(fā)展。“十三五”時(shí)期，北京市按照建設(shè)民生水務(wù)要求，穩(wěn)步推進(jìn)自來水廠及供水管網(wǎng)新建改造、自備井置換、農(nóng)村飲水安全鞏固提升等工程，城鄉(xiāng)供水安全保障能力不斷提高，南水北調(diào)水覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)供水布局進(jìn)一步優(yōu)化，基本形成了“1+1+9+N”供水格局，即1 個(gè)中心城區(qū)、1個(gè)城市副中心、9個(gè)郊區(qū)新城、多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊供水工程優(yōu)勢互補(bǔ)的供水分區(qū)。城市公共供水占比72%，且實(shí)現(xiàn)了多水源保障和強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，供水安全系數(shù)、地表水廠深度處理率、智能水表覆蓋率等指標(biāo)處于全國一線城市領(lǐng)先水平，保障了首都供水安全。

2.2 依法規(guī)范了供水相關(guān)方的行為，保障各方合法權(quán)益

《辦法》在水質(zhì)保障、水費(fèi)收取、供水設(shè)施建設(shè)、供水管線維護(hù)、供水服務(wù)等方面明晰了供水企業(yè)和用戶各自的權(quán)利義務(wù)，為保障各方合法權(quán)益提供了依據(jù)。①要求各供水企業(yè)嚴(yán)格遵守國家《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（GB 5749-2022），并接受有關(guān)部門的監(jiān)督檢查，為用戶提供質(zhì)量合格的水。②《辦法》專設(shè)供水設(shè)施管理章節(jié)，對用戶供水設(shè)施的建設(shè)到竣工驗(yàn)收全過程加以規(guī)范，明確用戶和供水企業(yè)的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，為供水設(shè)施的建設(shè)提供規(guī)范指引。③供水企業(yè)為貫徹落實(shí)《辦法》的要求，建立了管網(wǎng)巡視制度，安排專門的巡視隊(duì)伍，全面掌握管理區(qū)域內(nèi)供水管線及附屬設(shè)施的準(zhǔn)確位置；嚴(yán)格執(zhí)行對違章占壓等行為的處置規(guī)定，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違章行為，及時(shí)排除公共供水設(shè)施故障，保障正常供水。④在供水服務(wù)過程中，供水企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行政府指導(dǎo)水價(jià)，根據(jù)用戶的用水性質(zhì)安裝計(jì)量水表，并統(tǒng)一管理維護(hù)，與新建、改建的報(bào)裝用戶簽訂了計(jì)量計(jì)費(fèi)協(xié)議，按期查表收費(fèi)。

2.3 依法保障了公共供水安全，為懲治供水相關(guān)違法行為提供依據(jù)

上位法《城市供水條例》在罰則部分僅規(guī)定了籠統(tǒng)的處罰措施，并未規(guī)定具體的處罰幅度，導(dǎo)致可執(zhí)行性不強(qiáng)。《辦法》作為地方政府規(guī)章，在法律責(zé)任部分將對供水相關(guān)違法行為的處罰措施加以細(xì)化，規(guī)定了具體的處罰額度和范圍，為北京市各級水行政主管部門履行查處供水違法行為的職責(zé)提供了具體明確的法律依據(jù)；規(guī)定了禁止行為和相關(guān)罰則，通過北京市各級水行政主管部門的普法和執(zhí)法等活動(dòng)，對供水相關(guān)主體起到了一定的規(guī)制和震懾作用。

2.4 依法促進(jìn)了社會(huì)共治水平不斷提高，提升人民幸福感

《辦法》的實(shí)施，規(guī)范了政府、供水企業(yè)、用戶各方責(zé)任義務(wù)，促進(jìn)了供水從建設(shè)、監(jiān)管、運(yùn)行等各方面的規(guī)范管理，探索形成共建共治共享的社會(huì)治理模式，打造了人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的新時(shí)代供水治理共同體，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感持續(xù)提升。

3 《辦法》執(zhí)行面臨的問題

隨著北京市供水管理制度體系的不斷完善和執(zhí)法力度的不斷加大，北京市供水管理水平與服務(wù)保障能力得以穩(wěn)步提升，為首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)支撐。但是，城鄉(xiāng)供水發(fā)展不平衡不充分問題依然存在，供水保障水平與運(yùn)行效率有待提升，供水服務(wù)品質(zhì)與人民美好生活需要存在一定差距，供水法制建設(shè)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)[2，3]。現(xiàn)行《辦法》執(zhí)行過程中仍面臨一定問題。

3.1 存在立法空白，未實(shí)現(xiàn)供水管理范圍全覆蓋

目前使用的《辦法》制定時(shí)間較早，法律條文的數(shù)量較少，未將供水領(lǐng)域隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的新法律關(guān)系、新問題等納入規(guī)制范圍，存在立法空白。①缺少與供水相關(guān)的各行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)劃分的規(guī)定。供水是一個(gè)從源頭到龍頭的過程，涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水務(wù)、衛(wèi)生等多個(gè)領(lǐng)域行政監(jiān)管部門，《辦法》僅規(guī)定了水行政主管部門的職責(zé)，顯然是不夠全面和充分的。②缺少關(guān)于供水規(guī)劃的規(guī)定。《辦法》未強(qiáng)調(diào)要將供水納入城市發(fā)展規(guī)劃，僅在第九條第二款規(guī)定了供水設(shè)施工程的規(guī)劃、建設(shè)、施工等必須符合國家和本市有關(guān)規(guī)定。③缺少關(guān)于供水水源的規(guī)定。《辦法》未對供水水源作出規(guī)定，不利于北京市供水安全和保障。④供水設(shè)施建設(shè)和管理部分缺少關(guān)于二次供水管理的規(guī)定，不能有效回應(yīng)實(shí)踐中二次供水領(lǐng)域的監(jiān)管需求。

3.2 概念界定不夠清晰，部分條例合理性不足

在規(guī)范性方面，《辦法》中部分概念界定不夠清晰，導(dǎo)致實(shí)踐中理解不一，易引發(fā)爭議。如，第五條中未對“利用公共供水設(shè)施轉(zhuǎn)售用水”的行為作出進(jìn)一步界定和細(xì)化，導(dǎo)致對于實(shí)踐中出現(xiàn)的一些轉(zhuǎn)供水行為難以定性。第十三條和第十四條規(guī)定中未對“計(jì)費(fèi)總表”和“計(jì)費(fèi)水表”作出進(jìn)一步的界定，從而在實(shí)踐中理解不一，導(dǎo)致供水企業(yè)的管理職責(zé)劃分不清晰，引發(fā)了諸多爭議。在權(quán)益分配方面，部分條款也存在合理性不足的問題。第六條規(guī)定當(dāng)暫停供水時(shí)間超過3 d時(shí)，供水企業(yè)才需采取臨時(shí)供水措施，已不太符合社會(huì)生活的實(shí)際需要，導(dǎo)致權(quán)益分配不盡合理，實(shí)踐中也基本不按此條規(guī)定的時(shí)間執(zhí)行。

3.3 法律責(zé)任規(guī)定不完整，部分條款的執(zhí)法操作性不強(qiáng)

現(xiàn)行《辦法》在第二章和第三章中都為供水相關(guān)主體設(shè)置了各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，但在第四章法律責(zé)任部分卻并未全部對應(yīng)地設(shè)置罰則。這將導(dǎo)致現(xiàn)行《辦法》在邏輯結(jié)構(gòu)方面不夠嚴(yán)謹(jǐn)，也會(huì)使得部分義務(wù)條款在實(shí)踐中難以執(zhí)行，對于違反這些條款的行為，水行政主管部門無法加以查處，法律責(zé)任規(guī)定不完整。部分規(guī)定在實(shí)踐中執(zhí)法操作性不強(qiáng)，如第八條規(guī)定“供水企業(yè)與用戶對用水計(jì)量、收費(fèi)等發(fā)生爭議時(shí)，可以申請城市公共供水主管機(jī)關(guān)處理”，本條規(guī)定了城市公共供水主管機(jī)關(guān)對于用水計(jì)量、收費(fèi)爭議的處理權(quán)，但在現(xiàn)行管理中未有配套的規(guī)范對城市公共供水主管機(jī)關(guān)處理用水計(jì)量、收費(fèi)爭議作出細(xì)化規(guī)定，且用戶和供水企業(yè)之間締結(jié)的供水合同是民事合同，一般發(fā)生爭議時(shí)雙方均會(huì)訴諸法院，通過民事訴訟來解決爭議，該條款在實(shí)際使用中基本無法執(zhí)行。

3.4 處罰力度過輕，行政處罰與行政相對人的違法行為不相稱

現(xiàn)行《辦法》中第十八條和第十九條規(guī)定了供水相關(guān)違法行為的罰則，其中最高的罰款額度僅為5 000 元，處罰力度較小且標(biāo)準(zhǔn)不明，已經(jīng)不符合社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，導(dǎo)致過罰不相當(dāng)，難以對供水相關(guān)違法行為形成有效的法律威懾力。如，施工毀壞供水管網(wǎng)設(shè)施多有發(fā)生，造成跑水、停水、設(shè)施損壞等嚴(yán)重問題，目前對違法行為人給予3 000元的行政處罰，起不到任何效果。2023 年3 月1 日起實(shí)施的《北京市節(jié)水條例》已規(guī)定對此類違法行為處2萬元以上5萬元以下罰款。

4 《辦法》修訂的建議

4.1 增加供水水源管理的規(guī)定

供水水源是保障供水安全的第一步，現(xiàn)行《辦法》在水源方面存在立法空白，為強(qiáng)化供水水源保護(hù)，建議增加供水水源管理的規(guī)定。①水源的規(guī)劃，可根據(jù)上位法的相關(guān)規(guī)定作出關(guān)于水源規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定；②水源地的劃分，建議對水源地的確定主體和確定依據(jù)等作出規(guī)定；③水源的保護(hù)，建議對水源的水量、水質(zhì)的保障措施作出具體規(guī)定，如對地表水和地下水的開發(fā)、水源地水質(zhì)的檢測、水源污染的防治等進(jìn)行規(guī)范；④備用水源的準(zhǔn)備，建議根據(jù)北京市水源使用情況，對備用水源作出規(guī)定和要求。

4.2 增加關(guān)于供水規(guī)劃的規(guī)定

供水規(guī)劃對城市水資源的合理分配及利用、供水系統(tǒng)的布局和建設(shè)、節(jié)水體系的搭建與實(shí)施等方面具有指導(dǎo)性作用，為城市的發(fā)展提供了供水技術(shù)支撐[4]。為進(jìn)一步完善《辦法》，建議對供水規(guī)劃作出補(bǔ)充規(guī)定，明確應(yīng)當(dāng)將供水納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，明確供水規(guī)劃的制定主體和批準(zhǔn)主體等，為實(shí)踐中供水規(guī)劃的制定和批準(zhǔn)提供清晰的指引。

4.3 增加關(guān)于監(jiān)管機(jī)關(guān)職責(zé)劃分的規(guī)定

為規(guī)范各監(jiān)管機(jī)關(guān)分工協(xié)調(diào)程序、更合理界定權(quán)屬職責(zé)、消除監(jiān)管盲點(diǎn)、規(guī)范供水監(jiān)管機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)劃分和服務(wù)供水高質(zhì)量發(fā)展，建議制定專門規(guī)定供水領(lǐng)域各監(jiān)管部門各自負(fù)責(zé)的監(jiān)管事項(xiàng)的條文，明確水行政主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門、疾病預(yù)防控制主管部門和公安、市場監(jiān)管、應(yīng)急、價(jià)格等其他有關(guān)主管部門承擔(dān)的城市公共供水相關(guān)職責(zé)。

4.4 增加加壓調(diào)蓄設(shè)施（二次供水）建設(shè)和管理的規(guī)定

為保障供水“最后一公里”安全和促進(jìn)供水全過程管理，建議增加加壓調(diào)蓄設(shè)施（二次供水）建設(shè)和管理的規(guī)定。建議增加對居民住宅加壓調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)及運(yùn)維移交、居民住宅以外的其他建筑物加壓調(diào)蓄設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理等規(guī)定，對二次供水的清洗、消毒和水質(zhì)檢測提出規(guī)范性要求。可按照新建、已建對加壓調(diào)蓄設(shè)施運(yùn)行維護(hù)管理進(jìn)行區(qū)分規(guī)定，新建的一般要求交給供水企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)，已建的鼓勵(lì)逐步移交給供水企業(yè)負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)。

4.5 加大應(yīng)急管理與處置的規(guī)定

突發(fā)事件和自然災(zāi)害極易影響城市供水安全，影響社會(huì)正常的生產(chǎn)生活秩序，因此需要對供水應(yīng)急管理與處置進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)應(yīng)急管理和處置的能力。①建議明確政府和供水企業(yè)在供水應(yīng)急管理與處置方面各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，如政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)制定供水應(yīng)急預(yù)案、統(tǒng)籌應(yīng)急物資儲備與調(diào)度、定期組織應(yīng)急演練等職責(zé)；供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)建立健全供水安全管理制度、定期開展安全風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查、制定本單位的應(yīng)急預(yù)案、配備必要的應(yīng)急物資并定期組織演練等職責(zé)。②建議明確突發(fā)事件導(dǎo)致水源污染或其他不可用情形時(shí)的應(yīng)急處理程序。③對于無法在《辦法》詳盡規(guī)定的應(yīng)急管理和處置措施，如果已有配套規(guī)定，建議可以概括性地規(guī)定一條“按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”；如果尚未制定配套規(guī)定，建議可以概括性地規(guī)定一條“另行制定詳細(xì)的供水應(yīng)急處理規(guī)范”。

4.6 加強(qiáng)供水監(jiān)督管理的規(guī)定

供水監(jiān)督管理可以按照監(jiān)管主體劃分為行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理、行業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督。對于行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理，建議可以將相關(guān)法律規(guī)范中涉及供水監(jiān)管措施的內(nèi)容整合到《辦法》中。如，可以將《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》第十六條規(guī)定的城市供水主管部門實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)采取的措施納入本《辦法》。對于行業(yè)監(jiān)管，可以利用供水行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管。對于社會(huì)監(jiān)管，可以明確供水領(lǐng)域的投訴、舉報(bào)機(jī)制，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道。

4.7 加大供水違法行為的處罰力度

依據(jù)上位法的規(guī)定確定具體的處罰種類和幅度，與相關(guān)法規(guī)做好銜接，根據(jù)依法行政的需要，加大對供水違法行為的處罰力度。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。目前供水領(lǐng)域制定了《城市供水條例》，后續(xù)可結(jié)合北京供水行政管理實(shí)際，參照《城市供水條例》、北京市現(xiàn)行供水領(lǐng)域規(guī)章及外省市做法，對供水違法行為進(jìn)行具體梳理，對應(yīng)地規(guī)定相關(guān)罰則、處罰種類和幅度。

4.8 增加優(yōu)化營商環(huán)境的規(guī)定

2019 年國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》發(fā)布以來，優(yōu)化營商環(huán)境已成為各級政府的重要工作，在營商環(huán)境測評中，將“獲得用水用氣”作為一個(gè)單獨(dú)指標(biāo)[5]。在此背景下，提升供水服務(wù)成為行業(yè)主管部門、供水企業(yè)核心工作之一。建議根據(jù)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》工作要求，增加對供水服務(wù)的要求和供水單位應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的規(guī)定，督導(dǎo)供水企業(yè)大力優(yōu)化“獲得用水”營商環(huán)境，構(gòu)建透明、公開、可監(jiān)控的供水服務(wù)。

5 結(jié)語

該《辦法》頒布實(shí)施以來，為完善北京城市公共供水管理體系、明確供水監(jiān)督管理責(zé)任主體、依法規(guī)范各類供用水行為起到了積極有效作用，取得了豐碩成果。隨著北京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，全市供水發(fā)展和形勢都發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了一些新的問題和新的需求。因此，認(rèn)真總結(jié)近年來北京市公共供水管理工作的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)，全面分析現(xiàn)行《辦法》執(zhí)行情況，依據(jù)新形勢下北京供水發(fā)展的需求，提出《辦法》修訂的建議，以推進(jìn)北京市供水事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。