“雙碳”目標下我國編纂環境法典的法治需求與制度回應

許斯媛

摘要：基于環境法視域檢視，當前我國在保障“雙碳”目標法律建設方面存在專門性法律缺失、相關法律規范協同不足和配套政策手段不夠等問題。可借鑒應對氣候變化制定專門法律規范、編撰環境法典規定相關制度應對氣候變化和在立法中強調能源效率的突出地位等域外經驗，對“雙碳”目標融入我國未來環境法典做出法技術安排：（一）理念目標上以可持續發展理念銜接“雙碳”目標價值；（二）體系結構上實現環境法典與單行法、政策的互為補充；（三）核心內容上將“雙碳”因素納入環境評價與行政許可。

關鍵詞：“雙碳”目標；環境法典；單行法；氣候變化

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2024）10-0073-05

Law Demands and Institutional Response to the Codification

of the Environmental Code Under the “Dual Carbon” Goal

Xu Siyuan

（Law Teaching and Research Office， Party School of the Shantou Committee of CPC， Shantou 515071）

Abstract： Based on the review from the perspective of environmental law， there are problems such as the lack of special laws， insufficient synergy of relevant legal norms and insufficient supporting policy guarantee means in Chinas current legal construction to guarantee the “dual carbon” goal. Based on the experience of foreign countries such as the formulation of special legal norms， codification of the environment code and regulations to cope with climate change， emphasis of the prominence of energy efficiency in legislation， we can make the following legal technical arrangements to integrate the “dual carbon” goal into Chinas future environmental code： （1） using sustainable development to link the value of “dual carbon” goal in conceptual objectives; （2） making the environmental code， the slip laws and policies complement each other in system structure; （3） incorporating the “dual carbon” factors into the environmental evaluation and administrative permit in the core content.

Keywords： the “dual carbon” goal; environmental code; slip law; climate change

黨的二十大報告提出了2035年“碳排放達峰后穩中有降”的總體發展目標，以及“積極穩妥推進碳達峰碳中和”的戰略布局［1］，從國家層面為“雙碳”治理提供了政策支撐，但僅依靠政策難以保障“雙碳”目標的如期實現和長效治理。基于此，探尋如何從環境法律規范中保障“雙碳”戰略目標長期、有序推進，既需要厘清將“雙碳”因素納入環境法典的內在邏輯，又需要借鑒有關國家的成熟經驗，從而為環境法典編纂提供支持。

一、立法缺失：環境法視域下“雙碳”治理的梗阻檢視

在“雙碳”目標上升為國家重大戰略的境況下，我國氣候變化應對法律體系所面臨的規范基礎薄弱與價值缺失，導致面向碳治理的環境法律規范體系整體上呈現為一種“殘缺不全”的狀態，“法規范無相抵觸”的立法標準與“法體系邏輯自洽”的價值取向尚未構建，導致“雙碳”治理的法治需求與法制供給之間難以形成穩定的動態平衡。

（一）“雙碳”目標專門性法律缺失

為保障“雙碳”目標的實施，我國采取了政策先行的做法，制定了相關政策進行指引，形成了以《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》為統領的“1+N”政策體系。但政策與法律呈現出立法空白的問題也逐漸顯露，首當其沖的便是專門法的缺失。與《巴黎協定》的初衷是應對氣候變化問題一樣，“雙碳”目標亦是我國應對氣候變化作出的承諾，但對于設立專門支持“雙碳”目標或應對氣候變化還欠缺綱領性“總法”，缺乏了對“雙碳”治理貫穿始終的法律制度的頂層設計，在推進國內碳達峰碳中和工作時更多只能依托相關法、相關政策、規范性文件等開展，使得開展工作落入了于法無據的窘境中。與之相關的涉“雙碳”案件法律供給不足的問題也日益凸顯。自2016年我國簽訂《巴黎協定》至2022年底，涉“雙碳”案件數量較多且呈逐年上升趨勢，全國各級人民法院一審審結涉碳案件近112萬件2023年2月17日最高人民法院舉行“人民法院護航新時代”系列新聞發布會（第六場）.http：//www.scio.gov.cn/xwfb/gfgjxwfb/gfgjfbh/zgf/202307/t20230705_726589.html．。在當前積極應對氣候變化的全球趨勢與實現國家經濟綠色轉型高質量發展的國家戰略下，亟需推進“雙碳”目標保障相關立法進程，完善頂層法律設計。

（二）“雙碳”目標相關法律規范協同不足

基于“雙碳”目標缺少專門性法律規范，相關的法律散見于環境保護、能源、資源等單行法中。然而，各單行法在職責上各自獨立，功能上互有差異，降低了法律的實施效果，也暴露出存在“立法意圖同向性”不足或“價值理念一致性”不充分的問題。從環境法體系規范結構來看，側重于對污染控制、自然資源保護和生態系統維護，但應對氣候變化的治理目標并沒有被納入到各類環境立法中。例如，《中華人民共和國大氣污染防治法》作為與碳中和命題最相關聯的環境立法，僅將“防治大氣污染”作為根本價值旨趣，以控制溫室氣體排放為目標所在的碳治理并未以價值理念的形式融入其中。再者，森林法、草原法、濕地保護法等自然資源法體系與生態保護法體系的單行法，雖為提升生態系統的碳匯能力提供了法律依據、夯實了法律基礎，但其在立法目的上均定位于特定規范領域，鮮有涉及應對氣候變化目標。值得指出的是，《中華人民共和國環境保護法》第一條規定的立法目的條款似乎隱含著應對氣候變化的目標任務，然而，在以往的學理解釋及環保實踐中都沒有將減少溫室氣體排放包含到該目的條款的解釋中［2］。由此，上述的法律規范通常是在要素立法的邏輯思維下形成的，導致當前環境法律體系及其制度構造與“雙碳”目標出現法治要義不相適應，亟需對綠色低碳發展法律規范進行革新。

（三）“雙碳”目標配套政策手段不夠

現有的“雙碳”目標保障的法律制度體系尚未完善，“雙碳”目標的推進與綠色低碳發展主要依托政策推動。在政策層面，“1+N”政策體系已基本建立，為各領域重點工作有序推進提供了政策基礎。但“1+N”政策體系對于“雙碳”工作重點目標、涉及領域、工作機制等進行了規定，但對于政策的保障手段還有不足。目前諸如天津開發區、蘇州工業園、廣州開發區等大型綜合型園區出臺了節能降碳專項政策，促進激勵企業節能降碳，大部分產業園區仍缺少配套政策。此外，政策執行力不足，政策低效、政策失效或政策無效的情況不在少數，從而影響政策的落實效果。例如，現有保障手段對于“雙碳”工作的公眾參與機制并未體現，責任方面，對于相關責任設定存在不足，懲戒措施亟須確立；國家政策在地方的宣傳、貫徹依然不到位，很多政策沒有傳遞到企業或滯后傳遞；還有諸如投融資等方面的保障手段還需進一步完善。

二、他山之石：域外環境法保障“雙碳”的立法經驗

（一）應對氣候變化制定專門法律規范

為了有效應對氣候變化，一些國家制定了專門立法，并與推動綠色低碳發展相關的關鍵制度作出了規定。例如，英國2008年《氣候變化法》是世界上第一部應對氣候變化的專門立法，該法明確了碳減排的中期和長期目標，建立了氣候變化風險評估制度和碳預算制度，設立了獨立機構即氣候變化委員會（Committee on Climate Change），確立了碳排放交易體系。美國2006年《加利福尼亞州全球變暖解決方案法》明確了該州溫室氣體減排目標，規定了溫室氣體排放強制報告制度，并建立了基于市場的履約機制。此外，美國9個東海岸州為了建立碳排放交易市場，還形成了區域溫室氣體行動計劃（Regional Greenhouse Gas Initiative）［3］。韓國于2009年、2021年先后制定了《低碳綠色基本法》《應對氣候危機中的碳中和和綠色基本法》［4］，規定溫室氣體排放指數和能源目標管理體系，為碳中和提供了法律依據。這表明很多國家都清楚法律制度對于推進綠色低碳發展的重要性，并通過立法的方式來積極推動綠色低碳發展。

（二）編撰環境法典規定相關制度應對氣候變化

還有國家在環境法典中就應對氣候變化作出了規定。《法國環境法典》中涉及應對氣候變化的內容主要規定在第二卷第二編第九章“溫室效應”之中，主要內容包括：設置國家氣候變暖效應觀察站；明確溫室氣體排放配額；建立溫室氣體排放量表，制定領土“氣候—空氣—能源”計劃；搜尋適合二氧化碳地質儲存的地下結構；二氧化碳運輸和儲存管理，等等。此外，該法典還規定了國家低碳發展戰略，要求國家、地方政府及其各自的公共機構在制定對溫室氣體排放有重大影響的計劃和規劃文件時應考慮低碳戰略，并規定確立國家溫室氣體排放總量上限［5］。

綠色低碳能源促進機制的內容在一些國家的環境法典中多有體現。瑞典作為國際上凈零二氧化碳排放目標較為靠前的國家之一，其《瑞典環境法典》起到了里程碑的作用。《瑞典環境法典》將促進能源再利用的規定直接納入法典目的條款，并要求確保“材料、原材料和能源的再利用、循環利用以及其他管理模式得到鼓勵，以期建立和維持自然循環”［6］。《意大利環境法典》主要在第五部分“空氣保護和大氣減排”中（第二百九十一條、第二百九十四條）規定了能源效率管理和氣候減排的相關內容［7］。在《菲律賓環境法典》中，相關內容規定在自然資源管理與保護部分［8］，其第五章“能源開發”規定了能源開發政策、能源開發措施以及能源開發的安全措施等三方面內容［9］。這些制度設計對我國環境法典中綠色低碳發展編的編纂具有借鑒意義。

（三）在立法中強調能源效率的突出地位

國外環境政策體系比較完善，除了法律法規外，還有詳細的指南或技術導則，加強環境的法治應用。提高能源開發利用效率，是推進綠色低碳發展的重要途徑。綜觀各國實踐，關于能源效率管理的目標、標準、標識、政策支持等方面的法律機制，是開展能源效率管理的重要依據。以歐盟為例，《能源聯盟與氣候行動治理條例》（EU 2018/1999）是關于能效目標制度的基本法，其中規定了減碳、可再生能源、能源效率等方面的內容。能效目標的適用范圍，包括私人或公共建筑物減碳、項目減碳等。

能效標準以美國的“能源之星”制度為典型。該制度通過對達到最高節能標準的產品和建筑采用自愿貼標簽標明或其他方式來降低能源消耗，實現能源高效利用，減少環境污染。日本實行能效“領跑者”制度，是其《節約能源法》確立的典型能效標識制度，旨在刺激技術進步和提升能效水平［10］。“領跑者”制度要求廠家生產的商品均須超過現有商品的同類產品中節能性最好的產品［11］。在實施這一制度的領域中，依照當時最先進水平和對技術進步的合理預測制定的節能指導性標準，在5年后則會轉變為強制性標準，達不到該標準的產品即被禁止銷售，同時出臺新的指導性標準［12］。該制度以行政規制與市場激勵相結合的方式，督促廠家不斷提高產品能效。我國目前也對部分用能產品實行能效“領跑者”制度。

在政策支持方面，歐盟出臺了《關于豁免標準的解釋》，涵蓋了適用國家援助的七個領域，具體包括：高效熱電聯產投資援助；促進可再生能源的投資援助；促進可再生能源發電的業務援助；在小規模設施中推廣可再生能源的業務援助；降低環境稅；促進節能區域暖氣和降溫的投資援助；能源基礎設施投資援助參見2008年8月9日《歐洲委員會（EC）關于宣布適用〈條約〉第八十七、八十八條符合共同市場要求的特定援助類別的第800/2008號條例》（COMMISSION REGULATION（EC）No 800/2008 of 6 August 2008 declaring certain categories of aid compatible with the common market in application of Articles 87 and 88 of the Treaty）．。

三、法技術安排：“雙碳”目標融入我國未來環境法典的可行路徑思考

當前，學術界與實務界已達成采取“適度法典化”模式編纂環境法典的共識［13］。編纂環境法典是應對氣候變化背景下解決專門立法缺失、法律體系保障不足、政策約束效果不足的理想途徑。鑒于此，我國環境法典編纂可以有選擇地借鑒上述國家的有益經驗。“擷取”的標準，在于符合環境法典的目的、具有成熟的法律基礎，側重能源資源的低碳利用。在此模式下，圍繞推動綠色低碳發展采用適當的體例進行編排，從而做出具有可操作性的規定。

（一）理念目標上以可持續發展理念銜接“雙碳”目標價值

《瑞典環境法典》開宗明義提出“促進可持續發展”的立法目的；《法國環境法典》提出可持續發展目標，進而提出為保障其實現的九項原則。德國環境法典的編纂經驗亦表明可持續發展成為環境法典編纂的一項重要指導理念。通過進一步分析各國環境法典的規范內容，可見各國編纂環境法典都繞不開一個核心觀念，即可持續發展。可持續發展是統攝環境法典篇章的理念線索，其概念的提出源于世界環境與發展委員會發布的《我們共同的未來》的報告。報告指出：“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害。”［14］在我國，生態文明理念與可持續發展具有內在契合性，2018年新修訂的《中華人民共和國憲法》中，“生態文明入憲”是其中一項重點內容，體現了憲法對環境法治發展的價值導向功能，對于具體制度建構也具有指導意義［15］。可見，生態文明建設是治國理政的方略，可持續發展蘊含了價值目標的實踐邏輯［16］。“雙碳”目標的實現需要綠色低碳轉型的全過程和各領域全面創新，需要全社會的廣泛協作，體現了可持續發展的內在要求。具體環境法典的編纂中，“雙碳”目標并不需要直接出現在法典條文中，可在環境法典的“總則編”明確可持續發展原則，以期提供重要的價值遵循。

（二）體系結構上實現環境法典與單行法、政策的互為補充

實現“雙碳”目標涉及多領域、多要素，如何更好地通過立法回應復雜且可能持續演變的“雙碳”問題，是編纂環境法典必須面臨的挑戰。實際上，在一部環境法典中對與“雙碳”有關的所有社會關系都進行全面規定是十分困難的，尤其“雙碳”問題也并非一成不變的。由此，有必要適當降低環境法典對于“雙碳”目標保障措施編纂的要求。在編纂環境法典“綠色低碳發展編”過程中，應當高度重視其與“污染控制編”“自然生態保護編”之間的銜接關系。盡管環境法治發展不可避免地從過去的單行法模式向適度法典化模式轉換，但這不能說明未來環境立法將與單行法模式徹底決裂［13］。這里可以參考《瑞典環境法典》的編纂模式，其框架性的編纂模式僅將基礎的規定納入法典中，更多細則可以依托單行法進行補充［17］。除各單行法以外，仍需高度重視在保障“雙碳”目標過程中政策所起的重要作用，盡管政策在體系上與環境法典和單行法有一定的獨立性，但其在功能上仍能實現互補和配合。在未來的環境法典中，不僅可以引導“雙碳”價值構建，還可以與其他相關法律規范合作，共同建立一個確保“雙碳”目標得以實現的法律框架，并通過層層政策文件進行逐級實施。同時，政策在某種程度上也可能轉化為法律條文，并在政策執行過程中積累更多的經驗，為完善上層法律制度提供重要的實證參考。

（三）核心內容上將“雙碳”因素納入環境評價與行政許可

當前我國對于環境影響評價與行政許可的有關法律法規主要來源于《環境影響評價法》《行政許可法》《規劃環境影響評價條例》，再加上《控制污染物排放許可制實施方案》等一系列政策文件。體現在行政許可程序中對項目作用于環境和人類的影響予以評價，然而《德國環境法典》等環境法典并沒有將碳排放作為環境影響評價的主要評價因素之一。可見，將溫室氣體納入環境影響評價與環境行政許可尚屬探索階段，而環境行政許可則更多參考我國現有的排污許可證制度來探索碳排放許可證制度的構建，許可證制度之所以受到廣泛應用，主要源于許可證制度可以有效地將項目歸于國家進行統一管理，也方便對項目進行監督與限制，以達到保護公共利益的目的［17］。作為有著源頭預防和過程監管效能的重要環境管理制度，將碳排放作為重要因素納入環境影響評價與環境行政許可有助于我國碳達峰碳中和工作的推進。在今后我國環境法典中可以考慮納入更全面的環境影響評價，尤其重視溫室氣體對于環境影響評價的納入。包括建立碳排放許可證制度，對于涉碳排碳的企業規定必須獲得相關碳排放許可證，并接受相關部門的監督與管理。

四、結束語

中國環境法典的編纂工作具有深遠的時代背景和實際需求，能夠回應環境發展難題、深度固化生態文明建設經驗，具有中國特色和時代意蘊。其以可持續發展為內在邏輯主線，對綠色低碳發展的相關內容進行科學設計、最大化其協同效應功能，以期從環境法典的角度為實現碳達峰碳中和提供中國方案，提出仰仗環境法制構建人類命運共同體的時代倡議。

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