基于“結構—功能”視角的中國居家養老服務政策文本評估

孫少芹 任家慶

摘要：[目的/意義]中國老齡化問題迫在眉睫，居家養老服務是政府積極推行的養老服務模式，評估居家養老服務政策文本有助于居家養老服務模式的推廣。[方法/過程] 本研究從“結構—功能”視角，統合定量和定性方法的優勢，使用PMC指數模型，對中國居家養老政策文本進行量化分析和評估，量化分析供給主體與使用政策工具的匹配關系，及其對政策文本效果的影響。[結果/結論]研究發現：（1）現有政策在內容、項目和措施方面覆蓋得較為全面，主要依靠政府力量推動社會服務供給，但政策法律位階總體不高，服務對象、供給主體和資金來源參差不齊，缺少對市場主體的激勵和規范；（2）政策工具的使用和供給主體的參與對政策評估得分影響大，增加政策工具或增加企業這一供給主體，會對政策效果有較大影響。根據以上結果，本研究得出以下啟示：政策制定既要關注政策體系內容完整性，又要重視政策工具的中介意義和市場主體的治理參與，這需要政府使用好環境型和需求型工具，激發系統活力，夯實韌性環境。

關鍵詞：居家養老服務政策? ? 文本評估? ? 政策工具? ? 數據驅動? ? PMC模型

分類號：D632.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2024.02.04

1? 引言

中國人口老齡化速度自20世紀90年代以來逐年加快，老齡化問題迫在眉睫。《中國人口和就業統計年鑒（2023）》[1]顯示，中國人均壽命比1990年提高了近10歲，65歲及以上人口數量占比從1990年的6.9%上升至2023年的15.4%，人口結構老齡化尤為突出。龐大的老年群體養老問題將沖擊地方財政和傳統的經濟發展模式，使用個人賬戶收支平衡優化模型預測，人口結構老齡化和平均壽命延長會加大養老金收不抵支的風險，到2050年，中國養老金累計缺口將高達135萬億人民幣[2]。

對此，中國在“十三五”期間提出了“建設以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”的政策方針。“十四五”將在“十三五”基礎上，建立人口老齡化戰略的基本制度框架，促進老齡事業的有效協同和高質量發展。在這些政策方針的指導下，中國形成了家庭養老、機構養老、居家養老和社區養老4類養老模式。其中，居家養老是養老服務體系的核心和基礎，它以家庭為載體，以政府、社區與機構為依托，由專業服務人員上門護理老人，滿足養老需求，在農村社區和城市社區均可開展。居家養老在形式上整合了家庭養老與機構養老，克服了傳統養老模式的弊端，是當今中國政府積極推進的模式[3-4]，更是當今社會背景下較為經濟的養老模式。社會政策評估既是智庫理論勢能的喻義所在，更是智庫實踐當仁不讓的內在責任 [5]。作為社會公共服務，居家養老的推進和改進離不開政府出臺的政策，基于政策文本評估居家養老服務政策具有現實意義。本文對居家養老服務政策樣本評估，為未來決策及政策制定提出了學理建議。

2? 文獻綜述

在中國，政府主導居家養老服務供給。政府直接提供服務會涉及財政和政府偏好等多方面的問題，行政化的管理和直接補貼并不能完全滿足中國老齡人口需求[6]。隨著社會的變遷和政府職能向市場監督者與保障者轉變，政府逐漸開始通過直接出資或間接補貼，引入第三方組織承接養老服務供給，以此提升服務效率和質量，減輕政府負擔[7]。在這其中，政府需要采用多種政策工具引導多元主體參與，多元供給主體包括家庭、社會組織、機構和物業。按供給主體和政策工具的組合關系，政策工具可分為供給型、環境型和需求型3類[8]。供給型是指政府直接投入居家養老服務，作為供給主體參與其中。環境型是指政府不直接參與其中，而在外部為居家養老服務設施建設提供支持，引導供給主體參與。需求型是指政府創造需求，吸引市場力量提供服務，如服務外包、政府采購等[9]。

供給主體與政策工具之間有多重匹配關系。社會組織供給養老服務屬于需求型。首先要政府發起購買，從而引起政府與組織之間相互合作。如果政府向組織定向購買養老服務，將會導致購買行為“內部化”，缺乏獨立性；如果組織與政府一開始就相對獨立，組織資金來源于社會，那么服務會相對專業[10]。養老機構對政府的依賴性較強，一般同時使用供給型、需求型和環境型工具。對于養老機構而言，政府的供給既是一種資金來源，又是對養老機構的治理手段。政府能夠通過購買服務和質量監督，干預養老機構服務質量與定價。研究發現，政府部分質量監督有利于提升公益類養老機構的服務競爭力[11]。物業企業提供養老服務兼具社會性和市場性，政府主要使用環境型和需求型工具促進和保障供給。物業的服務資金既有自籌，又可以有政府補貼，政府在購買物業服務時，要注意黨組織引領資源分配，從而更好地吸納物業成為社區治理主體之一[12]。

學界已經認識到政策的實施與底層治理邏輯不協調，并從政策執行的角度評析了服務的機制和效果，針對行動主體提出了對策建議[13]。居家養老服務是一項政策議程，從政策角度看政府意愿和行為是傳統制度分析在當代中國的現實復歸[14]。以量化手段將居家養老服務政策文本可視化，能更高效地識別政策熱點主題，梳理政策變遷規律，檢驗政策執行效果，發現政策文本存在的問題并做出預測，為政府治理提供更多依據，是實證主義范式下政策評估的精確化[15]。本文借助“結構—功能”視角，統合定量和定性分析方法，視政策評估為政府行動系統中的微觀子系統。系統中功能的發揮取決于要素在系統中的結構位置，要素關系也應當符合功能性要求。前者是理論取向，后者是實證測量所采取的技術路徑[16]。“結構—功能”架構起政策體系（即功能）與體系外要素（即結構）之間互相依存、制約的關系，體現出靜態結構與動態運行相結合。本研究按上述思路搜集現有居家養老服務政策文本，對文本特征定量描述；在獲取目標相似的政策數據基礎上，使用政策建模一致性指數模型（policy modeling consistency index，簡稱PMC指數模型）評估政策文本的一致性，作為功能效度；在功能層次之上，計量政策工具、供給主體與PMC指數模型計算的基準效果之間結構關系，討論政策工具和供給主體與政策效果之間適配關系（圖1）。

3? 政策描述

在中國居家養老服務政策初級階段，各類居家養老服務政策的基本目標是宏觀上推進政策實施，總體上內容存在共性，社會基礎相似，政策目標呈現“大同小異”特征，需要對現有政策進行全面的梳理和篩選，在一致性評估基礎上，著重分析政策工具、主體、對象、內容等方面的特點和聯系。本研究在國務院政策文件庫和“北大法寶”等政策數據庫平臺搜集居家養老服務相關政策法律文本，文本選取遵循以下原則：（1）政策標題中體現“居家養老服務”一詞；（2）政策提及居家養老服務相關問題，并給出政策意見。刪除失效文件、批復、回函、通報等非目標文獻后，共剩余173條數據，其中，中央層面17份，地方層面156份（含138份地方規范性文件和18份地方條例），檢索到的最早文獻出現在2004年，最新文獻截至2022年5月，數據如表1所示。2013年前后，中央政策逐漸完善并向地方擴散，出現發文小高峰；2019年之后，發文數量相對減少，多數中小城市和經濟欠發達地區還未出臺相關政策。

本研究使用Rost.CM6軟件，對173條數據主題進行分詞標注和詞頻統計，得到前30個高頻詞及對應頻數，如表2所示；隨后使用基于詞頻共現結果，構建語義網絡，更清晰地體現出內容關聯，之后手動刪除有關政策文本類型和地區名稱等詞匯，如圖2所示。圖2中，圍繞居家養老服務這一概念大致分化成3個主要模塊。第1個模塊以“居家”為核心，包括了社區、物業、購買、資金、補助、管理等詞。這說明居家作為一種養老模式已得到政府關注，現有政策主要涉及資金的提供方式和多種政策工具的使用。這種模式通過政府購買、財政補助等方式，吸納社區和物業參與供給。第2個模塊以“試點”為核心，包括了服務、“十三五”、機構、推進、項目等詞。這說明在“十三五”時期，居家養老服務以項目的形式開展了廣泛的試點工作，這一時期的試點工作并不是自發地推進，而是在國家戰略規劃的背景下，在有基礎的地區展開的。第3個模塊以“養老”為核心，包括城鄉、體系、健康、照料、衛生、行政、社會、事業、老齡、進一步等詞。這說明在養老事業的語境下，居家養老服務關注了城鄉一體化、養老體系建設、老齡、健康、照料、衛生等關鍵問題，這些問題還需要進一步研究和解決，需要社會和行政的力量共同參與。

總體上，各個模塊的核心高頻詞之間關聯性較強，網絡密度高，說明各政策文本內容之間結構良好。但仍能看到一些詞之間網絡關系相對稀疏，如衛生、健康等詞與社區、購買、基金、管理之間的關系還比較薄弱，說明政策在制定時還需要將現存的養老問題與政策工具多結合使用。“十三五”“項目”與關于“居家”和“養老”方面的高頻詞之間的網絡還不密切，說明“十三五”時期的主要工作在于推行服務的試點和項目，奠定了組織和制度基礎，未來需要在現有基礎上，推行更加具體的服務項目。

4? 模型構建

4.1? 功能模型

PMC指數模型是一種兼具理論和數據雙重驅動的多變量政策計量模型，主要從政策體系角度分析政策文本內部一致性。評估過程分為3步：第1步，構建體系，即基于政策文本特征和理論分析，設計兩級指標體系；第2步，計算指數，即依據指標對政策樣本賦分，帶入指標模型計算，構建矩陣；第3步，抽樣分析，即抽取典型樣本繪制曲面圖比較與理想狀態的差異。本研究按此邏輯對居家養老政策進行計量和評估。

第1步，構建體系。基于前文政策描述，本研究設計如表3所示的指標體系，包括10個一級指標和68個二級指標。按照表中二級指標審閱政策文本，若文本表達了二級指標的可測標準，則記該項二級指標為1分，反之則為0分。在表3的體系中，二級指標X11支撐類具體包括環境、人才、資金、平臺等關鍵詞；X12引導類包括靈活、扶持、民辦、合作等；X13規范類包括行業協會、評估、準入、申報、等級等；X14保護類包括稅費減免、專項政策、財政補貼、建設保障等。X94自籌的機構吸納了包括養老機構、醫療結構、物業、（村）居民自治組織在內的民間資本力量。X96包括商業保險、證券、基金、信貸、信托等金融投資產品。由于獲取的政策公開，X10分值固定為1。

第2步，計算指數。PMC指標計算式為式（1），設Xi為一級指標分值，Xij為二級指標分值，n為每個一級指標下的二級指標數量，IPMC為政策的PMC指數值。Xi在數量上等于各二級指標的均值，對Xi求和得到PMC指數值。由于本研究設計的二級指標較多，評分結果將呈現總體右偏、區分度明顯、樣本分差密集等現象，所以將評價標準設定為：[1，6）分為合格，[6，7）分為良好，[7， 10]分為優秀。

第3步，抽樣分析。由于政策樣本過多，逐一比較繁冗薄功，一般抽取典型樣本研究。繪制曲面圖時，由于研究共10個一級指標且X10分值固定，所以只需為X1到X9這9個變量構建平衡矩陣，如式（2）所示。將矩陣與（1，1，1）完美平面比較，凹陷程度越低，說明政策越理想。本文使用的計算和繪圖軟件是Origin 2021。

4.2? 結構模型

政策工具與供給主體作為兩個主要的影響因子，均會對政策效果產生影響。政策工具的適用性和組合關系直接關乎政府治理能力[17]。政策工具作為指導政府提供資金的合法依據，是政策體系之外影響政策執行效果的重要因素，體現了政策的執行效果。加入對政策工具的結構分析，可使評估更加完整深入。政策工具的結構意義在于中介性，它溝通了政策主體與客體，是實現政策目標的橋梁。結合前文的文獻綜述和政策特征挖掘，本文歸納了3種工具：供給型、環境型和需求型。供給型有政府組織設施改造、科技化與智能化、人才建設等；環境型有規范示范、法律法規、社會保障、信息咨詢、監督、優惠、文化等；需求型有政府購買、財政下撥、試點工作、市場外包等。

無論是政策實施還是服務評估，參與主體的設置都是一個必須關注的因素。從新公共管理運動到新公共服務理念，各界人士始終在努力突破政府單一主體供給的模式，探索政府與社會、市場力量與合作提供服務的路徑。當代中國公共服務的供給已呈現多元主體發展趨勢，現有供給主體可歸納為家庭、機構（含社區機構）、組織、企業（如物業）和政府5類。在理論上，政策工具和供給主體具有一致性[18]，例如，當政策工具采用市場外包時，供給主體只可能是市場中承包的企業；在供給型的工具模式中，一定包括政府這一供給主體。現有成果認為，政策工具類型的選擇與供給主體的復雜性是中國重大公共政策制定的兩大主要難題，二者的組合決定了政治發展的特點[19]，由此推測政策工具和供給主體之間的關系，可能共同影響政策效果。

為進一步檢驗政策工具、供給主體和政策效果關系，本文以PMC指數模型為基準，加入政策工具和供給主體兩個維度，構建三維評估模型，評估政策文本的結構效果，其中自變量政策工具（z軸）和供給主體（x軸）均使用計數變量，以便計量與PMC指數值（y軸）對應[20]。研究對象與PMC指數模型樣本一致，以便控制政策工具和政策主體之間差異，有利于在相對統一的基礎上分析工具與主體和效果之間的匹配性，保證系統的穩定性。本研究通過構建三維系統，擬合系統中的散點，得到數量方程以評估政策工具與供給主體的組合結構對政策評估結果的影響。為深入研究政策工具與供給主體的匹配關系，避免內生干擾，本研究補定性方法，進一步研究供給主體與政策工具相匹配的結構關系。

5? 結果分析

如前所述，中國居家養老政策在2013年后快速擴散，所以本文分別從國務院及各部委、省政府和市政府多個層級，抽選了6條在2013后發布的、法律效力不同的政策作為測量樣本（表4）。抽選時考慮效力級別和時間，目的是使評分結果呈現階梯差異，更具有代表性。樣本指數結果匯總如表5所示。

5.1? 功能性結果：評估政策體系一致性

5.1.1? 指標評估? ? 首先，從總體趨勢進行分析。（1）PMC指數平均值為6.55，在取值[0，10]情況下標準差為0.91，這得益于多數文本能貫徹黨的十九大精神，在老年人權益保障法、地方各級政府相關條例的指導下做出規劃，覆蓋了對象、內容、服務項目、政策措施方面，地方政府理應中央治理意圖保持一致。（2）橫向比較各個政策文本可知，P5表現最好，指數得分為7.75，緊隨其后的是P26，二者均屬于優秀政策，這樣的結果與政策的法律效力相對應。P66和P14表現良好，P40和P64表現合格。（3）最大組間差為2.20分（P5與P64），主要區別在X2法律位階和X5政策目標。此外，P64在政策的內容、范圍、措施和資金方面也有表現不足的地方。（4）樣本分差呈現出差序格局，說明抽樣有一定效度。

其次，從一級指標得分進行分析。（1）X1總體得分情況最好，均分0.92，說明政策能兼備多種功能和性質。P64和P40缺少引導性質，需更加關注社會力量的參與。（2）X2平均分最低，這是因為目前可獲得的政策樣本總體法律位階不高，大多數政策是地方的規范性文件。X5和X2平均分均低于低于0.50，說明政策目標基本在3個以內。多數政策有意構建養老服務體系，X55養老服務體系占比為83%。X51體制改革和X53市場與產業出現得少，行動上缺乏養老服務市場化。（3）X6、X7、X8得分均在0.7左右，政策中規定的服務項目數量和類型相似，地方政府出臺配套政策設施。X3、X4得分均在0.6左右，說明政策的目標群體和政策的執行者在邏輯上對應較好。

最后，從一級指標差異進行分析。（1）X1、X6、X9標準差較小，說明各樣本在政策性質、政策內容、資金來源方面具有較好的一致性。X6的標準差小且均分高，說明政策內容總體表現良好，體現了政策樣本均落實國家規劃，多數地區開展了完善配套設施、劃分主體職責、推進政府購買和醫養結合等工作。X3—X8的結果說明在具體執行和設計方面還需要進一步完善和標準化。這也啟示以后在政策評估內容時，有必要增加其他參考指標。X9的標準差小但得分低，多來自財政補助和金融投資。（2）X3、X4、X5、X7、X8標準差均大于0.15。X3最為突出，由此推斷政策的目標群體較為分散，是影響IPMC最終結果的重要指標。X4與X3均表現為高平均分和高標準差，說明政策樣本總體上兼備足量的客體和對象，但是完整度差異大。X4和X8在方差上和均值上相似，說明政策制定角度下，參與供給的主體和政策工具的使用具有一致性。

5.1.2? 樣本評估? ? 為逐一評估各樣本政策在具體指標方面的差異，本文繪制樣本矩陣Si曲面圖，如圖3所示。為美觀顯示，曲面圖均做適當旋轉，曲面平滑參數為0.05。P5作為國家層面的指導性政策，在所有樣本中表現最好，表現出優異的全局規劃和示范價值。但作為宏觀政策，在發文對象和資金來源方面籠統地提及了政府、機構和社區等主體，給地方政府留出了更多擴展空間，資金渠道只包括財政補助、福彩公益、金融投資和個人4類，可能限制了政策目標的實現和服務項目的實行。

P14對物業等服務業主體做出宏觀指導。該政策對物業提出了諸多服務項目規劃，特別是在智慧養老、醫養結合等方面都給出了詳細的規劃，并探索了多渠道資金來源，突出了物業在提供高質量養老服務和市場化供給方面的優勢。但在服務對象和供給主體方面相對欠缺，說明物業在提供服務時，服務受眾群體相對狹窄，推廣范圍還不夠大。

P26在所有樣本中脫穎而出，體現了地方法規的政策視野和社會關懷。該政策全面細致，有引導社會力量參與的意識，政策服務對象和提供服務的主體覆蓋范圍廣，在所有政策樣本中表現最好，可見政策重視基本養老服務兜底性保障。但政策目標集中在基本保障和構建養老服務體系方面，目標將會隨著社會發展拓展。此外，政策設計的4條資金渠道對于高分政策而言相對較少，未來在政策執行過程中可能面臨資金阻礙。

P40是國家級“醫養結合”試點城市早期試行政策，未來需結合本地特點迭代升級。該政策注重南京市養老服務體系建設，系統規劃了“區—街—社”三級養老服務機構建設標準和各部門職責，有利于避免效率低下和相互推諉等傳統問題[21]，并且在政策內容和服務項目方面表現優秀。由于對服務體系的偏重導致政策過于關

注建設標準，而在目標群體、政策內容和政策措施方面表現欠佳，尚未對需求型政策工具給出細致說明。

P64是熱門養老城市三亞市的政策意見。該政策順應了居家養老服務激增的城市需求，但是政策法律位階低，代表了新出臺的居家養老服務政策。該政策重點在于建設養老環境，規定了享受居家養老服務的對象標準，對申報登記和評估管理做出了詳細的規劃，服務的項目和措施較為完備，回應了三亞市老齡人口流動量大的特點，但其他方面的表述簡略，尤其在政策目標方面。建設資金只有補助和社會保險兩類，有待再續增添。

P66短小精悍，突出了政府在提供公共服務時的主導作用。該政策從完善養老設施、培育專業組織、落實扶持政策、推動養老服務改革4個方面對居家養老服務提出要求，在內容方面相對具體。但法律位階稍低，對服務項目表述簡短瑣碎，注意到了土地供應、財政補貼、行業監督和機構規范方面，可以在下一階段繼續補充。在政府購買公共服務方面，同P26一樣有必要在未來更加重視政社合作的理念和養老服務市場建設。

總體上看，現有政策總體表現良好，政策的功能和性質能夠滿足構建養老服務體系的要求。但政策之間仍呈現梯度差異，目標上大同小異，行動上缺少對養老服務市場化的關注和管理。具體來看，政策間資金來源和目標群體邊界差異大，這可能與政策目標的分散有關，在缺少具體執行要求的情況下，會影響服務供給效果。同時，多數政策重視養老服務供給，而缺少與之對應的供給主體協作與資金來源，導致一些政策文本表現出吸納社會和市場力量弱的問題，沒有在政策文本中表現出解決財政支出風險這一傾向。以上結果反映出政府雖然設計了多種政策目標和服務項目，使用了一定數量的政策工具，但是政策工具使用效率還不能滿足社會需求，這可能是受限于政府一元供給主體主導習慣。養老服務市場發育需要政府更多地引導和參與，以協調政策工具與供給主體的結構關系。

5.2? 結構性結果：分析政策工具與供給主體配適

5.2.1? 政策工具的使用情況? ? 政策工具和供給主體計數結果整理為表6。政策工具的應用情況有以下特點。第一，環境型政策工具應用最為廣泛，體現了政府的主導地位。政府強制規定了社會組織和社會力量在提供養老服務時的方式和標準，內容上重點構建養老社會環境，落實服務監督、資金保障和優惠、制度環境和規范等任務。即便一些政府嘗試向市場轉移，但仍舊是政府主導。需求型的政策力度偏小，與環境型和供給型聯系十分緊密，呈現出政府漸進性改革的趨勢。第二，供給型方式的政策占到2/3，與環境型搭配使用。供給型方式是政府提供居家養老服務最直接的方式，突出了政府作為公共服務提供主體的重要地位，履行了政府的職責。環境型方式廣泛使用，是因為20世紀行政管理中“管辦不分”的事業單位制度在當下仍舊有慣性影響，市場化的社會工作嵌入行政主導的社會保障體系中。第三，政策樣本結果呈現“差序格局”。P26的政策工具使用較為完善，而P40、P64的政策工具使用還有待提高。樣本P14與P40之間具有可比性，兩條政策的政策工具使用相似，但是P14的政策工具多，包括了企業（物業），并且PMC指數值明顯優于P40，這是因為P40缺少對企業力量的關注，偏重社區機構。由此發現，在政策工具相似的情況下，增加企業這個主體，對政策文本效果有較大影響。比較樣本P40和P64發現，在政策工具和供給主體數量相近的情況下，PMC指數值相近。

5.2.2? 政策工具、供給主體與政策效果的匹配結構

擬合表6中政策工具數、供給主體數和PMC值，得到PMC指數值關于政策工具和供給主體的方程式（3）。其中P=0.002<0.01，調整后的R2=0.97，方程在數量上說明了供給主體和政策工具的組合關系對PMC指數值的解釋力；在方法上互證了指標構建的合理性，以及三維模型的內在一致性，側面證明PMC指數模型指標體系效度；在結果上構建政策工具與PMC指數值之間的相關關系，推測政策工具和供給主體對政策模型評分值均有正向影響，供給工具權重比供給主體略高。

IPMC=0.54mode+0.47subject+3.63? ? ? ? ? ? ?（3）

比較表6發現，一種政策工具匹配多種供給主體。供給型對應的主體一般是政府，環境型對應的主體一般是機構，需求型的主體一般有組織和企業。供給型與政府相匹配的原因比較直接，因為只有當政府做直接的供給主體時，才被定義為供給型方式。從其他兩種匹配關系分析才更能說明政策工具與供給主體的對應關系。環境型與養老機構相匹配，說明現有政策如果關注到養老服務設施建設，政策的作用對象很可能是養老機構。在政府社會治理中，政府的規范、優惠和監督措施，多通過帶動養老機構，營造適老環境。需求型主要體現在政府向社會購買服務方面，多與社會組織和企業（含物業）匹配，如購買物業、醫養和康養等。家庭是居家養老服務供給的基本單元，一些政策重視與家庭配合，制定了優惠和補助條款，也屬于需求型。

為控制政策工具、工具主體與PMC指數值的內生關系，本研究列出相關性分析結果（表7），

發現工具、主體與PMC指數值三者相關，但方式、主體并未明顯地與PMC指數值內部相關。供給主體與政策工具與PMC指數值間存在某種路徑關系，這種路徑關系在經濟上有關聯，但是在統計意義上不明顯。數據問題雖未顯著影響最終結果，但仍值得注意。未來可以通過機器語言學習等途徑，在更大規模的政策樣本間提取數據信息，從而實現大樣本的實證研究[22]。

6? 評估結論與政策建議

本文立足實用主義，基于“結構—功能”視角開發政策文本混合分析方法優勢，在173條政策樣本中抽取6條典型樣本，使用PMC指數模型逐一編碼評估政策效果；再在PMC指數值基礎上，加入政策工具維度，計量政策工具對政策效果的影響關系，定性比較得到了政策工具與供給主體匹配結構。研究發現：

（1）從政策體系的功能性角度看，現有政策關注到了資金的多樣渠道和多種政策工具的使用，并且以項目的形式在各地展開試點。內容上做到了“保基本”的制度目標，關注了城鄉一體化、養老體系建設等需要社會與行政力量共同參與的問題，服務項目和措施較為全面。但目前政策法律位階不高，多數是地方規范性文件，效果呈現出明顯的區分度，特別是在服務對象、供給主體和資金來源方面覆蓋得不全面，一些層級較高的政府條例強調了政府主導性，缺少對市場主體的激勵和規范。

（2）從政策要素的結構化特征看，增加政策工具和供給主體對政策文本效果均有正向影響，政策工具對政策效果的影響更大。政策工具包括供給型、環境型、需求型3種，供給主體包括政府、家庭、機構、組織、企業5種。政策工具以環境型和供給型為主，需求型工具起到輔助作用。環境型是最常使用的政策工具，政府主要通過規范養老機構，制定相關標準，構建外部養老環境。政府已有意識地使用需求型工具吸引社會組織和企業參與供給，企業這一供給主體對政策文本效果的影響較大。

居家養老服務是由政府牽頭的社會保障工程，具有剛性發展的特點，與其將人口老齡化、少子化等問題視為社會病態，不如尋求機遇，變危機為機遇。未來政策的調整和接續要在順應社會新需求基礎上對現有政策推陳出新。

首先，居家養老服務政策一方面要關注政策內容系統性，另一方面要補全結構闕如，貢獻長期穩定的協作合力。現有政策總體表現良好，各級政策基本保障中低收入家庭老年人基本福利，但呈現出區域和等級分化，集中暴露出服務在普惠性、穩定性和豐富性方面的短板，在政策位階、資金保障、應用范圍等政策工具方面有待創新。未來地方政府在協同治理、發展普惠養老、擴大供給主體和資金來源等方面需要相互借鑒，有的放矢，例如，在“法治中國”背景下，試點的推廣離不開地方政府立法，地方需要推進政策法制化，進一步規范投資、保險、公益資金來源渠道與資金管理。

其次，吸引多元主體參與治理是養老服務供給的未來模式。治理理念之內核是多中心參與，吸納市場與社會力量，提升公共服務效果，保障和改善民生福祉，是政府治理養老問題的倫理價值。一些政策已顯露出治理化趨勢，如何調動各類供給主體在養老服務方面的積極性，激發政策工具和市場主體的治理活力，是政府在提升政策效力時繞不開的難題。研究表明，增加政策工具和供給主體，對政策效果有積極影響。政策結構調試帶動功能變化，政策工具和供給主體的結構性匹配關乎政策效能。政策工具的使用和供給主體的選用，是限制政策效力的內在原因。提升效力應當重視政策工具在供給主體和供給客體之間的中介意義。培育居家養老服務的社會環境，有賴于政策引導市場主體協同，保障居家養老服務可持續、高質量地供給，以此夯實多層次、多支柱的韌性養老治理體系。

最后，在全面推進治理現代化的國家進程中，政府是推進社會治理前進的中流砥柱，無論在理論上多么強調多中心供給，政府職責都不可忽視。政府購買居家養老服務能力建設，是政府職能轉型和社會服務化的政策靶向。政策工具的使用是優化政府治理的決策藝術，當今政府仍扮演主導者的角色，多秉持環境型和供給型政策工具，兼顧政府、社會與市場，穩定養老服務供給機制。當然，新出臺的政策仍需保留環境規制責任，做好監督和保障，以結果為導向，以增效為目標，營造良好的治理環境，這樣才能既發揮市場靈活性，又避免市場弊端，穩固地推進居家養老服務健康發展。在政府向社會尋求力量的同時，“步子不能過快”，應重視單位和家庭在當前保障養老服務供給時的基礎地位。特別是在當今財政資金困境下，政策執行的資金保障途徑少，在資金開源的同時也要保障現有基本資金，切勿顧此失彼。

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作者貢獻說明：

孫少芹：選定研究課題，審閱與修改論文；

任家慶：開展研究工作，撰寫與修改論文。

A Text Evaluation of Chinas Home Care Service Policy Texts Based on a Structural Functionalism Perspective

Sun Shaoqin1，2? Ren Jiaqing 1

1School of Government， Liaoning Normal University， Dalian 116029

2Institute of Local Governance， Liaoning Normal University， Dalian 116029

Abstract： [Purpose/Significance] The home care service is one of the most encouraged old-age services in China， and evaluating the relevant public policies can promote the development of this service. [Method/Process] Based on the perspective of structural functionalism， this paper uses a mixed model combining advantages of qualitative and quantitative approaches to evaluate six policy texts， and quantitatively analyzed how the relationships between supply subjects and policy tools impact on PMC score. [Result/Conclusion] Two results are revealed （1） the policies effectively cover the service elements， issues， and methods under the leadership of government departments. However， the legal hierarchies of policies are relatively low in general， and the target population， supply subjects and funding sources vary widely. （2） The emphasis on government dominance results in a lack of direction and incentives for market subjects， which necessitates further exploration of policy tools and supply subjects. Statistics show that the addition of either policy tools or enterprise （as supply subjects） will have a great impact on the policys effectiveness. The above indicates that governments should not only pay attention to the integrity of the policy system， but also emphasize the intermediary significance of policy tools and the participation of market entities in governance.

Keywords： home care service policy? ? content analysis? ?policy tools? ? data driven? ? policy modeling consistency index

收稿日期：2023-01-30? ? 修回日期：2023-04-07