從開發式援助到賦能式援助

趙可金 蔡銳

摘要：新中國成立以來，中國的對外援助形成了獨特的中國路徑。與其他大國相比，中國的對外援助堅持不附帶任何政治條件，不干涉受援國內政，形成了開發式援助的獨特路徑。此種開發式援助在取得一定效果的同時，也存在不少問題，如可能導致受援國無法形成自主可持續發展的能力。隨著中國綜合國力和國際影響力不斷提升，中國逐步從以國際主義理念為主導的對外援助向以共商共建共享理念為主導的國際發展合作轉型。通過分析中國對非洲加納的援助案例，發現：從開發式援助向國際發展合作轉型是新時代中國對外援助的大勢所趨，決定援助效果的關鍵因素是國際發展的治理體系設計和治理能力水平。新時代中國國際發展合作應高舉全球南方的旗幟，在南南合作的框架下，在尊重受援國意愿的基礎上，更加突出賦能式援助，重視完善與有關方開展優勢互補、富有成效的三邊和區域合作治理體系，不斷提升發展合作的治理能力，共同推動全球減貧和可持續發展進程。

關鍵詞：對外援助;開發式援助;賦能式援助;國際發展合作;治理體系與治理能力

中圖分類號：D822.34? 文獻標識碼：A? 文章編號：002312

一、問題的提出

對外援助是大國外交的重要手段。中國對外援助從幫助社會主義國家和周邊友好國家開始起步。20世紀50年代，新中國成立后不久，中國在自身財力十分緊張、物資相當匱乏的情況下，開始對外提供經濟技術援助，并逐步擴大援助范圍。總體來看，改革開放之前的中國對外援助以服務“站起來”為主題，聚焦政治效應，助力新中國在國際社會站穩了腳跟。改革開放以來，隨著中國經濟持續發展和綜合國力顯著提升，中國對外援助主題開始從“站起來”向“富起來”轉型，超越社會制度和意識形態，強調發展合作，聚焦經濟效應，推動對外援助向對外發展合作轉型。經過改革和轉型，中國對外援助走上了更加適合中國國情和受援國實際需求的國際發展合作之路，更加突出援助資金來源和方式的多樣化，更加重視支持受援國能力建設以及加強國際和地區層面與受援國的集體磋商。

然而，隨著對外援助規模的不斷擴大，中國的對外援助也出現了不少“邏輯悖反”之處：促進受援國經濟的援助項目規模越來越大，援助金額日漸增長，援助力度越來越大，但國際上和受援國當地媒體針對中國援助的批判和質疑也屢見不鮮。比如，盡管獲得中國的慷慨援助，但一些受援國仍未能形成可持續發展能力；中國通過對外援助項目建起了兩國合作的平臺，但卻丟了向當地國民眾傳遞友誼的舞臺，援助反而產生了復雜的社會和政治后果；有批評者認為中國的援助縱容了當地的腐敗，引發了關于環境與社會標準的爭議，有些批評者甚至提出中國援助是“新殖民主義”和制造“債務陷阱”等等，對國家間關系產生負面影響。值得追問的是：中國對外援助效果的決定性因素是什么？盡管并非全部，但中國對外援助為何會引發諸多負面問題？未來中國的對外援助應該向哪個方向改進？本文通過對中國對外援助政策框架轉型進行總體性研究，并對中國對非洲加納援助案例進行分析，致力于回答上述問題。

二、已有的解釋、批評與研究設計

總體來看，迄今國際援助在范式和規則上均受到西方中心主義的主導，關于中國對外援助的討論往往無法擺脫西方中心論的背景性制約，導致聯合國可持續發展目標效果不佳。

①EuropeanUnion，“TheEuropeanConsensusonDevelopment”，https：//ec.europa.eu/europeaid/sites/devco/files/publicationtheeuropeanconsensusondevelopment200606_en.pdf，20051220.

②PeterKragelund，“TheReturnofNonDacDonorstoAfrica：NewProspectsforAfricanDevelopment？”DevelopmentPolicyReview，2008，26（5），pp.555584.

③FahimulQuadir，“RisingDonorsandtheNewNarrativeof‘South–SouthCooperation：WhatProspectsforChangingtheLandscapeofDevelopmentAssistanceProgrammes？”ThirdWorldQuarterly，2013，34（2），pp.321338.

④GraemeSmith，“TheBeltandRoadtoNowhere：ChinasIncoherentAidinPapuaNewGuinea”，Lowyinstitute，https：//www.lowyinstitute.org/theinterpreter/beltandroadnowherechinasincoherentaidpapuanewguinea，20180223.

⑤MoisésNaím，“RogueAid”，ForeignPolicy，2007（159），pp.9596.

⑥RichardManning，“Will‘EmergingDonorsChangetheFaceofInternationalCooperation？”DevelopmentPolicyReview，2006，24（4），pp.371385.

⑦JeanChristopheServant，“ChinasTradeSafariinAfrica”，AfricanRenaissance，2007，2（4），pp.5863.

⑧“荷蘭病”指某一初級產品部門異常繁榮而導致其他部門的衰落。參見DenghuaZhang，GraemeSmith，“ChinasForeignAidSystem：Structure，Agencies，andIdentities”，ThirdWorldQuarterly，2017，38（10），pp.23302346;MerridenVarrall，“DomesticActorsandAgendasinChineseAidPolicy”，PacificReview，2016，29（1），pp.2144。

（一）關于新興援助者vs.傳統援助者的爭論

20世紀80—90年代，國際發展領域的重點和話語都發生了重要轉折，援助背后的發展觀由經濟增長拓展至經濟、社會、人與環境等多個維度，隨后出現了傳統援助者與新興援助者的爭論。傳統援助者主要是歐美發達國家。①由于將制度變革視為經濟發展的前提，傳統援助國通過援助附加眾多政治條件，推進受援國市場自由化和政治民主化改革。近年來，新自由主義指導下的“華盛頓共識”在拉美地區國家失利后，傳統援助國將援助失效歸咎于受援國的政治制度，隨后提出促進“善政”的發展規劃，將改革重點從經濟結構轉向政治制度改革。進入21世紀，隨著巴西、印度、中國等發展中國家援助規模不斷擴大，關于新興援助者和傳統援助者的爭論日益升溫。②新興援助者更多地關注伙伴國家戰略需求，而非推進意識形態轉變，但其力量有限，如不能提供更多援助，沒有統一的平臺和機構，將無法推進以發展援助委員會（DAC）為主導的體系的實質改變。③總體來看，所謂傳統援助者和新興援助者的爭論不過是一場關于援助模式的爭論，究竟是采取歐美主導的普遍模式，還是采取新興國家的包容模式，是這場爭論的核心所在。

（二）關于中國對外援助效果的爭論

不管采取哪種模式，最令學界感興趣的問題還是援助效果及其決定因素。在地緣政治和意識形態等因素影響下，澳、美、德等國政客在公共場合針對贊比亞、斯里蘭卡等國部分援助和投資項目的問題，多次批評中國援助“大而無用”，是“新型殖民主義”和“債務陷阱”。④Naím污稱中國、沙特阿拉伯和委內瑞拉的援助為“流氓援助”，批評中國通過“價格戰”“劣幣驅逐良幣”沖擊負責任的援助組織。⑤

學界最常見的幾種批評集中于中國的援助方式和影響。Manning等提出中國援助對受援國存在債務風險⑥，認為中國通過援助來促進當地中資企業發展，向非洲提供“剝削性”援助貿易協議⑦，批評中國對資源的需求也可能會導致“荷蘭病”，廉價的紡織品出口則可能會傷害本土產業⑧。部分學者對援助的規劃執行提出了意見①，批評包括中國在內的新興援助者缺乏類似發展援助委員會對援助方式和贈款比例等的體制性自我約束，容易造成環境標準低、資源浪費等后果。②針對上述批評，不少學者從援助分配、援助效果等多個角度對中國的援助進行了檢驗與回應，認為中國援助并沒有阻礙歐盟和美國推進改革，政權生存危機的下降反而使得受援國政府更愿意與西方進行接觸。③

①DenghuaZhang，GraemeSmith，“ChinasForeignAidSystem：Structure，Agencies，andIdentities”，ThirdWorldQuarterly，2017，38（1），pp.23302346;MerridenVarrall，“DomesticActorsandAgendasinChineseAidPolicy”，PacificReview，2016，29（1），pp.2144.

②JinSato，“‘EmergingDonorsfromaRecipientPerspective：AnInstitutionalAnalysisofForeignAidinCambodia”，WorldDevelopment，2011，39（12），pp.20912104.

③AxelDreher，AndreasFuchs，“RogueAid？AnEmpiricalAnalysisofChinasAidAllocation”，CanadianJournalofEconomics，2015，48（3），pp.9881023;丹比薩·莫約：《援助的死亡》，王濤等譯，世界知識出版社，2001年。ChristineHackenesch，“NotasBadasItSeems：EUandUSDemocracyPromotionFacesChinainAfrica”，Democratization，2015，22（3），pp.419437.

④時任世界銀行行長保羅·沃爾福威茨在《金融時報》的采訪中指責中國為非洲國家提供貸款時不考慮人權和環境標準，稱“中國不能再犯美國和法國在扎伊爾過去的錯誤。這將是可怕的丑聞”，此處指19世紀60年代美國和法國援助扎伊爾腐敗的獨裁統治者蒙博托，參見FranoiseCrouigneau，“WorldBankHitsatChinaoverLending”，https：//www.ft.com/content/ea6cd65062d811db8faa0000779e2340，20061023。

⑤DeborahBrautigam，TheDragonsGift：TheRealStoryofChinainAfrica，OxfordUniversityPress，2011，pp.917.

⑥參見林毅夫、王燕：《超越發展援助：在一個多極世界中重構發展合作新理念》，北京大學出版社，2016年。

⑦參見羅建波：《西方對非援助效果及中非經濟合作》，《國際政治科學》，2013年第1期，第132頁。

⑧JohnAnyanwu，“FactorsAffectingEconomicGrowthinAfrica：AreThereanyLessonsfromChina？”AfricanDevelopmentReview，2015，26（3），pp.468493.

⑨參見張原：《中國式扶貧可輸出嗎——中國對發展中國家援助及投資》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2019年第3期，第185200頁。

（三）關于援助有效性和公平性的辯論

關于中國援助的辯論實質反映了兩種發展觀的辯論——新興援助者以經濟增長為核心的開發式援助范式和傳統援助者以制度改革為前提的社會福利援助范式之間在方法論上的沖突。在援助實施的過程中，中國的援助更關注受援國對經濟基礎設施的實際需求；注重社會發展的傳統援助則以受援國社會制度和“善政”為前提，針對社會基礎設施和福利服務提供援助。因此，對中國援助最普遍的指責多基于西方所強調的“善治”，涉及環境污染、勞工標準、透明度等社會與環境指標，而非洲和新興援助國的學者和反思者則批評傳統援助不能滿足受援國戰略需求，效率低下，造成“援助依賴”，難以促進受援國的自主經濟發展。

經歷了半個多世紀的演變，西方發展經濟學界對“發展”概念設置了很多前提條件，如透明度、政府效率、開放市場等，要求受援國以制度改革換援助。同時，其誤解中國“不附加政治條件”等同于不關注腐敗和人權狀況，會“重蹈法國和美國在扎伊爾過去的錯誤”。④也有學者提出，傳統援助者通過發展援助委員會對成員進行約束，將援助、投資和貿易嚴格區分開來，在實際操作中反而容易使受援國產生援助依賴。⑤林毅夫等提出的新結構經濟學就批判了傳統發展援助沒有致力于解決結構轉型中的瓶頸問題，與之相對，南南合作將援助、貿易和投資手段結合，更有利于推動經濟增長、創造就業、推進發展中國家結構轉型，進而消除貧困。⑥

對援助方式爭論的核心實際是援助背后的發展觀在實踐中的有效性和可持續性。⑦事實上，經濟增長和社會發展猶如硬幣的兩面，不可分割。Anyanwu研究了1996—2010年數據，列舉了可顯著促進非洲經濟增長的因素，包括國內投資、官方發展援助凈流入、教育、政府效率等。⑧中國援助總體上有助于降低貧困發生率，但這種援助效果也取決于受援國本身的社會發展程度，包括營商環境、教育水平、公共制度有效性等。⑨傳統援助者遭遇困境的同時，新興援助者開發式援助的范式也遇到了不少阻礙，需要轉型升級。

（四）“國際發展合作”理念的提出

作為發展中國家，中國的對外援助始終遵循著“量力而行”的原則，務實發展理念長期影響著援助的路徑和原則。中國的開發式援助范式的確回應了受援國對基礎設施的需要，促進了經濟增長，獲得了受援國政府的歡迎，但是對環境、社會、民生等問題不夠重視，也造成發展不均衡、民眾獲得感不高等問題。迄今為止，以“開發式援助”為主要理念的對外援助的一個基本邏輯仍然是：注重經濟的增長，致力于消除阻礙經濟增長的資金、技術和基礎設施的障礙，但這存在過度開發、粗放式發展、發展成果分配不公的風險，限制了援助項目的長期效果。

相比開發式對外援助多注重援助本身，以“賦能式援助”為主要理念的國際發展合作則更注重援助所產生的可行能力提升和社會效果，其核心是：重視治理體系及其過程，崇尚“以人為本”和“能力建設”。從專注經濟發展向社會和人的發展轉變，并不意味著忽視經濟增長的作用和受援國實際需求，而是注重經濟增長和社會發展的平衡與協調。通過治理體系的設計和促進可行能力的進步和提升，使受援助者有能力和有機會從援助項目中受益，使援助始于“開發”，不止于“開發”，逐步形成基于可持續發展的自我發展能力。

①習近平：《堅定信心共克時艱共建更加美好的世界——在第七十六屆聯合國大會一般性辯論上的講話》，人民出版社，2021年。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，人民出版社，2022年，第6263頁。

三、從開發式援助到賦能式援助：中國國際發展合作的范式轉型

中國的對外援助政策具有鮮明的時代特征，符合自身國情和受援國發展需要。反觀歷史，中國國際發展合作范式的前身就是開發式援助。在新中國成立后的長期對外援助實踐中，中國形成了開發式援助的獨特路徑。特別是20世紀60年代中國提出的對外援助八項原則，在實踐中不斷豐富、完善和發展，形成了穩定的“開發式援助”的對外援助政策框架。

隨著我國生產力水平總體顯著提高，對對外援助和國際發展內涵的認識也不斷加深，對外援助和國際發展合作內涵日益融合，在總結歷史教訓和借鑒國際經驗的基礎上，中國逐漸形成了國際發展合作的范式。2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，組建作為國務院直屬機構的中華人民共和國國家國際發展合作署，將商務部對外援助工作有關職責、外交部對外援助協調等職責整合起來，以更好地服務國家外交總體布局、高質量共建“一帶一路”和對接聯合國可持續發展議程等。隨著國際發展實踐不斷優化演進，國際發展理論也在不斷豐富。2021年9月，習近平主席在聯合國大會上提出《全球發展倡議》，提出要堅持“發展優先”“以人民為中心”“普惠包容”“創新驅動”等，進一步闡述了中國國家發展合作的內涵理念。①2022年10月，在黨的二十大報告中，習近平總書記提出，“中國愿加大對全球發展合作的資源投入，致力于縮小南北差距，堅定支持和幫助廣大發展中國家加快發展”②，這一表述標志著中國對外援助理念正式從對外援助轉向國際發展合作。

（一）開發式援助

中國人口多、底子薄，發展仍然是中國長期面臨的艱巨任務，這決定了新中國成立之初的對外援助屬于南南合作范疇，是社會主義國家之間和發展中國家間的相互幫助。20世紀60年代以后，隨著亞非拉一大批民族獨立國家在世界舞臺上的崛起，中國提出了對外援助八項原則，逐步確立了開發式援助的政策框架。

一是在指導理念上堅持國際主義。面對亞非拉民族獨立浪潮，中國在國際主義框架下加強社會主義國家援助的基礎上，把廣大民族獨立國家的反帝反殖斗爭定位為世界無產階級革命的一部分，提出了中國對外援助八項原則，為亞非拉民族解放運動提供了力所能及的援助。1964年1月，周恩來總理出訪亞非歐14國。在訪問加納時，他系統闡述了中國在對外提供經濟技術援助時嚴格遵守的八項原則，即“對外援助八項原則”，盡管這一原則在此后有所發展，但其基本精神沒有發生根本性變化，可以概括為：堅持幫助受援國提高自主發展能力，堅持不附帶任何政治條件，堅持平等互利、共同發展，堅持量力而行、盡力而為，堅持與時俱進、改革創新，等等。20世紀80年代以來，中國在對外援助上更加突出平等互利的原則，超越意識形態和社會制度，重視開展講求實效、形式多樣的發展合作，形成了開發式援助的框架。

①新中國成立后很長一段時間中國對外提供貸款的是低息貸款，1964年后低息貸款轉為無息貸款。參見王濼：《關于改革我國對外援助管理體制機制的思考》，《人民論壇·學術前沿》，2018年第4期，第7683頁。

二是在援助渠道上堅持政府援助。長期以來，中國對外援助最主要的渠道是政府援助，通過提供無償援助和無息貸款等援助資金幫助受援國建設生產和民用領域的大型工程項目，向受援國提供所需生產生活物資、技術性產品或單項設備，并承擔必要的配套技術服務，免除部分發展中國家對華到期政府債務。20世紀80年代后，中國對外援助開始推進民間合作，援助渠道開始走向多樣化，但仍然以政府間合作為主導，民間部門僅發揮參與角色。

三是在援助方式上堅持“硬援助”為主。中國在援助方式上主要采取“硬援助”的方式，包括成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免等。所有這些援助都依賴中國強大的國家援助能力，以單方面援助為主要特點，比如援建重大基礎設施項目，很多情況下都由中國提供資金、技術、人員等，由中國負責援助和建設，建成后轉交受援國政府。

四是在援助類型上堅持提供資金支持。長期以來，中國對外援助主要采取無償援助、無息貸款和優惠貸款三種類型。其中，無償援助和無息貸款①資金在國家財政項下支出，優惠貸款由中國進出口銀行對外提供。無償援助主要用于幫助受援國建設醫院、學校、低造價住房、打井供水項目等中小型社會福利性項目。此外，無償援助還用于實施人力資源開發合作、技術合作、物資援助、緊急人道主義援助等項目。20世紀80年代及以前，中國提供的援助資金主要以無息貸款和部分無償援助為主。無息貸款主要面向經濟條件較好的發展中國家，用于建設社會公共設施和民生項目。期限一般為20年，其中使用期5—7年，寬限期5年，償還期10年（有的為15—20年）。優惠貸款主要用于幫助受援國建設具有經濟效益和社會效益的生產性項目和大中型基礎設施，或提供成套設備、機電產品、技術服務以及其他物資。優惠貸款本金由中國進出口銀行通過市場籌措，貸款利率低于中國人民銀行公布的基準利率，由此產生的利息差額由國家財政補貼。

五是在援助對象上主要以低收入發展中國家為主。在援助領域分布中，中國重點關注受援國民生和經濟發展，努力使援助更多地惠及當地貧困群體。其中，中國對最不發達國家和其他低收入國家的援助比重始終保持在2/3左右。

六是在援助目的上堅持國際主義和戰略目的。新中國成立之初，面臨著冷戰對峙的嚴峻的國際環境，以美國為首的西方陣營拒不承認新中國，并在政治、經濟、軍事、意識形態等各個領域對中國進行遏制和封鎖。為打破帝國主義國家對我國遏制的不利局面，在堅持獨立自主原則基礎上，中國確立了“三個世界”的指導思想，中國的對外援助服務于革命外交的基本戰略。在對外援助上，中國更強調對外援助服務于世界無產階級革命的世界主義，服務于中國突破外交封鎖的政治目的，并將對外援助看作中國的國際主義義務。

（二）賦能式援助

改革開放以來，中國的對外援助越來越重視推進發展合作，淡化社會制度和意識形態因素，重視平等互利基礎上的國際合作。黨的十八大以來，面對當今世界百年未有之大變局引發的國際秩序變革的大背景，中國提出“一帶一路”倡議，打造國際合作新平臺，增添發展新動力，致力于構建人類命運共同體，積極承擔國際責任，這標志著中國對外援助轉變為國際發展合作。

一是在指導理念上堅持共商共建共享。2013年，習近平在訪問中亞和東南亞時，分別提出建設絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的倡議。習近平總書記指出，共建“一帶一路”，應該堅持共商、共建、共享原則。共商，就是集思廣益，好事大家商量著辦，使“一帶一路”建設兼顧雙方利益和關切，體現雙方智慧和創造；共建，就是各施所長，各盡所能，把雙方優勢和潛能充分發揮出來，聚沙成塔，積水成淵，持之以恒加以推進；共享，就是讓建設成果更多地惠及人民，打造利益共同體和命運共同體。“一帶一路”倡議的提出，反映了中國對國際合作的更高標準和對發展質量的更高追求。①國際社會也對中國提出了新的要求，過去那種繼續支持粗放型的發展模式，比如忽視環境標準，大量為海外煤電、火電項目提供支持，將引發國際社會的廣泛質疑和批評，抵消中國在清潔能源和減貧方面做出的努力，傷害負責任的大國形象。②推動“一帶一路”國際合作就是要遵循共商共建共享原則，秉持開放綠色廉潔理念，追求高質量、惠民生、可持續目標，與各國一道推進高質量發展。

①陳東曉：《一帶一路建設研究從“大寫意”向“工筆畫”高質量轉變》，《中國社會科學報》，2019年7月2日，第5版。

②ChristineShearer，MelissaBrown，TimBuckley，“ChinaataCrossroads：ContinuedSupportforCoalPowerErodesCountrysCleanEnergyLeadership”，http：//ieefa.org/wpcontent/uploads/2019/01/ChinaataCrossroads_January2019.pdf，201901.

③“6個100”項目包括100個減貧項目、100個農業合作項目、100個促貿援助項目、100個生態保護和應對氣候變化項目、100所醫院和診所、100所學校和職業培訓中心，另外幫助實施100個“婦幼健康工程”和100個“快樂校園工程”。

④中華人民共和國商務部新聞辦公室：《【2017年商務工作年終綜述之四】積極有效利用外資，推動經濟高質量發展》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/201801/03/c_129781883.htm，2018年1月3日。

⑤杜尚澤：《習近平在南南合作圓桌會上發表講話》，《人民日報》，2015年9月28日，第1版。

二是在合作渠道上堅持主體多元化，實行雙多邊結合。為提升對外援助能力，中國的對外援助在雙邊援助基礎上，本著開放的態度與部分國際多邊組織和國家在能力建設、培訓和基礎設施建設方面開展了充分發揮各自優勢的三邊合作和區域合作，并取得積極成果。“一帶一路”倡議堅持開放理念，不搞封閉排他的小圈子，是我國為世界搭建的具有廣泛包容性的發展合作平臺，推動各國政府、企業、社會機構、民間團體積極參與。中國重視搭建中非合作論壇、上海合作組織、中國葡語國家經貿合作論壇、中國阿拉伯國家合作論壇、中國拉共體論壇、中國加勒比經貿合作論壇、中國太平洋島國經濟發展合作論壇等雙多邊會議，共同打造多主體、全方位、跨領域的互利合作新平臺。

三是在合作方式上堅持硬援助與軟合作相結合。新時期的中國國際發展合作重視將可持續發展、低碳發展的理念納入援助設計與實施，加強援助與受援國自身發展戰略的銜接，實現經濟互補與共同發展。黨的十八大以來，中國繼續加強硬援助，援建農業、工業、交通運輸、能源電力、信息通信等重大基礎設施項目三百多個，幫助受援助國家增強發展能力，比如中巴跨境光纜、中馬（爾代夫）友誼大橋、白俄羅斯和柬埔寨經貿合作區配套工程、柬埔寨體育場、非洲疾控中心等重大項目。2015年，中國在聯合國宣布5年內提供“6個100”項目支持③，宣布設立南南合作援助基金，設立中國聯合國和平與發展基金和非洲發展基金，在非洲實施“十大合作計劃”“八大行動”等。2013—2018年，中國對外援助金額為2702億元人民幣。同時，中國積極推進“一帶一路”框架下的國際合作，重視授人以漁，推動發展戰略對接，加大人力資源培訓，幫助發展中國家增強自身“造血機能”。近年來，先后在華舉辦培訓班五千多期，派出各類管理人員和技術專家共三萬多人次，累計為受援助國培養超過四十萬名各類人才，涵蓋了工業、農業、教育、醫療、環境保護、減貧等多個領域，有效地提升了可持續發展能力。④其中，南南合作與發展學院是習近平總書記于2015年出席并主持南南合作圓桌會時宣布設立的重大援外承諾⑤，其于2016年依托北京大學成立，旨在總結分享中國和廣大發展中國家治國理政的成功經驗，幫助發展中國家培養政府管理高級人才。

四是在合作類型上注重發展戰略對接，高質量共建“一帶一路”，更加注重“小而美、惠民生”的項目合作。自提出高質量共建“一帶一路”倡議以來，中國注重推進發展戰略對接，通過深化政策溝通、加快設施聯通、推動貿易暢通、促進資金融通、增進民心相通等方式開拓國際發展合作空間，推進項目合作。截至2023年7月，全球超過3/4的國家和三十多個國際組織簽署“一帶一路”合作文件①，中國的國際合作圈越來越大。同時，中國堅持以民生為本，創造社會機會，讓發展中國家民眾得到更多實惠。近年來，我國對外援助資金重點投向受援國減貧、教育、衛生、體育、文化等民生領域，實施了兩千多個民生援助項目，向受援國人民送去“中國溫暖”。2016年以來，中國通過南南合作援助基金與國際組織開展各類援助項目合作，用于應對非洲糧食危機、難民問題等全球性挑戰，共同推動落實2030年可持續發展議程。②在援助過程中，中方注重貼近受援方現實需要，著力解決實際問題，打通造福基層民眾的“毛細血管”，努力達到接地氣、惠民生的效果。

五是在合作對象上堅持開放包容，推進南北對話和南南合作。“一帶一路”不是要一家唱獨角戲，而是要歡迎各方共同參與；不是要謀求勢力范圍，而是要支持各國共同發展；不是要營造自己的后花園，而是要建設各國共享的百花園。2021年9月，習近平主席在聯合國大會上提出《全球發展倡議》，聚焦八大領域，推進與國際社會開展全方位的合作。作為當今世界上最大的發展中國家，中國重視加強發展中國家整體的團結合作，推動南北對話和南南合作，維護發展中國家共同利益。

六是在合作目的上堅持履行國際責任。習近平總書記指出，切實落實好正確義利觀，做好對外援助工作，真正做到弘義融利。③正確義利觀作為對外援助八項原則的繼承和延伸，是新時期國際發展合作的重要指導思想。近年來，中國在政策框架上實現了從對外援助向全球發展合作的轉變，共建“一帶一路”成為深受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺，習近平總書記強調要“推動共建‘一帶一路高質量發展”④。在合作目的上，中國強調履行國際責任，永遠做國際和平的建設者、全球發展的貢獻者和國際秩序的維護者。

思考中國對外援助的歷史演進，必須將其置于中國與發展中國家在不同歷史時期所處的時代背景和國際處境，必須結合中國與發展中國家在不同發展階段所肩負的歷史使命與追求。通過比較研究對外援助與國際發展合作，可以發現中國的對外援助已經發生了范式轉型：從以國際主義理念為主導的傳統對外援助范式轉型為以共商共建共享理念為主導的國際發展合作范式（見表1）。之所以發生這種轉型，從根本上講是因為其是中國與世界關系互動變化的產物，是中國發揮負責任大國作用的內在要求。

①中華人民共和國國務院新聞辦公室：《〈攜手構建人類命運共同體：中國的倡議與行動〉白皮書》，http：//www.cidca.gov.cn/202309/27/c_1212276824.htm，2023年9月26日。

②中華人民共和國商務部新聞辦公室：《【2017年商務工作年終綜述之四】積極有效利用外資，推動經濟高質量發展》，http：//www.xinhuanet.com/fortune/201801/03/c_129781883.htm，2018年1月3日。

③中國國家國際發展合作署：《〈新時代的中國國際發展合作〉白皮書》，http：//www.cidca.gov.cn/202101/10/c_1210973082，htm，2021年1月10日。

④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，人民出版社，2022年，第34頁。

在中國外交的總體布局中，發展中國家是基礎，非洲作為發展中國家最為集中的大陸，可以稱為中國外交“基礎中的基礎”①，也是對外援助的重中之重。中國對非洲的援助在規模總體增長（見圖1）的同時，經歷了從開發式援助到賦能式援助的轉變，加納就是一個典型的案例，中國與加納的國際發展合作框架日益完善，不僅促進了加納經濟社會的可持續發展，也加深了中國與加納的友好合作。

①外交部：《王毅：非洲是中國外交“基礎中的基礎”》，http：//www.chinacommercialoffice.org/web/wjb_673085/zzjg_673183/xybfs_673327/dqzzhzjz_673331/zgalb_673389/xgxw_673395/t1318585.shtml，2015年11月26日。

②LucasAtkins，DeborahBrautigam，YunnanChen，etal，“ChallengesofandOpportunitiesfromtheCommodityPriceSlump”，https：//static1.squarespace.com/static/5652847de4b033f56d2bdc29/t/59f85883ec212d5a70e9624c/1509447812591/bulletin+v5.pdf，201710.

③其余五國分別為埃及、阿爾及利亞、幾內亞、馬里和索馬里。

④MartynDavies，HannahEdinger，“HowChinaDeliversDevelopmentAssistancetoAfrica”，https：//www.ft.com/content/bdb7c066c1ad11e884cd9e601db069b8，20081007.

⑤數據來自AidData，“PojectLevelAidVersion3.2.”，http：//dashboard.aiddata.org，20200727。

（一）對加納的開發式援助

加納是非洲西部的重要國家，自1960年7月1日成立加納共和國以來，在首任總統恩克魯瑪的領導下與中國發展友好合作關系。20世紀60年代，加納就與中國簽署了《經濟技術合作協定》，是1963年前最早簽署類似協議的六個國家之一。③1967—1970年，中國向西非國家提供了4000萬美元的信貸額度和贈款，中方先后援建了阿菲費灌溉工程、國家劇院等，同時期開始提供政府獎學金，開展文化教育交流。④在此期間的援助均屬于開發式援助，帶有很強的戰略目的，服務于中國外交戰略大局。1966年，恩克魯瑪政府被推翻后，加納政局曾長期動蕩不安，軍事政變不斷，政權更迭頻繁，中國對加納的援助有所下降。直到1981年12月羅林斯政變上臺后，政局較為穩定，中國對加納的援助有所增加。尤其是中非合作論壇后，援助力度進一步提高。2000—2011年，加納接受了中國約139.6億美元的官方發展融資和援助資金，其中14.57億美元為官方發展援助，⑤多數為優惠貸款，此對加納的國家發展起到了積極的推動作用。

然而，中國對加納的援助在很長一段時間內屬于開發式援助，主要停留在大型基建項目上，在運行上亦主要采取政府主導的硬援助框架，這導致援助與發展合作存在脫節，引發了一些爭議。尤其是在布維大壩項目上，民間爭議和國際批評聲音較多。歸結起來，主要表現在以下幾個方面：

一是對融資方式可持續性的質疑。布維大壩采用混合融資，包括“優買貸款”（見表2）和長期低息貸款，采用自然資源作抵押資產，將援助、貿易和投資相結合，有利于滿足企業對項目融資的要求。但是，由于金額大、時間長，中國發展融資經常被批評加重了受援國債務負擔，且項目融資被認為不可持續。①如何加強包括融資治理等在內的可持續發展框架是優化對加納援助的方向。

①GhanaianChronicle，“MajorityVoiceSeals$3bnChineseDeal”，https：//www.modernghana.com/news/347895/1/majorityvoiceseals3bnchinesedeal.html，20110829.

②世界銀行對特定國家組的優惠貸款，此處選擇最優惠條件和最長期限。參見WorldBank，“IDAFinancialProducts”，http：//treasury.worldbank.org/en/about/unit/treasury/idafinancialproducts/lendingratesandfees#2，20210401。

③非洲開發銀行改革后，取消了“優惠貸款”（concessionalloan）這一說法，此處類似條款貸款為主權擔保貸款（sovereignloans），此處標注的貸款條件都為同類中最優惠條件（2016年改革方案）。參見AfricanDevelopmentBank，“FFLTermsandConditions”，https：//wwwafdborg/en/projectsandoperations/financialproducts/africandevelopmentbank/loans/ffllendingterms，20190101。

④即中國進出口銀行提供的“兩優貸款”。參見JundaJin，XinyueMa，KevinGallagher：《中國的海外開發性金融全球發展政策研究中心數據庫說明》，http：//www.bu.edu/gdpcn/files/2018/12/CodingManualChinese.pdf，2018年11月。

⑤中國進出口銀行：《關于印發〈中國進出口銀行貸款項目環境與社會評價指導意見〉的通知中國進出口銀行貸款項目環境與社會評價指導意見》，https：//www.followingthemoney.org/wpcontent/uploads/2017/03/2007.08.28_ChinaEximBank_GuidelinesforEnvandSocImpactAssessments2007_Exim_C.pdf，2020年7月28日。

⑥TheGhanaianTimes，“GhanaiansWorkingonBuiDamClashwithEmployers”，https：//www.modernghana.com/news/167064/ghanaiansworkingonbuidamclashwithemployers.html，20080526.

⑦ERM，“EnvironmentalandSocialImpactAssessmentoftheBuiHydropowerProject”，http：//library.mampam.com/Final%20ESIA%20%20Bui%20HEP%20%20Annexes.pdf，20070101.

二是對環境影響的擔憂。由于中國進出口銀行沒有簽署“赤道協議”，多方對項目環境影響表示擔憂。進出口銀行的環境政策要求在項目前、實施期間對環境影響進行研究和匯報，“對于未按要求消除影響的項目，口行有權按照合同約定，采取停止發放貸款、提前回收貸款等措施”⑤。盡管加納方應要求提供了相應材料，但口行的標準被認為“寬松且缺乏強制力”，對環境評估的重視程度不夠。

三是對勞工標準的批評。中國水電共雇傭3000余名本土工人和700名中國工人，在2008年的罷工事件中，本地工人抗議工資低、工作環境差，中國水電被投訴不遵守當地法規解雇工人、違規加班、不提供安全設備等。⑥2013年，通過數次溝通與協商，當地工人和公司領導之間的關系緩和，問題最終得到了解決。

四是對受影響社群安置的不滿。布維大壩是EPC項目，中國水電作為承建方，建成后交付加納方運行。加納布維電力管理局（BPA）負責大壩管理、水工程移民的安置。⑦但后續研究發現，安置和補償的不到位擾亂了當地居民的經濟活動：漁民被遷至離岸較遠的區域；農民不得不從腰果類價值較高的經濟作物轉向玉米等價值較低的糧食作物。當地部落酋長認為受影響居民雖然住上了更好的房子，卻被剝奪了生計和可行能力。國際水文管理機構（IWMI）發起了加納水壩對話組織，口行和中國水電為布維大壩提供了難得的機會，但和多數“交鑰匙”基礎設施項目一樣，中方的參與限制在融資和建設階段，承建者和出資者很少參與管理和建設后的問題①，也很少參與和本地社區、組織社會的對話。

①PaulW.K.Yankson，AlexB.Asiedu，KwadwoOwusu，etal.，“TheLivelihoodChallengesofResettledCommunitiesoftheBuiDamProjectinGhanaandtheRoleofChineseDambuilders”，DevelopmentPolicyReview，2018，36（S1），pp.476494.

②XiaoyangTang，“8GeeseFlyingtoGhana？ACaseStudyoftheImpactofChineseInvestmentsonAfricasManufacturingSector”，JournalofContemporaryChina，2018，27（114），pp.924941.

③時任中國進出口銀行行長李若谷在2007年第17屆世界經濟論壇非洲會議新聞發布會上提出這一觀點。參見GlobalPolicyForum，“ChinasRise：HopeorDoomforAfrica？”https：//www.globalpolicy.org/component/content/article/198naturalresources/40122chinasrisehopeordoomforafrica.html，20070613。

④參見DeborahBrautigam，TheDragonsGift：TheRealStoryofChinainAfrica，OxfordUniversityPress，2011，pp.917。

總體而言，長期以來，中國對加納援助規模超過了670億美元，早期的援助大多數屬于開發式援助，對推動加納國家發展做出了重要貢獻。開發式援助強調由政府主導的大型項目建設，比如中國援建的布維大壩極大地提高了供電穩定性，降低了成本，促進了當地產業發展，同時大大改善了附近交通運輸。加納政府非常歡迎急缺的資金和技術，但援助限制在官方領域，且由于項目合同安排、當地政府和其他參與方的影響，民眾獲得感并不明顯。此外，中國傳統對外援助項目仍舊普遍實行項目式管理。中國利用無息貸款和贈款幫助加納建設了一批規模相對較小的民生福利項目，然而部分項目的可持續性也受到了挑戰。所有這些問題都不同程度地與援助治理框架有關，僅僅強調援助資金支持和項目建設的開發式援助已經不能滿足新的戰略環境。

（二）對加納的賦能式援助

黨的十八大以來，為提升援助效果和治理水平，中國不斷總結經驗教訓，對加納的援助開始向發展合作轉變，重視增強民眾的獲得感，真正促進當地進步和產業發展，提升國際發展合作效果，逐步走上了賦能式援助的新軌道。

一是明確賦能式援助思路。傳統上，非洲工人認為中國項目喜歡用中國工人，非洲工人很少擔任管理職務，主要承擔一些司機、保安等簡單工作，這實際上是受援助者可行能力不足的表現。②在賦能式援助思路的指導下，中國加大了對加納人力資源的培訓，極大地促進了非洲的整體發展。2008—2018年，撒哈拉以南非洲地區的GDP總量增長超過40%。近年來，中國加大了對加納勞工的培訓力度，派遣工程師和專家前往加納，為其農業、基礎設施建設等領域提供技術支持和人才培養，加納各方面的員工素質有了很大提升。同時，中國推動援助和投資、貿易的緊密結合，雙方共同開拓市場、推動產業發展，逐步走上了互利共贏、共同發展的軌道。

二是完善對外援助治理體系。面對勞工、環境等方面的批評，注重增長的發展觀常將之視為發展的代價與必經之路。根據自身經驗，中方對外援助參與者認為“善治和透明度是很好的術語，但他們不是發展的前提，而是發展的結果”③，這樣的發展觀也得到了受援國政府的認可④。中國對資源和能源的需求提高了大宗商品價格，為基礎設施建設、資源開發提供了援助，加納宏觀經濟趨于穩定，國民收入上升，治理指數隨之提高。同時，中國加強了硬援助和軟援助的協調配合，將“賦能”的理念融入援助的設計、實施、評估和宣傳中去，在援助數量不斷提高的同時，注重援助質量的進步。

三是形成國際發展合作框架。黨的十八大以來，隨著高質量共建“一帶一路”的推進，單向的“中國對外援助”逐漸發展成為雙向的“國際發展合作”，以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通為支柱，“賦能式援助”的理論和實踐框架逐步走向成熟。近年來，針對加納的具體情況，中國提出更協調、更全面的援助倡議方案，改變了“中國的援非項目經常干完就走，除了給當地人留下一條道路或一座體育場外，看不到其他東西”①的印象和單一的項目審批制。針對特定發展領域，中國提出相對統一的倡議和綱要，突出“可持續”和“減貧”原則，更有利于提高民眾在援助中的獲得感，采用新的援助話語，也更有利于援助宣傳工作。

四是對接聯合國2030年可持續發展議程。近年來，中國對非洲國家的援助注重與落實聯合國2030年可持續發展目標相結合，提出了全球發展倡議，強調除了推進基礎設施項目和產業發展之外，加大了減貧、糧食、衛生、教育、性別平等、可持續創新經濟增長和生態環保等領域的發展合作力度，助力技術升級和治理能力提升，逐漸從雙邊援助模式中走出來，走上了全球發展治理的新軌道。

中國對加納援助的案例表明：作為發展中國家，我國的基本國情決定了中國援助和南北合作有著本質的不同。非洲有著巨大的基礎設施缺口，開發式援助針對致貧關鍵因素，在提供資金、促進技術轉移、帶動投資與貿易方面仍有不可替代的作用。賦能式援助絕不是走傳統援助者的老路，中國并非放棄援助不附加政治條件的原則，也不是忽視受援國對基礎設施資金和能源的根本需求，而是將“發展”和“賦能”的理念融入經濟和開發中，對整個區域、單個國家和城市的援助進行更多頂層設計，讓政策設計在援助中發揮更多規劃引領的作用，讓經濟增長的結果更均衡、更普惠、更可持續，提高受援助者的可行能力，促進受援國技術、管理、經營能力發展，真正找到一條共同推進現代化的新路。

①賈鶴鵬：《中國對非援助緣何頻遭批評？》，https：//cn.nytimes.com/china/20120721/cc21africachina/，2020年7月28日。

五、結論與思考

對外援助是大國外交的重要工具，也是大國責任的重要尺度。隨著中國國家實力和國際影響力的上升，對外援助越來越活躍，中國國際發展合作步入了一個新時代。與歐美發達國家相比，中國的對外援助從一開始就恪守不附加政治條件和不干涉內政的根本原則，逐步探索從堅持國際理念的對外援助政策框架向堅持共商共建共享理念的國際發展合作政策框架轉型的新路。從援助效果來看，無論是早期的對外援助框架，還是日益定型的國際發展合作框架，對此起關鍵作用的因素并非援助者本身，也并非援助規模的大小，而是援助過程的治理體系和治理能力。通過分析中國對非洲加納的援助案例，發現從開發式援助向國際發展合作轉型是新時代中國國際發展合作的大勢所趨，決定援助效果的關鍵因素是國際發展的治理體系設計和治理能力水平。

在百年未有之大變局背景下，中國推進國際發展合作，應高舉全球南方的旗幟，在全球發展倡議和加強南南合作的框架下，在尊重受援國意愿的基礎上，更加突出賦能式援助，重視完善與有關方開展優勢互補、富有成效的三邊和區域合作治理體系，特別是加強與聯合國等國際組織、跨國公司、受援國相關方開展更高水平的發展合作，共同推動全球減貧和可持續發展進程。同時，中國推進國際發展合作，還需要培養和輸送一大批熟悉黨和國家方針政策、了解我國國情、具有全球視野、熟練運用外語、通曉國際規則、精通國際談判的專業人才，特別是著力增強其規則制定能力、議程設置能力、輿論宣傳能力、統籌協調能力。另外，中國還要盡快改變國際發展援助人才過于突出經濟學背景和政府部門工作經驗的現狀，以提升全球勝任力為核心，聚天下英才而用之，真正培養造就一大批從事國際發展合作的高水平治理人才。

FromDevelopmentOrientedAidtoCapacityOrientedAid：TheParadigm

ShiftsofInternationalDevelopmentCooperationinChina

ZHAOKejin1，CAIRui2

1.SchoolofSocialSciences，TsinghuaUniversity，Beijing100084;

2.HeadOfficeofAgriculturalDevelopmentBankofChina，Beijing100045

SincethefoundingofthePeoplesRepublicofChina，itsapproachtoforeignaidhasfollowedauniquetrajectory.Comparedwithothermajorpowers，Chinasforeignaidpolicyinsistsonnotimposinganypoliticalconditionsandnotinterferinginrecipientcountriesinternalaffairs，formingaparadigmofdevelopmentorientedaid.Despitecertainachievements，suchaparadigmalsohasitslimits，astherecipientcountriesfailtodevelopthecapabilityforsustainableselfdevelopment.AsChinascomprehensivenationalstrengthandinternationalinfluencecontinuetogrow，Chinasaidparadigmhasgraduallytransitionedfromaparadigmofforeignaiddominatedbyinternationalismto“internationaldevelopmentcooperation”aimingtoachievesharedgrowththroughconsultationandcollaboration.ThroughcaseanalysisofChinasaidtoGhana，Africa，thestudyfindsthatsuchtransitionisinevitableinthenewera，whiletheinternationaldevelopmentsystemdesignandcapacityforgovernancedeterminetheeffectofaid.Inthenewera，whilerespectingthewishesofrecipientcountries，ChinasinternationaldevelopmentcooperationshouldremaincommittedtotheGlobalSouth，givegreateremphasistocapacityorientedaidwithintheframeworkoftheSouthSouthcooperation，andcontinuouslyimprovethesystemforgovernanceoftrilateralandregionalcooperationwithrelevantpartiestoachievecomplementaryandfruitfulcooperation，therebyimprovingthecapacityforgovernanceofdevelopmentcooperationandjointlypromotingtheprocessofglobalpovertyalleviationandsustainabledevelopment.

foreignaid;developmentorientedaid;capacityorientedaid;internationaldevelopmentcooperation;thesystemandcapacityforgovernance