“一帶一路”沿線中國海外園區安保體系建設研究

岳詩瑤，裴 巖

中國人民公安大學，北京 100038

海外產業園區，商務部稱之為“境外經貿合作區”。本文所討論的“一帶一路”沿線中國海外園區與之觀點保持一致，即指我國在“一帶一路”沿線建設或參與建設的，具有共享的基礎設施、暢通的上下游產業鏈以及良好社會政策環境等優勢，從而吸引不同國家（地區）企業入駐并形成空間集群的特殊區位環境。在2017 年5 月15 日“一帶一路”國際合作高峰論壇和2018 年9 月3 日中非合作論壇北京峰會上，習近平先后提出了辦好產業合作園區、新建和升級一批經貿合作區的要求。海外園區作為一種對外投資合作的創新模式，不僅能起到推動企業抱團“走出去”、規避海外風險的重要作用，還能得到東道國政府和社會民眾的深層次認同，推動國際經濟合作優化升級［1］。2023 年是“一帶一路”倡議提出十周年，自1990 年開拓國際市場、2000 年“走出去”戰略提出以來，我國海外園區開始走向全球。在“一帶一路”倡議的助力下，我國在“一帶一路”沿線的海外園區數量、規模、輻射范圍和影響力等方面均取得顯著成果。截至2022 年底，我國在“一帶一路”沿線國家直接投資達650.3 億元，建設的海外園區累計投資達3 979 億元，為當地創造了42.1 萬個就業崗位［2］，并打造了“六走廊三通道”“絲路驛站”等一系列合作共贏的亮麗名片。以中埃·泰達蘇伊士經貿合作區、泰中羅勇工業園、中白工業園等為代表的標桿海外園區蓬勃發展，取得了經濟效益與社會效益的最大公約數，為推動經濟全球化貢獻了中國力量。

在國際社會中，安全作為一種特殊的政治，與國家利益緊密相連。當前，國際社會“黑天鵝”“灰犀牛”事件接連出現，國際安全事件的不確定性、復雜性、緊迫性等情境特征交互疊加，“一帶一路”沿線安全風險挑戰加劇。一些惡劣安全事件給我國在“一帶一路”沿線建設的海外園區帶來了嚴重的人員和財產威脅，挑戰著我國的海外利益安全。在保證項目運營和安全風險防控的雙重壓力下，“一帶一路”沿線中國海外園區安保工作正面臨著供給不足與需求旺盛的不平衡，“高風險，低安保”的安全供需差距不容忽視。

黨的二十大報告提出，要加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益，提高防范化解重大風險的能力，嚴密防范系統性安全風險。如前所述，海外利益規模的日益擴大與海外安全風險的日益復雜對我國海外利益保障能力提出了更高的要求，以海外園區為重要代表的“一帶一路”沿線中國海外利益載體保護是我國各界長期以來關切與討論的熱點。因此，在“當前國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富、時空領域比歷史上任何時候都要寬廣、內外因素比歷史上任何時候都要復雜”［3］的情境下，探究“一帶一路”沿線中國海外園區安保體系建設，是當前促進“一帶一路”沿線我國海外園區安全健康發展、完成海外利益保護任務的重要議題。

一、“一帶一路”沿線中國海外園區特點

（一）承載利益價值高

“一帶一路”沿線中國海外園區是我國經濟創新提升、穩外貿穩外資的主陣地，高密度承載聚合了我國的海外利益價值。

從時間維度上看，我國在“一帶一路”沿線的海外園區特許經營年限大多達30至50年，建成后還需5 至10 年才能形成規模、進入經營盈虧平衡和回報期，總體而言，投入時間成本高。從空間維度上看，當前通過商務部確認考核的海外園區，平均規劃面積達16.14 平方公里，最大規劃面積達91.5 平方公里，其中，通常由中資企業進行“五通一平”、管網、辦公大樓等大規模投資建設（如表1所示）。

表1 “一帶一路”沿線部分園區建設規模情況

從經濟價值維度上看，大部分海外園區投資規模達在5～10 億美元，計劃投資規模更是最高達56億美元，海外園區招商引資和運營過程將吸引大量跨國企業投資入園，形成高價值、高密度的海外利益聚合。此外，在海外園區的基礎上形成的大量官方或非官方的貿易合作、外交合約等無形利益價值更是難以估量。

（二）本地適應性凸顯

正如經濟全球化不是單純的資金往來，“一帶一路”沿線中國海外園區的運轉也不僅限于生產經營領域，還兼具政治、文化、經濟、公共利益等多重屬性，在與當地社會雙重互動中形成了緊密嵌入的關系，具有“一個產業激活一個園區，一批園區繁榮一座城市”的本地適應性特點。一方面，這是由海外園區獨特的屬性決定的。海外園區的制造與采購緊密依賴本地資源，與當地上下游產業、科研單位、勞動群體形成密切的聯系，員工職住通勤、企業與周邊居民區的社會文化互動等方面都比較活躍。另一方面，這種本地適應性得到我國大力支持。當前，我國正在大力推進資本、勞動力、技術、各類標準等生產要素共同“走出去”，推動其他生產性和服務性企業入駐海外園區，加強海外園區的本土化程度，積極引導海外園區生產經營與本地深度融入、落地生根，并已經形成了“百人培訓計劃”“魯班工坊”等寶貴經驗模式。

（三）多元化主體聚合

從構成主體上看，多元化的主體聚合是海外園區區別于其他海外利益主體的顯著特征。作為一個大型區域性產業集群地，“一帶一路”沿線中國海外園區通常在東道國的政策支持或直接合作下由我國政府或者中資企業投資建設，建成之后吸引我國、東道國以及其他國家的跨國公司入駐。海外園區主體構成多元：從所屬國籍來看，其聚合了我國、東道國以及加入海外園區跨國公司所屬的其他各國；從主體層次來看，囊括了國家層面、加入海外園區跨國公司層面、安保公司層面、國際社會組織層面、當地社會層面的各方力量。這種多元聚合的主體代表著多重利益取向，在海外園區內形成產業集群與復雜的產業鏈條，并由海外園區延伸至周邊地區乃至全球，推動了“一帶一路”沿線產業開發和經濟全球化價值鏈的建構。

（四）政策導向性較強

較強的政策導向是“一帶一路”沿線中國海外園區區別于設立在其他區域園區的重要特點。2019年6 月14 日，習近平在上海合作組織比什凱克峰會上提出，構建“絲綢之路經濟帶”，要創新合作模式，加強“五通”，即政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通和民心相通［4］。其中政策互通是重要保障，為務實合作及海外園區建設實施提供了充分的政策支持與發展的風向標。在“一帶一路”倡議下，截至2021年末，我國已與145 個國家、32 個國際組織簽署了200 余份合作文件［5］，并深化同各方發展規劃和政策對接。一方面，在國內，商務部每年開展國家級海外產業園區評選并為其提供2 億元補貼，相關省市也從政策上給予其參投園區大力支持。另一方面，在國外，基于“一帶一路”倡議與哈薩克斯坦“光明之路”、沙特阿拉伯“2030愿景”等沿線各國發展戰略契合度，我國也積極通過簽訂諒解備忘錄、聯合聲明、合作協議等方式，形成了“泰國4.0”“兩廊一圈”“中白工業園協定”等專項政策體系。在充分的政策導向下，我國海外園區充分利用政策優惠，借力發展，形成了一批高質量的政府高層次合作型園區，充分體現出強有力政策“保駕護航”的優勢。

二、“一帶一路”沿線中國海外園區安保工作現狀

在我國海外利益日益拓展和“走出去”安保能力存有挖掘空間的情況下，探索適應我國現階段海外利益安全的保護模式，安保體系建設優化應當提上議程［6］。

“一帶一路”沿線中國海外園區安保體系，是指“一帶一路”沿線中國海外園區為應對各種社會安全風險，依據風險管理的理念、方法、技術設計構建的系統化、常態化、規范化的安全保障系統。海外利益是國家利益的延伸，作為我國海外利益的重要載體，我國對“一帶一路”沿線中國海外園區的安保體系制定了一系列政策文件（如表2 所示），并承襲了國內“條塊結合”的管理模式。一方面，以統管央企的國資委為典型代表，通過加強考核、加強監管、安全培訓等方式對我國海外產業園區提供專門化的管理和服務。另一方面，由各級政府在本單位職能范圍內對海外園區開展員工派出培訓與事件協助調查等工作。此外，我國還構建了以外交部、公安部、軍隊等為主體的日常外交領事預警體系和緊急情況部門協調聯動的應急協同體系，當海外園區發生突發事件后可以迅速行動，在提供領事保護、撤僑等行動中發揮無可比擬的作用。

表2 “一帶一路”沿線中國海外園區相關文件

除了得到國家層面的普遍性海外利益安保保障，在海外園區內部日常性、本地性的安保工作中，“一帶一路”沿線中國海外園區內部的園區管委會、入區企業以及東道國也在實踐探索中形成了符合當地特色的安保體系模式。一方面，海外園區管委會為了給入區企業提供更安全的經營環境，從而更好地招商引資，在選址與建設前期可以聘請專業安保機構對項目所在地區及整個項目的安保狀況進行評估，及時發現潛在風險。在海外園區運轉期間也會購買安保服務，運用專業安保團隊與安保設施，通過專門的安保管理系統進行園區整體層面的安全維護。另一方面，入區的各國企業為滿足自身更高層次的安全需求，也可以另行聘請安保公司，為其營地安保、作業場所安保及出行安保提供服務。此外，海外園區的東道國也會為海外園區提供基本的安全檢查、地區維穩、應急救援等安全保障。

三、“一帶一路”沿線中國海外園區安全形勢與安保難點

（一）當前“一帶一路”沿線的安全風險威脅

研究顯示，自2013年以來，中國在60多個“一帶一路”參與國家投資的1 674 個基礎設施項目中，約有14%的項目（234 個）遭遇了麻煩［7］，恐怖襲擊、社會動蕩、文化沖突等對“一帶一路”建設的正常運轉造成了顯著沖擊（如表3 所示）。總結歸納外交部發布的風險預警與相關安全事件新聞，可以看出，“一帶一路”沿線中國海外園區當前主要面臨政治動蕩、恐怖襲擊、公共衛生、治安混亂、宗教文化沖突、輿論輿情以及基礎設施短缺等七類安全風險威脅。

表3 “一帶一路”沿線中國海外園區安全風險事件案例

從發展態勢上看，海外園區對社會安全風險事件敏感性、不確定性與復雜性的情境特征凸顯，安全風險不但數量多、轉化門檻低、觸發敏感，而且難以預測、演化過程不明確。此外，這些安全風險涉及的次生關聯事件交織，形成復雜鏈式效應與“漣漪效應”，容易導致風險與損失擴大，挑戰海外園區安全運營。

（二）“一帶一路”沿線中國海外園區的安保難點

1. 選址多為高風險地區

受我國國際戰略布局與產業轉移基本邏輯等因素影響，目前，我國在“一帶一路”沿線布局的海外園區大部分都位于發展中國家（地區），其中不乏一些安全形勢不穩定的地區。據《2023 年度全球恐怖主義指標報告》，作為“一帶一路”倡議的首批響應者之一，阿富汗連續第四年成為受恐怖主義影響最大的國家，敘利亞、黎巴嫩、巴勒斯坦等國家更是長期處于戰火之中，但我國在以巴基斯坦為代表的上述國家建設海外園區的力度還在不斷加大［8］。區別于社會安全條件好、政策穩定、安保體系較完備的發達國家（地區），部分“一帶一路”沿線國家（地區）政治穩定程度有待提升，政府的社會管控能力、治安保障能力、應急管理處置能力堪憂，往往維持自身安全都已乏力，缺乏為我國海外園區提供安全保護意愿與能力。少數共建國對“一帶一路”倡議持懷疑態度，但又想借此謀求利益，在動機上更是增加了不確定風險［9］。因此，在“一帶一路”沿線，這些選址于“受沖突影響和高風險區域”［1］的園區異軍突起，在事實上形成了一批受到政治動亂、恐怖襲擊以及治安混亂等影響的“高風險園區”，給海外園區安保工作帶來了較大挑戰。

2. 相關利益主體復雜

海外園區多元主體聚合，從而形成了復雜的利益主體關系。正如前文所述，這些影響海外園區建設運營過程及結果的入區企業、園區管委會、入區企業國家政府、當地居民與意見領袖、海外與本地安保公司在園區范圍內共享公共服務與資源。然而，這些利益主體數量龐大、立場不一、實力參差、關系復雜、行為難料，在政治、經濟、外交等目的驅動下形成了錯綜復雜的利益關系，并在利益驅動下相互博弈，對其所屬國家外交、貿易、產業布局等產生擾動，形成關聯多向的利益關系鏈條。綜上，想要確保海外園區安保體系平衡穩定運行，不僅需要考慮各園區主體的需求與實力，還需要考慮多主體之間的相關關系，一旦處理不當，容易引發經濟利益沖突，外溢為安全沖突的不良事件。

3. 安全形勢動態演化

正如學者所言，一旦與我國接壤的“一帶一路”發展中國家發生重特大突發事件，容易引發全球性風險［10］。由于國際社會的無限復雜性與風險的動態演化性，風險治理往往“決策于未知之中”，海外園區的安全形勢在動態發展中不斷演化加劇，社會安全風險挑戰呈現出的“三個更加突出”特征［11］，使園區安全形勢動態演化。

一方面，在海外的特殊環境下，“安全化適當性困境”［12］凸顯，各主體對海外園區高度關注的同時，出現了將任何公共議題都視作“存在性威脅”的“過度安全化”的偏執，海外園區安全風險具有從小型向大型演化的趨勢。另一方面，作為利益群體復雜多樣的綜合大規模場域，海外園區多屬性、多樣態的安全風險互相關聯耦合，其安全風險呈現出從個別向整體演化的情況。此外，當前海外園區面臨的社會安全風險伴隨著時代的發展和人們對風險的認知提升而不斷增加與深化，海外園區面臨的輿情滋擾、信息網絡襲擊、深度偽造、無人操控武器等新形態安全風險日益嚴重，新型風險逐漸萌生。

四、“一帶一路”沿線中國海外園區現有安保體系的不足

（一）安保手段相對滯后

在當前國際社會新形勢下，包括海外園區在內的我國海外利益正面臨著情報挑戰、政治快閃、信息煽動等新型安全風險挑戰，但我國在“一帶一路”沿線海外園區安全風險治理方面較為傳統，治理思維、安保手段等略顯滯后。在治理思維上，目前海外園區在建設運營中對于各種安全風險依舊多傾向“事后消除影響”的“事件中心主義”思路，滿足于應對解決已然出現的安全事件，對通過預測預警與細顆粒情報研判防止風險轉化的手段重視不夠，甚至存在照搬現有海外園區經驗的“經驗主義”“路徑依賴”問題。在治理手段上，當前海外園區安保主要依靠“硬安保”，偏好通過加固圍墻、增設監控、擴大巡邏隊伍規模等方式將海外園區置于層層封控的“真空”環境下，用物理防護提高海外園區安保“硬實力”，但對于文化沖突、宗教沖突、員工沖突等海外園區較容易發生的“非直接對抗性”風險重視不足，忽視了發揮文化、公益和認同等軟實力作用。在這種情況下，相對落后的風險治理措施在面對新樣態風險挑戰時容易失靈，從而使我國海外園區直接暴露在新的安全威脅之下。

（二）安保主體存在“能力—便利性”矛盾

我國軍隊、警察等國家力量具備強有力安全保障經驗與能力，一直以來積極維護著我國海外園區的安全。但受《聯合國憲章》等國際法律條款影響，運用軍隊、警察等國家安全資源的便利性在海外園區被大幅削弱，在不干涉主權與內政原則的考慮下，國家提供海外利益保護的長效性難以發揮。同時，我國采用“直接撤離”的“高重心”安保手段成本高、波及大、便利性弱，面臨著臨時動用困難、遠程投送不便等現實困境［13］。與之相對應的是，以私營安保公司為代表的非官方安保主體在國際環境中采取行動受制約較少，相對靈活便利，但存在保障能力欠佳等短板。我國海外安保公司發展不夠成熟，與世界頂級保安服務標準相比還有差距，能獨立開展海上武裝護航、海外安全咨詢、海外安全培訓等業務的公司較少，在提供有力安保服務的能力方面還有較大的上升空間。

（三）安保供給分散

即便輔以國際警務合作、海外安全應急管理等復合型安保手段，受“條塊結合”架構影響，當前，我國在“一帶一路”沿線海外園區安保工作中多采用對風險屬性進行分類后交由相應領域職責部門處理、將安保責任分散在各責任主體的模式。但事實上，已有學者指出，單一部門在面對某一突出安全問題時往往缺乏獨立解決的能力與動力。例如，外交部門可能較缺乏協助擴展中國海外經濟的能力和興趣，經濟部門衡量合作項目在東道國的政治、社會和安全收益方面也并非專長［14］。此外，多元治理主體之間的權力關系不均衡，弱化了治理網絡的合作內涵，容易出現協同惰性及責任與效率困境［15］，在風險耦合疊加的新形勢下，這種分散的安保供給在應對當前轉化擴散疊加的整體性風險損害時顯得不足，不利于實現安全風險的整體應對與化解。

五、“一帶一路”沿線中國海外園區安保體系建設優化思路

（一）推進安保防線關口前移

針對海外園區承載利益價值高的安保重要性特點，我國要考慮到各種難以預料的情況，做好風險信息預警評估與安保經驗交流，發揮信息情報與經驗教訓的先導作用，將安保防線關口前移，有效預防風險轉化，降低風險成本。

1. 深化風險信息預警評估

對于“一帶一路”沿線高風險地區的海外園區，應當深化風險預警評估意識，推進防控端口前移，將安全風險化解于未然，從而縮小影響范圍，減少財產損失。具體而言：一方面，將風險預警評估做在前面，在建區選址前的風險評估檢查中發揮情報信息先導作用，加強安全風險情報搜集的精細度，重點就當地具體范圍內的社會情況與海外園區利益類別分布、地理分布、層次分布，開展研判并分析其風險態勢、風險烈度，進而對高風險海外園區、高風險點位進行詳盡的風險評估設計。另一方面，將風險評估監測貫穿到海外園區設計、建設、運營全方位全過程，時刻跟蹤監測內外環境，強制性開展定期評估與抽查評估。此外，減少對國外機構情報信息的依賴，從總體國家安全觀出發，形成中國視角下的安全風險觀念與評估視角，打造貼合我國國家安全需要與標準的風險評估模型，從而提高評估信息搜集的深度、及時性以及對我國海外園區的適用性。

2. 打造安保經驗共享平臺

在實踐中，我國在“一帶一路”沿線建設海外園區已經形成大量的安保經驗，這些經驗模式是我國在“一帶一路”沿線乃至全球范圍內推進海外園區安保體系建設的寶貴財富，亟待整合歸納并交流共享、提高效用。據此，可以在線上線下整合各方經驗信息，探索打造由號召力與影響力強的國家、當地使領館牽頭，安保需求旺盛的海外園區企業、安保經驗豐富的國際知名安保咨詢公司、視野前瞻的專家智庫等參與的常態化交流共享機制與經驗情況共享平臺。另外，還可以根據實際情況定期開展學術年會、地區安保模式經驗分享沙龍、重點情況與前沿問題研討會等，探索創設地區間安保經驗宣傳推廣網站，動態更新各種新情況、新策略，集思廣益解決地區間安保重難點問題。以上都可以為未來在“一帶一路”沿線開設海外園區降低安保試錯成本、提高海外園區建設的總體質量與團結交流度、打造海外園區“命運共同體”提供幫助。

（二）提升非官方安保力量能力

考慮到我國非官方海外安保力量板塊薄弱，要從海外私營安保公司與海外園區員工端入手，重點提高非官方海外私營安保力量水平，有利于提高海外園區安保整體水平。

1. 推動我國海外私營安保力量“走出去”

為深化海外園區本地適應性，給我國在“一帶一路”沿線海外園區提供更加專業的安保服務，緩解前文所述的“能力—便利性”矛盾，亟待打造一批高水平的中國海外私營安保公司，推動我國海外私營安保力量“走出去”。提高我國海外私營安保力量的安保能力：一要加強對我國安保公司的政策支持，加強資質審查與監督指導，制定與國際接軌的統一行為標準與行業規范，并及時為安保人員持械立法、外派簽證、法律適用等疑難問題定論解惑。二要提供智庫支持，充分發揮公安院校、專家智庫的平臺作用，并在此基礎上建立海外園區安保風險信息庫，為私營安保工作海外作業提供及時的戰略支持。三要重視安保教育培訓，提高私營安保工作人員的業務能力與素質，提升安保公司及員工的境外安全咨詢、安全培訓、安全管理、安防設備能力水平，從而加快培育一批實力過硬、經驗豐富、市場競爭力強、專業化水平高的海外安保公司，為我國“一帶一路”沿線海外園區提供更專業高效的安全保障。

2. 提升海外園區員工的安全素養

員工作為海外園區內最有活力、最前沿的因素，其日常行為也代表著國家形象，其安全素質水平關乎海外園區的安全運行，存在被“過度安全化”的風險，因此，亟須打造專業素質過硬、安全意識堅定的員工隊伍。一方面，要加強員工培訓，夯實員工安全防護能力，在“不培訓不派出”硬性規定的基礎上進一步提高標準，將培訓內容細化到掌握具體派出國家（地區）的風險預防與應急處置，將員工塑造成為海外園區安保體系運轉環節中的有機力量。另一方面，要挖掘高素質人才，重視專業人才培育，建立專業人才定向培養機制、實踐人才返校培訓機制，提升派出人員隊伍的整體安全素質，鼓勵科研院所開設海外園區安保對口專業課程，推進校企合作，建立專項研究基地，為未來我國在“一帶一路”沿線建設高質量海外園區提供高水平人才隊伍支持。

（三）打造“園區式”安保體系

海外園區區別于其他海外利益的特點對安保體系提出了新的特殊要求。充分考量海外園區本土化、區域化、聚集化等特點，打造“園區式”安保體系，是新時期我國“一帶一路”沿線海外園區推進安保體系建設中值得重點探索的方向。

1. 構筑園區安保“軟防線”

單純加固圍欄警戒對于海外園區這一規模龐大、涉及領域廣泛、本地適應性強的場域安保而言，優勢已不明顯，構筑安保體系“軟防線”具有現實的必要性與可行性。

一方面，海外園區建設要做好充足詳細的社會基礎調查，充分掌握當地風土人情與社會各方力量構成，不僅要與當地政府、軍警構建高效協同的安保合作模式，還要尊重當地文化習俗，穩健經營與宗教團體、地方首領等的關系，爭取當地社會的支持與認可，建立利益共同體。另一方面，海外園區建設要注重社會形象建設，既要通過提供教育、醫療、交通等公共公益服務，提升園區企業形象，又要創新風險化解思路，通過產業協作、技術交流、人才培養、本地用工等方式讓當地的社區能在企業中獲得發展，推進用工本土化，營造良好的安保文化氛圍，最大程度地獲取當地社會的理解和支持。

2. 布局全域一體的智慧安防場景

隨著智能技術的不斷迭代，安全風險的治理對覆蓋區域與程度的要求更高，作為一個大型多元場域，海外園區安保要在當今經驗的基礎上追求更加全面精準的安全管理和風險控制方式。當前，在智慧安防、智慧園區理念驅動下，作為生產安全與生活安全并重的有機整體，海外園區具有在生產區與生活區全面布局智慧安防的獨特應用場景，應破除僅重視生產區安全的思維，通過布局園區全域一體的智慧安防場景，同等重視藏匿于海外園區生活娛樂區的安全風險，防止風險從生活區彌散。

具體而言，海外園區要探索智慧安防均勻一體布局，不僅要將生活區、休閑區納入統一的智慧安保管控體系，還要通過構建大數據平臺，配備高標準的動靜態防范措施和設施，重點疊加人工智能、周界聲防、智能應急等信息化技術技防手段，形成全園區范圍內的人員、車輛、防盜、門禁、消防、監控等集成系統，實現智慧安防系統園區場景全覆蓋，為全園區范圍內安全風險的早期識別、迅速有效控制，預防減少風險轉化提供信息科技支撐。