民辦高等教育政策執行阻滯研究

徐緒卿 韓曉敏

(浙江樹人學院 中國民辦高等教育研究院,浙江 杭州 310015)

我國民辦高等教育政策長期供應不足,且具有明顯的“摸著石頭過河”的痕跡。這不僅加劇了政策執行的不確定性和復雜性,而且加大了政策理解的難度,使得政策執行阻滯現象愈演愈烈。當下,政策執行阻滯已成為民辦高等教育發展進程中司空見慣的現象,導致政策執行低效或無效、國家資源浪費和政府權威受損,亦對民辦教育事業健康發展產生諸多負面效應。基于此,本文以民辦高等教育政策為研究對象,對其政策執行阻滯現象進行剖析,挖掘深層次根源,分析生成機理,提出相關建議,以期為促進我國民辦高等教育健康穩定可持續發展提供參考。

一、教育政策執行阻滯的概念與內涵

在教育政策執行方面,除了本文使用的“阻滯”一詞外,學界還經常使用“偏差”“偏離”“失真”“梗阻”等近似概念。因此,有必要對“阻滯”及近似概念進行簡要辨析。“偏差”指運動的物體離開確定方向的角度,英語中常用deviation表示(1)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室:《現代漢語詞典》,外語教學與研究出版社2002年版,第1470頁;第1471頁;第1729頁;第663頁。,而“偏離”指因出現偏差而離開確定的軌道、方向等,英語中常用deviate表示(2)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室:《現代漢語詞典》,外語教學與研究出版社2002年版,第1470頁;第1471頁;第1729頁;第663頁。。由此可知,“偏差”“偏離”是一對同義詞,本質上并無太大差別。“失真”即與原來的有出入,英語中常用distortion表示(3)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室:《現代漢語詞典》,外語教學與研究出版社2002年版,第1470頁;第1471頁;第1729頁;第663頁。,與“變形”近似。以上三個詞具有一定的共性,都強調事物發展過程中對既定目標的偏離或偏差,且更強調事物運動所導致的結果。“梗阻”即阻塞(block)、攔擋(obstruct),強調事物運動過程中的障礙和不順暢(4)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室:《現代漢語詞典》,外語教學與研究出版社2002年版,第1470頁;第1471頁;第1729頁;第663頁。。該術語在公共政策學政策執行研究中較為常見。“阻滯”包含“阻”“滯”兩個字的內容。《詩·秦風·蒹葭》曰:“溯洄從之,道阻且長”,“阻”即艱阻、難行之義(5)夏征農:《辭海(縮印本)》,上海辭書出版社1980年版,第488頁;第970頁。。《淮南子·時則訓》曰:“流而不滯”,“滯”即不流通(6)夏征農:《辭海(縮印本)》,上海辭書出版社1980年版,第488頁;第970頁。。“阻”“滯”兩個字組合起來,表示某一事物發展過程中出現的艱阻、不順暢或停滯不前的現象或情形。本文認為,“偏差”“偏離”“失真”“梗阻”等都屬于“阻滯”的現象或情形,統一使用“阻滯”一詞予以表達更加貼切。也就是說,本文不囿于“阻滯”與近似概念的考辨,使用其廣義的含義,既包括政策執行過程中出現的不順暢或停滯現象(如“梗阻”),又包含政策執行后所導致的不良結果(如“偏差”“偏離”“失真”“走樣”等)。教育政策執行阻滯是指受某些消極因素的影響,教育政策執行過程中出現了艱阻、不順暢或停滯不前,從而產生政策內容失真、政策目標偏離、政策時間延滯等現象,導致教育政策執行低效或無效,使教育政策目標不能圓滿達成甚至完全落空的一種現象或情形。

對于教育政策執行阻滯的研究,學界已有諸多成果。國外相關研究大多關注政策目標與政策結果之間的“執行差距”(implementation gap),而“失敗”或“執行差距”即是政策執行阻滯的一種現象、情形或結果。因此,相關研究大多圍繞影響教育政策執行的因素或理論模型展開。從國外已有研究來看,專注于“教育政策執行阻滯”概念上的考辨尚不多見。國內相關研究中,學者們基于不同的研究需要,對教育政策執行中的“阻滯”概念進行了界定與說明。如:袁振國(2001)使用“教育政策失真”一詞,即執行活動及結果偏離政策目標的不良現象(7)袁振國:《教育政策學》,江蘇教育出版社2001年版,第208頁。;孫綿濤(2010)認為,教育政策執行偏離是指與教育政策目標有偏差或者完全沒有執行教育政策,不按照教育政策本身的內容和精神辦事,導致教育政策執行的結果嚴重“走樣”(8)孫綿濤:《教育政策學》,中國人民大學出版社2010年版,第194頁。;褚宏啟(2011)將“教育政策執行偏差”界定為由于各種因素的作用,其行為效果偏離了政策目標,從而產生了不符合政策目標結果的現象(9)褚宏啟:《教育政策學》,北京師范大學出版社2011年版,第212頁。;徐緒卿(2019)則提出教育政策執行的“滯后現象”,即教育政策具有明確的先導性,但是由于各種主客觀因素的干擾,在教育政策執行的過程中出現諸多滯后現象,導致政策的缺失和缺位(10)徐緒卿:《淺論教育政策滯后性現象——以民辦高校分類管理政策為例》,《教育與經濟》2019年第6期,第72-78頁。。上述學者的概念界定無一例外地使用了“不按照”“不符合”“滯后”“不良”等詞匯,來描述阻滯所導致的教育政策執行的負效應。雖然使用的術語不同,但表達的意思大同小異,均強調“變形”“走樣”,都抓住了這個概念所導致的行為結果是使既定的教育政策目標無法圓滿達成或完全落空,即政策執行偏離政策目標。本文認為,“偏差”“偏離”“失真”等更強調行為的結果,而“阻滯”一詞則更好地詮釋了政策執行過程的復雜性,所表達的意蘊也更豐富。

教育政策執行中出現的“阻滯”現象,實質上是教育政策執行活動及結果偏離了政策的預定目標,這是政策制定主體所不想、不愿或力求避免的。在教育政策執行實踐中,阻滯是教育政策執行過程中普遍的伴生現象。執行是政策由理想和計劃變為現實的關鍵環節。教育政策首先表現為教育行政部門為解決特定的教育問題而制定的政策文本,但政策的制定并不意味著問題的解決。從政策的規劃和合法化到政策目標的實現之間還有一段相當長的距離,還存在著一個十分復雜的過程,只有通過有效地執行,才能保證政策目標的實現(11)丁煌:《政策執行阻滯機制及其防治對策》,人民出版社2012年版,第29頁。。否則,再好的制度設計也只是空中樓閣,再好的政策也只是一紙空文。美國學者Allison(1971)認為:“政策方案對于政策目標的貢獻率只占10%,而其余的90%則取決于政策的有效執行。”(12)Allison G T, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Little, Brown, and Company, 1971, p.176.只有通過有效地執行,才能使政策目標由理想轉化為現實,推動教育實踐的變革。

教育政策執行是檢驗教育政策科學、合理與否的標準。教育政策執行不僅能檢驗教育政策的正確與否,而且可以在政策實踐中不斷地調整、修正、充實和完善教育政策,并為下一階段的政策深化和制定提供經驗與參考,據此不斷提高政策質量,最終促進教育問題的順利解決和教育政策目標的圓滿達成。教育政策執行是一種實踐活動。在實踐中,行動不可避免地要面對風險和不確定性。杜威認為:“實踐活動有一個內在而不能排除的顯著特征,那就是與它俱在的不確定性。因而我們不得不說:行動,但需冒著危險行動。”(13)約翰·杜威著,傅統先譯:《確定性的尋求:關于知行關系的研究》,上海人民出版社2004年版,第4頁。因此,教育政策和實踐總是處在困境之中(14)大衛·K.科恩,蘇珊·L.莫菲特,西蒙娜·戈爾丁:《政策和實踐的困境(上)》,《華東師范大學學報(教育科學版)》2010年第3期,第1-12頁。。在現實世界中,沒有一項公共政策能夠一以貫之,絲毫不打折扣(15)李允杰、丘昌泰:《政策執行與評估》,北京大學出版社2008年版,第13頁。,教育政策亦不例外,“上有政策,下有對策”“打折扣、做選擇、搞變通”等政策執行阻滯現象在教育實踐中屢見不鮮。美國教育政策學家福勒通過數項研究證明,新的政策要么根本沒有得到實施,要么在實施過程中被極大地改變了(16)弗朗西斯·C.福勒:《教育政策學導論》,鳳凰出版傳媒集團、江蘇教育出版社2007年版,第16頁。。加拿大教育政策學專家萊文也指出,政策是被那些將其轉變為行動的人們所變形的(17)本杰明·萊文著,項賢明、洪成文譯:《教育改革:從啟動到成果》,教育科學出版社2004年版,第31頁。。由此可知,執行環節作為教育政策落實的“黑箱”,其本身的動態復雜性和不確定性常使政策變現過程面臨各種阻滯,導致政策“扭曲”“變形”“走樣”,偏離政策目標,政策目標與政策結果之間出現巨大的“執行差距”。總之,教育政策執行不可能總是一帆風順的,它充滿著各種各樣的變數。

二、民辦高等教育政策執行阻滯現象的兩則案例

我國民辦高等教育是在改革開放的進程中逐步發展起來的,是在教育政策一片空白的狀態下起步的。民間素有舉辦教育的情懷與傳統,私學一直伴隨公學在教育事業發展中發揮積極作用。中華人民共和國成立后,由于國際形勢的影響和對社會主義條件下私立大學存在發展的認識偏差,私立高等教育一度消失于教育舞臺,形成了公立高等教育獨占舞臺的局面。改革開放以后,國家重視發展教育,確定了科教興國的發展戰略,但各行各業百廢待興、財政經費緊缺,不能有效滿足高等教育發展的需求。改革開放前夕,世界許多國家的高等教育毛入學率已達40%以上,而我國仍在個位數徘徊。1998年,歐洲、北美洲和大洋洲國家的高等教育平均毛入學率分別為49%、48%和47%,亞洲國家平均為11%,而中國只有9.8%,低于亞洲國家平均水平,高等教育規模小、水平低(18)數據來源于聯合國教科文組織官網。。世界各國高等教育發展的經驗表明,開放辦學權、鼓勵社會力量投入高等教育、增加教育資源供給,是發展高等教育事業的重要途徑。改革開放以后,我國高等教育發展也選擇了這一道路。在公辦高等教育一枝獨秀的背景下,要發展民辦高等教育,政策的引導、支持和規制顯得非常重要。民辦高等教育政策具有探索性、獨創性,往往在與現有政策的沖突中迂回前進,這就使得政策執行阻滯現象更為突出。下文用兩個具體案例予以闡釋。

案例一:教育“不得以營利為目的”的政策執行阻滯。1995年頒布的《教育法》明文規定“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校和其他教育機構”,民辦高等教育的相關政策根據上位法,也要求“民辦高校不得營利”。在以鼓勵為主、摸著石頭過河的寬松環境下,社會各界對民辦高校的營利現象雖有議論,但政府一直對此持寬容態度。民辦高校的營利行為伴隨民辦高等教育整個發展過程,有的地方甚至出現了“學店”現象。雖然這種極端的例子很少,但是營利行為在民辦高校辦學中非常普遍。“不得以營利為目的”的民辦教育政策,一直無法真正得以貫徹落實。2002年全國人大常委會審議《民辦教育促進法》草案,爭議最大的也是營利問題。經過四輪會議審議,最后頒布的《民辦教育促進法》在遵循“不得以營利為目的”規定的同時,提出“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。可見,法律及相關政策實際上已經作了讓步。由于“合理回報”實施的具體辦法要“由國務院規定”,且后續國務院也沒有出臺新的政策,這一政策實際上成為一紙空文,使民辦高校陷入可否營利的混亂狀態。有的民辦高校聲稱不營利,享受著政府的相關補助,背后卻實施營利行為。2010年,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出“積極探索營利性和非營利性民辦學校分類管理”“開展對營利性和非營利性民辦學校分類管理試點”,這實際上宣告了教育“不得以營利為目的”的法律規定已經被突破。2015年,全國人大一攬子修改法律,正式刪除《教育法》及相關法律中“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構”的規定。2016年,修訂后的《民辦教育促進法》規定:“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校……非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益,學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益,學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”至此,教育“不得以營利為目的”的政策不再成為普遍遵循的民辦高等教育政策,政策執行阻滯最終導致政策的方向發生了改變。

案例二:獨立學院轉設的政策執行阻滯。獨立學院是我國一種新體制辦學形式,在國家積極發展高等教育、推進高等教育大眾化進程中發揮了積極作用。由于獨立學院在發展過程中存在法人地位未落實、產權歸屬不清晰、辦學責任不明確、辦學條件不達標、師資結構不合理、內部治理不健全等一系列問題,在一定程度上影響了教育公平和高等教育的健康發展,且部分獨立學院嚴重依賴母體高校辦學,稀釋了母體高校的辦學資源,引發了社會輿論的高度關注。對于獨立學院存在的這些問題,教育行政部門希冀通過轉設加以規范。自2008年教育部正式啟動獨立學院轉設工作以來,該項工作一直進展緩慢,甚至處于停滯狀態。截至2015年底,全國完成轉設的獨立學院僅有57所,占需要轉設學校總數的17.7%(19)根據教育部發布的歷年《全國教育事業發展統計公報》整理。。隨著新《民辦教育促進法》的實施,獨立學院轉設的任務更加繁重且迫切。2020年初,教育部頒布《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》,提出“能轉盡轉、能轉快轉,統籌兼顧、協調推進,分類指導、因校施策”的工作思路和總體要求,并指出“到2020年末,各獨立學院全部制定轉設工作方案,同時推動一批獨立學院實現轉設”。至此,獨立學院轉設制度實行強制性變遷。各地根據文件精神加快規劃安排,轉設工作也有了較快推進(見圖1),僅2020年就有77所獨立學院實現轉設(含停辦和回歸母體高校)。加快轉設這一政策在執行過程中也伴隨著阻滯現象,例如:在一些地方,獨立學院的教師、學生及家長對轉設工作不了解、不理解、不認可;教師擔心工作不保、負擔加重;學生擔心影響學歷、就業和考研;舉辦者擔心投入打水漂等。在多方作用下,抵制獨立學院轉設的輿情不斷發酵,網絡上集中出現了大量獨立學院轉設的不實信息,輿情蔓延10多個省份。迫于安全穩定的壓力,一些地方教育行政部門和相關院校暫緩了轉設工作。可見,獨立學院轉設政策執行阻滯導致部分轉設工作被迫按下“暫停鍵”。

上述兩個案例從不同側面分析了民辦高等教育政策執行阻滯現象。由于執行阻滯,政策難以持續實施,最終倒逼管理部門放棄或中斷政策的執行,給政策的權威性和實施帶來嚴重損害。那么,民辦高等教育政策執行阻滯現象產生的根源是什么,具有什么樣的生成機理?這些問題是認識與疏解民辦高等教育政策執行阻滯現象的基礎性問題,亟須深入探究與厘清。

三、民辦高等教育政策執行阻滯的生成機理

長期以來,民辦高校舉辦者普遍存在的營利性動機及行為與政府對教育機構營利限制之間的矛盾沖突,是民辦高等教育政策執行阻滯衍生的基本假設。研究表明,投資辦學是我國民辦高等教育的本質特征(21)鄔大光:《我國民辦教育的特殊性與基本特征》,《教育研究》2007年第1期,第3-8頁。。既然是投資辦學,就可能有營利行為。投資是一種以一定資本為本錢,以獲取一定收益為目的的經濟行為。投資辦學對民辦高等教育的最大影響就是舉辦者將辦學過程視作營利過程,從而偏離正常的辦學方向。我國以往所有的法律法規都明確規定教育“不得以營利為目的”,但長期以來政府對投資辦學缺乏理論指導、實踐引導、法律準備和政策供給,在民辦高等教育可否營利的問題上搖擺不定,對其辦學營利行為持法律禁止、實踐默許的態度,使得其政策執行陷入系統性困局。

2002年頒布的《民辦教育促進法》仍堅持“不得以營利為目的”的辦學原則,但是鑒于“現有民辦學校中90%以上都存在投資動機”(22)吳華:《新〈民辦教育促進法〉即將實施,民辦教育何去何從》,2017-08-07,https://www.sohu.com/a/162899638_379440。的既定事實,該法明確“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必須的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。這實際上默許了民辦高校的營利行為。在《民辦教育促進法》實施后,有關部門仍強調“合理回報”不是營利,其帶有“獎勵”性質,但“合理回報”的相關細則遲遲未出臺,加劇了政策與實踐之間的矛盾。民辦高校的營利行為開始由暗轉明,使得“不得以營利為目的”的政策懸置,政策執行阻滯進一步突顯。

2016年修訂的《民辦教育促進法》取消了“不得以營利為目的”“合理回報”的相關規定,允許社會力量選擇舉辦除義務教育階段以外的營利性民辦學校。一時之間,社會資本直接投資舉辦的營利性民辦高校數量大增。一些民辦高校舉辦者因擔心政策不穩定、預期不確定,借政策尚未落地的過渡期,明確選擇營利性辦學,使得營利性民辦高校數量激增。不少營利性民辦高校所在的教育集團紛紛上市,短時間內達到近百家(23)徐緒卿、周朝成:《制度變遷與民辦高校的風險治理研究》,《浙江樹人大學學報》2023年第1期,第1-8頁。。由于法律對于營利的場景和數額等缺乏細節規制,一些民辦高校出現了“逐利”或“暴利”行為,例如,某高等教育集團“一年掙19億”(24)《一年賺19億,民辦大學是怎么做到的?》,2023-04-22,https://www.sohu.com/a/669200407_121706063。、某上市“教育集團領導父女兩人年薪合計3 400多萬元”(25)《宇華教育上市20個月:市值增長81% 實控人年薪飆增80倍》,2018-09-18,https://cj.sina.com.cn/articles/view/1068891872/3fb5fee001900blp4。等報道見諸媒體,引發社會強烈反響。針對這一現象,教育部強調“民辦學校需以公益性為初衷”(26)《教育部解讀民辦教育促進法實施條例修訂:辦學需以公益性為初衷》,2021-05-17,http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2021/53439/mtbd/202105/t20210518_532010.html。,試圖干預和限制日趨嚴重的營利行為。允許營利并未完全解決政策與舉辦者之間的矛盾,民辦高等教育發展中“營利”與“非營利”之間的矛盾將轉化為“營利為目的”與“有限制營利”之間的矛盾,政策執行阻滯也將持續存在與深化。

我國民辦高等教育發展中存在的“營利”與“非營利”之間的矛盾具有深刻的社會原因。一方面,民辦高等教育發展初期社會資金集聚度弱,缺乏大筆資金投入,政府資助與社會捐助又少,使得民辦高校從建校到運行都依賴市場運作。可以說,市場機制是民辦高校得以生存和發展的基礎,舉辦者往往從市場的角度來評估和執行政策。另一方面,我國高等教育市場并非完全開放市場,與經濟領域市場機制起決定性作用不同,當下高等教育仍是一個計劃占主體和起決定性作用的有限市場,政府通常用適應性的要求來制定民辦高等教育政策。營利性辦學和非營利性辦學的碰撞,實際上反映了市場和計劃的矛盾與博弈。雖然政策已經允許高等教育營利,但是市場主體對營利的自由追求和政策容許的有限營利之間的矛盾仍然存在,政策執行阻滯在所難免。

首先,在民辦高等教育發展中,政府一直是社會利益的代表和教育事業的主要管理者,直接參與調節和管理。政府既要保證國家教育主權、政治方向,也要盡可能地提供數量更多和類型更豐富的教育資源,以滿足社會需求。同時,政府要協調各方關系,規制和杜絕民辦高校的營利行為。民辦高等教育政策幾經變遷,從《社會力量辦學條例》《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》到相關配套文件,都堅持和明確“不得以營利為目的”的核心政策理念,相關條文也都貫徹這一精神,因此這些法律和政策出現執行阻滯也是意料之中的事。對舉辦者而言,既然是投資辦學,就必然要營利,營利既是辦學的動機,也是辦學的動力,還是可持續辦學的路徑,可見營利是舉辦者辦學的“共性”。2016年修訂的《民辦教育促進法》賦予營利性民辦學校合法地位。舉辦者通過辦學獲取經濟利益,主要表現為追求成本的最低化和經濟效益的最大化,這就使營利與質量成為營利性民辦高校辦學中難以調和的矛盾。在民辦高等教育政策執行過程中,舉辦者往往會將政策進行是否有利于營利的比較,如果政策對營利有利,執行就會比較順暢;反之,就很可能消極執行甚至抵抗,造成政策執行阻滯。“不得以營利為目的”的法律規定從根本上忽視了舉辦者的利益訴求,也與辦學實踐相脫節,失去了政策執行的基礎。

其次,民辦高校辦學資金來源單一,主要依靠收費來歸還貸款、支撐基建和維持運行。徐緒卿(2018)研究指出,學費及住宿費占民辦高校辦學經費總收入的82%(27)徐緒卿:《民辦院校辦學體制與發展政策研究》,中國社會科學出版社2018年版,第261頁。。因此,民辦高校的學生不僅是民辦高等教育資源的享用者,也是學校的主要投資者。當學生認為一些政策的實施可能導致學校過度營利、自身學習資源受到擠占、相關利益受到損害時,他們就會奮起反抗,這也可能導致政策執行阻滯現象的出現。例如,獨立學院轉設有可能使轉設后的高校更加“資本化”,遭到學生和家長的強烈抵觸。2021年發生的獨立學院轉設風波(28)2021年夏,在浙江、江蘇等地發生了獨立學院轉設為民辦高校、獨立學院與公辦高職院校聯合轉設為職業大學而引發的輿情風波。,就是從某高校擬轉為企業控制而引發的。學生認為,這可能促使學校辦成營利性高校,利潤輸出可能導致學習資源減少和教學質量下降,損害受教育者的利益,因而采取過激行動阻止政策的執行。

最后,民辦高校的長遠可持續發展必然需要尊重教育規律和大學基本規范。盡管教育行政部門對辦學規范形成了一系列政策,但教育規律與市場規律之間固有的矛盾始終存在。由于經費有限,民辦高校既要滿足舉辦者的“營利要求”,也要符合政策規定的辦學規范,只能從兩者之間尋找平衡,但往往顧此失彼、難以調和,使得政策執行受到阻滯。為保證營利,民辦高校在維持辦學業務經費必要開支的基礎上,盡量壓縮一些非教學業務經費。而教育行政部門對辦學的各個方面都有規范政策,例如:教輔人員、思政人員需要達到一定的人數,人員經費也要列入預算;生均圖書設備都要達標,否則要被掛“黃牌”甚至減少招生名額;學生獎助學金等需要足額提取等。在這種情況下,民辦高校就陷入了營利和質量難以兼顧的困境,若要完全達到教育行政部門的要求,就可能出現利潤微薄的情況;若要保住較高利潤,教學投入就達不到要求,通不過評估。有些民辦高校為了通過教育行政部門的審核評估,往往采取臨時招聘人員、應急安排預算等短期行為。可見,教育行政部門對民辦高校業務指導的相關政策,實際上也普遍存在執行阻滯的情況。在民辦高等教育政策制定和執行的過程中,政府、舉辦者和學生等利益相關者都在博弈,以獲取自身的利益。民辦高校政策執行阻滯實質上是各利益相關者博弈的綜合表現(見圖2)。

圖2 民辦高等教育政策執行阻滯示意圖

四、民辦高等教育政策執行阻滯的負面效應

民辦高等教育政策執行阻滯是一種普遍存在的客觀現象,但其作用具有兩面性。一方面,政策執行阻滯對于一部分尚在探索中的政策而言,可以修正政策目標,糾正原有政策偏差,明確未來政策的發展方向,因此,對教育政策執行阻滯的效應分析不能簡單加以否定。如,雖然“不得以營利為目的”的政策執行受到阻滯,但推動了分類管理政策的誕生。另一方面,多數情況下,政策執行阻滯所帶來的都是負面效應。所謂負面效應,是指民辦高等教育政策執行阻滯帶來的消極或不利的影響。教育政策的制定與執行是國家對教育實施宏觀調控和持續性變革的重要手段,而民辦高等教育政策執行過程中的阻滯現象對民辦教育系統性變革與教育現代化產生了諸多負面影響,成為教育改革的“絆腳石”。民辦高等教育政策執行阻滯的負面效應主要表現在以下四個方面。

(一)阻礙政策落實落地

任何教育政策的頒布與實施都是為了解決特定的教育問題,但教育政策的制定并不意味著教育問題的解決。只有通過有效的政策執行,才能解決教育政策所關涉的實踐問題。民辦高等教育是高等教育的重要組成部分,國家出臺一系列政策原本是回應社會關切和公民訴求,切實解決民辦高等教育發展過程中存在的各類問題,促進民辦高等教育良性、有序、健康地發展,但長期深陷“執行難”的困局使民辦高等教育成為我國實現高等教育現代化的阻礙。執行阻滯客觀上對政策的落實落地造成重大影響,如政策實施不順利、不理想、進展緩慢,嚴重的甚至中斷執行或棄用。這種由政策執行阻滯造成的障礙,對我國民辦高等教育事業發展產生了很大影響。“不以營利為目的”的政策條款雖經政府一再強調,但是“社會反響強烈”,一些民辦高等教育研究專家和舉辦者都呼吁,該條款影響社會力量對教育的投入,導致“不得以營利為目的”的政策難以執行到位。現實中,一些民辦高校營利行為愈演愈烈,產生了諸多負面影響;而獨立學院轉設風波過后,實際上全國大部分省(區、市)已經停止了轉設工作,打亂了教育部的轉設工作計劃,許多地區轉設工作已經陷于停頓。直至2023年11月,這項工作才重新得以啟動。可見,民辦高等教育相關政策長期的執行阻滯,終究使其陷入執行低效或無效的沉疴。

(二)改變政策發展方向

政策執行阻滯不僅影響政策的落地,而且可能引發政策分化甚至改變政策的發展方向。2002年頒布的《民辦教育促進法》提出“民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報”,表明“不得以營利為目的”的政策在法律層面已經松動。不僅如此,由于與“不得以營利為目的”的立法宗旨相沖突,“合理回報”實際上不具操作性,相關政策條款無法落實和執行。為克服“合理回報”政策執行阻滯帶來的問題,2015年全國人大實施一攬子修法,刪除了《教育法》《高等教育法》《教師法》中不得營利的相關條款。2016年全國人大又審議通過《民辦教育促進法》修正案,明確“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”,同時實行分類管理,使得除義務教育階段以外的營利性民辦學校合法化。從“不得以營利為目的”到可以取得“合理回報”,再到“選擇設立非營利性或者營利性民辦學校”,政策的方向發生了根本的改變。雖然分類管理政策對于“不得以營利為目的”的政策來說不一定是負效應,但是受執行阻滯的影響,新老政策方向大相徑庭是不爭的事實。

(三)增加政策執行成本

從政策的制定到政策的執行,再到政策的執行評估,均需大量的人力、物力和財力,這實際上也是政策資源投入、消耗的過程。政策執行阻滯使得原有的投入沒有發揮應有的效益,重新啟動推進實施或制定新的政策不僅浪費原有的政策資源,而且必然增加新的投入和資源成本,從而造成政策資源的巨大浪費。政策資源本身是一種公共資源,而公共資源的浪費意味著國家和人民的公共利益受到損害。例如,獨立學院是我國高等教育特殊發展時期的產物,在一定階段內豐富了高等教育的資源和類型,使更多的適齡人口能夠接受高等教育,所以當時國家鼓勵具備條件的高校建立獨立學院。現如今,獨立學院顯然已經完成了歷史使命,亟待轉設。在這個過程中,“校中校”模式的獨立學院轉設尤為艱難。這類獨立學院與母體高校的利益盤根錯節,加上轉設會使在校師生的利益產生諸多不確定性,因此轉設工作遭遇多方圍阻,增加了政策執行成本。一項教育政策的制定需要各行政部門、專家學者、社會公眾、高校等主體共同出謀劃策,而執行阻滯會使政策制定的目標難以實現,甚至使政策遭到棄用,也會使政策制定與政策執行投入的人財物資源和時間成本付諸東流,造成教育資源的大量損耗。

(四)嚴重削弱政府權威

中央政府及教育部作為教育政策的頂層設計者,其頒布的一系列民辦高等教育政策具有權威性、合法性、嚴肅性等特點。一些教育政策出臺后在執行場域中遭遇阻滯,使得政策目標偏離或失真,降低了公眾對政府的信任度,削弱了民辦高等教育政策制定主體的權威。從民辦高等教育發展實踐來看,重要政策執行阻滯后出現了一些怪象:無論政策如何調整,似乎都有比較強勁的不理睬、不支持甚至否定政策的聲音存在。究其原因,民辦高等教育發展中許多政策執行乏力,導致利益相關者對政策制定主體的不信任和政策執行的質疑。

根據公共管理理論,政府的權威理論上來自國家法律的賦權和人民的事權授權(29)李岳龍:《民選政府與人民關系芻議》,《新疆社會科學》2016年第2期,第92-97頁。。在社會生活中,政府權威其實更多地來自政府能力和政策績效,而政府能力和政策績效需要通過公共政策的執行及其成效來體現。由于政策執行阻滯在很大程度上直接損害了公眾利益,政府權威受到質疑和挑戰,并有可能誘發公眾對相關公共政策的信任危機,嚴重的甚至爆發輿情,給局部地區的安全穩定帶來風險。民辦高校的舉辦者、教師、學生及家長等利益相關者對政府政策的執行持不合作的態度,長此以往將形成政策執行阻滯的惡性循環。久而久之,政策的權威性和社會對政策的信任度都將大打折扣。

五、民辦高等教育政策執行阻滯的理性思考

政策的執行過程遠比過去人們想象和了解的要復雜(30)戴維·T.康利著,侯定凱譯:《誰在管理我們的學校——變化中的角色和責任》,華東師范大學出版社2005年版,第91頁。。洞悉政策執行過程的復雜性是緩釋與疏解民辦高等教育發展政策執行阻滯的必要條件。只有充分了解政策執行的動態性、多變性、復雜性、曲折性、艱巨性和不穩定性,才能形成正確的政策認知,最大限度地規避政策執行阻滯。民辦高等教育發展是一個教育問題,但更是一個社會問題,嵌套在社會發展變革的系統中,其落實落地程度不僅涉及管理體制、利益博弈、價值取向、文化傳統等諸多因素,而且涉及政府、社會、學校、家庭等多元主體。本文無意于也難以通過一篇學術論文提出具體、清晰、明確的政策建議,徹底解決民辦高等教育政策執行阻滯的沉疴痼疾,但希冀通過案例闡釋明晰這些復雜因素的作用機理,深化社會各界人士對民辦高等教育政策執行低效問題的認識,更好地把控民辦高等教育發展過程中的矛盾及其帶來的影響,實現民辦高等教育健康、穩定、可持續發展,為建設高等教育強國貢獻力量。

(一)政策制定主體的視角

對政策制定主體而言,要想緩釋與疏解民辦高等教育政策執行阻滯現象,首先應體認政策執行主體的實踐邏輯,表達對阻滯這種實踐邏輯的尊重與體察。當阻滯發生時,政策制定主體不是作為“局外人”對政策執行主體嚴加苛責,而是應該走近甚至走進政策執行場域,反思政策本身的合理性與科學性。回顧民辦高等教育政策執行過程不難發現,政策制定與政策執行之間常常存在割裂和對立,即:制定者往往無視執行者所處的特殊生存環境,自上而下地要求、命令、強制政策執行者貫徹落實政策,卻忽視了舉辦者、學校、地方所處的特殊生存環境及利益訴求,從而導致民辦高校夾縫生存。其次,相當多的阻滯都是政策執行者的一種實踐邏輯。布迪厄(Bourdieu)在談到“實踐邏輯”時說:“談論實踐不是一件容易的事。”(31)皮埃爾·布迪厄著,蔣梓驊譯:《實踐感》,譯林出版社2003年版,第124頁。實踐受場域、慣習、資本等諸多綜合因素的羈絆,有時甚至行動者本人也未必能道明自身行為的動機與內在邏輯,但實踐還是如其所是地發生了。民辦高等教育政策執行是一種復雜的政策實踐,而阻滯現象就是某些政策執行者的實踐邏輯。政策制定遵循自身的獨特邏輯,政策執行也遵循自身的獨特邏輯,但兩者不是簡單的二元對立,而是錯綜復雜的關系。最后,要轉變立場,從基于經驗的決策轉變為基于證據的決策,介入、了解、扎根民辦高等教育發展實踐,深切體察政策執行者阻滯行為背后的深層原因,將其作為反思政策價值合理性與過程科學性的寶貴資源。只有政策制定主體與政策執行主體循環往復、雙向交流的持續互動,才能使我國民辦高等教育發展政策的執行者了解政策、認同政策,共創政策執行的新樣態。

(二)政策執行主體的視角

法國著名思想家莫蘭分析了理念轉變對教育變革產生的影響,“教育的改革應當導致思想的變革,而思想的變革應當導致教育的改革”(32)埃德加·莫蘭著,陳一壯譯:《復雜性理論與教育問題》,北京大學出版社2004年版,第108頁。。思想變革是教育改革的前提,教育改革反過來又能促進思想變革。因此,對政策執行主體而言,必須破除根植于民辦高等教育發展政策執行過程中普遍存在的短視行為、功利行為,轉變各方政策參與主體的價值理念,以“立德樹人”的初心使命作為行動先導,凝聚政策共識,實現民辦高等教育集體行動利益的最大化。教育改革之所以陷入僵局,終究是“利益”二字在作祟(33)吳康寧:《理解“深化教育領域綜合改革”》,《清華大學教育研究》2013年第1期,第6-9頁。。追求民辦高等教育的公共利益應該成為民辦高校、政府及教育行政部門的行動指南與價值依歸。當前,營利性與公益性之爭是民辦高校面臨的一對基本矛盾,但兩者并非相互沖突、互不兼容、非此即彼的二元對立。倘若各方能夠樹立“營利性是民辦高校存在與發展的必要條件,也是舉辦者投資辦學的必然屬性,保障其營利性更有利于實現其公益性”(34)潘懋元、別敦榮、石猛:《論民辦高校的公益性與營利性》,《教育研究》2013年第3期,第25-34頁。的開放包容理念,那么民辦高等教育政策的執行也將更加順暢。可見,理念轉變是推動民辦高等教育政策執行的前提條件。短視功利的理念導向是當前民辦高等教育政策執行阻滯的主要原因,也是掣肘民辦高等教育政策執行的內在阻力,主要表現為舉辦者過度重視辦學收益而忽視辦學質量,一味地追求自身利益的最大化,偏離了立德樹人的初心使命。因此,要克服民辦高等教育政策執行阻滯問題,必須轉變各政策參與主體的價值理念,以立德樹人為行動主導,凝聚政策共識,實現集體行動利益的最大化。

(三)政策執行環境的視角

良好的制度約束、多元的政策聯動是保障民辦高等教育政策長效落實的外部條件,也是減少或規避不必要阻滯行為的有效策略。民辦高等教育政策執行阻滯不僅是一個嵌套在我國高等教育整體發展大局中的教育問題,而且是一個嵌套在社會復雜系統中的社會問題。完善的制度保障可以減少或規避不必要的阻滯行為,使民辦高等教育政策執行更加順暢,如建立民辦高等教育政策發展的利益表達機制。利益表達是公民參與政治過程的一種重要形式,而民辦高等教育利益表達是指地方政府、舉辦者、教師、學生、家長、社會公眾等利益相關者,為了實現自身或群體的利益訴求,借助一定的手段與方式,通過合法合規的渠道,直接或間接地向各級教育行政部門提出意見、建議或訴求的過程。教育行政部門可以通過靈活多樣的方式聽取不同利益群體的訴求,征求不同利益群體的意見,事實上這也是一個集聚民間智慧、彌合決策者與執行者之間信息鴻溝、整合利益訴求的過程。當然,民辦高等教育政策執行不僅涉及教育行政部門,更涉及國土資源、財政、人力資源與社會保障等諸多行政部門的聯動配合。只有制定專門的配套政策,從外圍營造良好的政策執行環境,才能協同推進民辦高等教育政策的落實落地。