鄉(xiāng)村振興法治保障問題調(diào)研

一、研究背景及研究意義

（一）研究背景

黨的十九大報(bào)告首次提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略；2018年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中首次表達(dá)“建設(shè)法治鄉(xiāng)村”；2021年我國(guó)通過并施行《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村振興工作領(lǐng)域中的立法空白。當(dāng)下法治中國(guó)的建設(shè)重點(diǎn)和難點(diǎn)轉(zhuǎn)向了農(nóng)村，這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求和建成法治中國(guó)不可分割的組成部分。農(nóng)村發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村法治建設(shè)是新時(shí)期基層治理的核心要義，是落實(shí)全面依法治國(guó)的生動(dòng)實(shí)踐，是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和保障。

（二）研究意義

法治中國(guó)的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)化的治理工程，我們發(fā)展的根基在農(nóng)村，要根據(jù)當(dāng)下鄉(xiāng)村社會(huì)存在的具體矛盾，提出有效建議。本研究有助于提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展水平全面提升，也對(duì)貫徹落實(shí)黨和政府的各項(xiàng)鄉(xiāng)村政策，依法管理鄉(xiāng)村事務(wù)具有深刻影響，為鄉(xiāng)村振興提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障。

二、鄉(xiāng)村振興法治保障問題研究概況

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代做好“三農(nóng)”工作的總抓手。習(xí)近平總書記指出：“法律是治國(guó)之重器，法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。”法治鄉(xiāng)村的強(qiáng)化建設(shè)支撐著鄉(xiāng)村振興的全面發(fā)展，也是促進(jìn)基層治理體系治理能力現(xiàn)代化重要?jiǎng)恿Α?/p>

緊跟鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引領(lǐng)，結(jié)合宏觀局面著眼于實(shí)際，科學(xué)分析并抓住鄉(xiāng)村法治建設(shè)的主要矛盾，遵循鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略布局的基本原則，健全涉農(nóng)法律法規(guī)體系，增強(qiáng)村民法治意識(shí)，提高法治鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)際成效。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村法治化建設(shè)的有機(jī)聯(lián)系

黨的十九大確定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，農(nóng)民的生活條件得到了極大的改善，但仍存在農(nóng)民法治意識(shí)淡薄、農(nóng)村弱勢(shì)群體維權(quán)困難、基層村干部違規(guī)管理村務(wù)等現(xiàn)象，并伴隨產(chǎn)生許多民事糾紛、治安案件等問題，因而鄉(xiāng)村振興法治化是必然趨勢(shì)，更是歷史的選擇。

三、新龍村的簡(jiǎn)介及發(fā)展現(xiàn)狀

仁化縣董塘鎮(zhèn)新龍村屬于環(huán)丹霞景區(qū)村莊，轄新建、新源、新坪、新中、新塘、從新、聯(lián)社7個(gè)村小組，是韶關(guān)市乳源瑤族自治縣南水水庫(kù)移民村。

截至2023年7月底，新龍村總?cè)丝?151人。其中外出務(wù)工300多人，60歲以上的老人176人。在新龍村可以看到田園美好景觀和生活，但也存在典型的鄉(xiāng)村社會(huì)問題：人口流失和老齡化。當(dāng)?shù)卣?guī)劃片區(qū)聯(lián)合發(fā)展，以共同締造作為鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵方法，構(gòu)建共建共治共享的治理模式。

四、法治保障在鄉(xiāng)村振興進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)困境

隨著鄉(xiāng)村振興政策的不斷深入，我國(guó)鄉(xiāng)村法治建設(shè)在推進(jìn)中取得跨越性的進(jìn)展，為“三農(nóng)工作”注入了內(nèi)生動(dòng)力，但是其建設(shè)程度遠(yuǎn)達(dá)不到全面依法治國(guó)的要求，而農(nóng)村法治建設(shè)薄弱具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

（一）鄉(xiāng)村法律體系不完善，法治運(yùn)行“有法難用、無(wú)法可依”

法律法規(guī)是推動(dòng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的重要前提。目前，許多鄉(xiāng)村的治理依據(jù)模糊體現(xiàn)了鄉(xiāng)村法律體系不完善的情況。對(duì)村情村務(wù)的治理模式、工作條例等，大部分村子會(huì)根據(jù)村內(nèi)實(shí)況制定實(shí)施辦法，但存在個(gè)別條款與法律法規(guī)相抵觸；有的村子在制定出臺(tái)村規(guī)民約后就擱置不用，法治流于形式；還有村子從始至終僅使用最初制定的自治章程，沒有結(jié)合發(fā)展實(shí)況及時(shí)調(diào)整和修改自治章程，早期規(guī)定的治理方式和規(guī)則必定無(wú)法與鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀相適應(yīng)，嚴(yán)重滯后，形成“有法難用、無(wú)法可依”的局面。

鄉(xiāng)村傾向于使用習(xí)慣法，許多具體的法律法規(guī)在實(shí)踐應(yīng)用中存在障礙。村民根據(jù)習(xí)慣經(jīng)驗(yàn)來處理事務(wù)，忽視了村規(guī)民約的指導(dǎo)作用，因而也缺乏將好的經(jīng)驗(yàn)做法吸收為制度上的有效舉措。

（二）村民法治觀念相對(duì)淡薄，普法教育宣傳程度欠缺

鄉(xiāng)村多以傳統(tǒng)觀念為行為導(dǎo)向，村民文化程度普遍較低，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，其法律意識(shí)匱乏，以致法律應(yīng)用缺位。鄉(xiāng)村的熟人社會(huì)蘊(yùn)含了許多道德規(guī)范，村民不能理解法律的必要性，易產(chǎn)生排斥訴訟的心理，難以自覺遵守法律，同時(shí)，村民對(duì)于法律的信任度不高，習(xí)慣信訪不信法、習(xí)慣講人情拉關(guān)系，遇到問題首先想到的不是利用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，可見普法宣傳教育的缺位。

當(dāng)下的普法宣傳工作，主要存在兩方面的缺漏，一是宣傳力度不足，有的村子宣傳頻率極低、形式浮于表面，這種情形阻滯鄉(xiāng)村全面發(fā)展，更會(huì)導(dǎo)致村民思想上落后懈怠，導(dǎo)致更大的損失；二是宣傳深度不夠，雖然政府和基層干部常進(jìn)行法律法規(guī)宣傳活動(dòng)，但是其形式單一、內(nèi)容淺顯，無(wú)法深入人心。

（三）鄉(xiāng)村治理主體缺位，法治人才“難引進(jìn)”“難留住”

村民自治的主體是村民，只有本村的村民才有資格成為自治的主體，而是否為本村居民的依據(jù)主要是看戶籍。在農(nóng)村，“人在戶不在”“戶在人不在”的現(xiàn)象普遍存在，自治主體缺位現(xiàn)象不可避免。外出務(wù)工的農(nóng)民在需要參與民主選舉時(shí)，往往會(huì)因?yàn)楦鞣N不可控因素選擇放棄自己的政治權(quán)利。

鄉(xiāng)村振興以人才振興為重要基礎(chǔ)，說到底是“人”的問題。首先是法治人才“難引進(jìn)”。對(duì)于返鄉(xiāng)助力，優(yōu)秀青年們往往會(huì)被現(xiàn)實(shí)問題所阻礙，包括經(jīng)濟(jì)待遇、政治待遇普遍較低等。交通不便、財(cái)政壓力大等因素導(dǎo)致鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)難以得到支持發(fā)展，很多人不愿到鄉(xiāng)村去吃苦擔(dān)難。其次是法治人才“難留住”。優(yōu)秀人才往往心懷藍(lán)圖，立志干一番事業(yè)，但到了鄉(xiāng)村會(huì)有很大的心理落差，鄉(xiāng)村更注重人情社會(huì)，初出茅廬的大學(xué)生們無(wú)法將理論運(yùn)用到實(shí)踐中，對(duì)接村民工作困難，難以適應(yīng)，最終選擇離開。

（四）鄉(xiāng)村法律資源配置不均衡，區(qū)域法治化程度參差不齊

法律資源配置與法治建設(shè)之間有重要的內(nèi)在聯(lián)系，建設(shè)法治鄉(xiāng)村離不開法律資源的投入。目前法律資源集中分布在大城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的法律資源配置不平衡，而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)落差、人才流失加劇了這種不平衡。

鄉(xiāng)村的發(fā)展必須有階段性、區(qū)域性特色的法律法規(guī)和政策條例來規(guī)范和指導(dǎo)。相對(duì)落后的村子更應(yīng)緊跟宏觀政策結(jié)合實(shí)際區(qū)位因素、產(chǎn)業(yè)特色等進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)弱，法律資源建設(shè)起步慢，法治難以推行，體現(xiàn)為公共法律服務(wù)體系不完善，法律服務(wù)隊(duì)伍不成熟，運(yùn)行機(jī)制效率低下等。區(qū)域法治化程度不同本是正常現(xiàn)象，但當(dāng)周圍的村子都逐漸找到節(jié)奏、穩(wěn)步向前時(shí)，停滯落后的區(qū)域就應(yīng)當(dāng)予以重視。

五、法治保障在鄉(xiāng)村振興背景下的完善路徑

（一）堅(jiān)持立法先行，完善鄉(xiāng)村法律體系

鄉(xiāng)村法律體系是建成法治鄉(xiāng)村的重要依托，統(tǒng)籌推動(dòng)建成以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為中心，各項(xiàng)法律法規(guī)共同發(fā)力的系統(tǒng)鄉(xiāng)村法律體系，以良法促善治。具體從以下幾個(gè)方面切入立法：

首先，公民權(quán)益方面，要對(duì)民生福利領(lǐng)域進(jìn)行立法，包括醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的社會(huì)保障制度，以保障村民權(quán)益為先；其次，經(jīng)濟(jì)方面，要健全農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持政策體系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，必須打牢經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)村民積極性，才能為實(shí)質(zhì)法治提供重要?jiǎng)恿Γ蛔詈螅迕褡灾畏矫妫仨氉鹬卮迕竦恼鎸?shí)意思，明確村規(guī)民約。

（二）加強(qiáng)落實(shí)普法宣傳教育，增強(qiáng)村民法治意識(shí)

普法宣傳教育是增強(qiáng)村民法治意識(shí)、擴(kuò)大法律影響力的簡(jiǎn)易方式，但關(guān)鍵在于如何將普法教育深入人心，使村民真正理解法律法規(guī)的內(nèi)涵和實(shí)踐意義。

首先，增加普法宣傳教育的形式，豐富主題內(nèi)容。借助具有信息化優(yōu)勢(shì)的新媒體、互聯(lián)網(wǎng)等方式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行普法宣傳，鼓勵(lì)村民積極參與法律知識(shí)競(jìng)賽、觀看普法視頻等新形式。其次，根據(jù)鄉(xiāng)村實(shí)際情況，合理規(guī)劃公共用地作為法治宣傳角，印刷宣傳手冊(cè)，張貼法律知識(shí)海報(bào)等。在面對(duì)面宣傳時(shí)除了必要的法條解釋，還要結(jié)合《民法典》《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》頒布的重要意義，以案釋法，引導(dǎo)村民思考和理解。最后，以喜聞樂見的方式向村民展示法治的力量，比如以唱曲的形式將法治唱給大家，在潛移默化中增強(qiáng)村民的法治意識(shí)。

（三）整合城市法律資源，培養(yǎng)在村人才能力，引導(dǎo)外出人才回流、吸引外來人才下鄉(xiāng)助力

鄉(xiāng)村的發(fā)展落后于城市，各類資源遠(yuǎn)不及城市的豐富，因此可以整合城市的相關(guān)法律資源，構(gòu)筑線上公共法律服務(wù)平臺(tái)專門對(duì)接鄉(xiāng)村地區(qū)，使城市法治資源可以為鄉(xiāng)村所用，以信息技術(shù)縮短城鄉(xiāng)在實(shí)際空間上的距離和專業(yè)法律資源上的差距。

除了政策機(jī)制上的支持，還可以進(jìn)行多形式的能力優(yōu)化，充分運(yùn)用法律資源，提高當(dāng)?shù)厝瞬诺哪芰Γ缓粚?shí)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，研究制定行業(yè)扶持政策，建立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，讓外出務(wù)工的農(nóng)村人才看到希望，愿意返鄉(xiāng)建設(shè)，帶動(dòng)外來人才下鄉(xiāng)助力，切實(shí)解決農(nóng)村人才流失問題。提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，送法下鄉(xiāng)，探索城鄉(xiāng)融合法治道路。

（四）健全“三治＋智治”融合，以村民需求為導(dǎo)向，維護(hù)村民利益

在數(shù)字化和信息化時(shí)代，借助信息手段對(duì)加快法治鄉(xiāng)村建設(shè)具有重要意義，基于“智治”手段健全“自治為基、法治為本、德治為先”的多頭治理體系。該體系的根本目的是堅(jiān)持保障和改善民生，滿足村民合理需求，提高村民生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定，不斷增加村民的獲得感、幸福感和安全感。“智治”是指“智慧共治”，利用科技的優(yōu)勢(shì)，建立鄉(xiāng)村信息互聯(lián)、問題聯(lián)治、工作聯(lián)動(dòng)的一體化鄉(xiāng)村治理體系平臺(tái)。自治要求村民共同參與村務(wù)管理，集體決策不得違反村民真實(shí)意思，激發(fā)村民的主人翁精神；法治要求治理活動(dòng)必須有明確法律法規(guī)依據(jù)，不得違法違規(guī)操作，滿足依法行政、依法自治的基本要求；德治是“軟治理”，發(fā)揮道德作用來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，主要形式為村規(guī)民約。

（五）優(yōu)化糾紛解決機(jī)制，促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展

鄉(xiāng)村屬于熟人社會(huì)，主要以德高者和鄉(xiāng)賢來調(diào)和矛盾，可以在農(nóng)村發(fā)現(xiàn)和挖掘人才，如退休返鄉(xiāng)定居的干部、村委會(huì)委員、村民小組組長(zhǎng)或畢業(yè)后返鄉(xiāng)的大學(xué)生，土生土長(zhǎng)的他們對(duì)鄉(xiāng)村和村民真實(shí)需求了如指掌。加強(qiáng)對(duì)這些人的定向培訓(xùn)，提高他們解決糾紛的能力和相關(guān)法治意識(shí)，解決糾紛的同時(shí)也能將法治觀念深植民心。可以打造“法律明白人+人民調(diào)解員+綜治網(wǎng)格員”的工作隊(duì)伍，多頭協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，確保矛盾不上交、服務(wù)不缺位、平安不出事，營(yíng)造和諧安定的社區(qū)生活環(huán)境，推動(dòng)法治鄉(xiāng)村的建成，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。

六、結(jié)語(yǔ)

法治保障的健全完善對(duì)鄉(xiāng)村振興發(fā)展效能的強(qiáng)化有關(guān)鍵作用。通過本次調(diào)查研究，筆者對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有了新的認(rèn)識(shí)，對(duì)相關(guān)法治保障存在的問題也有了一定的思考。如今我們國(guó)家大力推廣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求全面推進(jìn)鄉(xiāng)村法治化，這是個(gè)長(zhǎng)期的循序漸進(jìn)的過程，應(yīng)結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)況，以人為本，健全法律體系，融合協(xié)調(diào)機(jī)制，緊跟時(shí)代步伐，結(jié)合新發(fā)展理念，勇于在形式和實(shí)質(zhì)上創(chuàng)新，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治鄉(xiāng)村，發(fā)揮民主法治示范村的示范引領(lǐng)作用，通過實(shí)踐掌握鄉(xiāng)村振興密碼，在鄉(xiāng)村深耕法治，助力鄉(xiāng)村振興。