智慧警務公共價值的實現路徑
——基于“智慧警務創新模型”的案例分析

孟 薇，佘玉春

（江蘇警官學院，江蘇 南京 210031）

以數字化、網絡化、智能化等為特質的新一代信息通信技術通過重塑與再造政府組織、政務流程、行政審批、政民互動等更充分地回應了多元公共治理需求。智慧警務作為這一過程的重要組成部分，持續推動著數字政府建設，成為衡量與評價數字政府服務能力的重要指標。但智慧警務實踐中日益凸顯的數字政務悖論現象，即智慧警務的應用并未實現預期的公共服務效能，影響了公共價值的實現。習近平總書記指出：“新的歷史條件下，我國人民警察要對黨忠誠、服務人民、執法公正、紀律嚴明，全心全意為增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感而努力工作，堅決完成黨和人民賦予的使命任務”。［1］因此，智慧警務建設該如何認識與應對數字政務悖論現象，以回應數字政府與警務改革的價值期待，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感是新時代智慧警務創新研究題中應有之義。

一、理論回顧與研究路徑

（一）理論回顧與評價

20 世紀80 年代中期的公安通訊、計算機網絡建設以及金盾工程奠定了我國智慧警務實踐的基礎，［2］并在隨后“智慧城市”理念的引導下逐步發展。從2010 年關于智慧警務的學術研究興起至今，目前學界對于“智慧警務”概念的詮釋仍未達成共識，大概可分為以下兩種研究路徑，分別是關注技術應用的“技術論”與關注組織機制的“機制論”①田姝婕，郭偉將研究路徑分為四種：功能論、模式論、技術論與機制論。以此為基礎，本文根據對技術與組織兩個因素的關注，將四種路徑整合為兩類：技術論與機制論。［3］：（1）技術論認為智慧警務的核心是公安信息化，通過新一代信息技術手段的運用，促進公安系統內部功能集成、信息共享與挖掘分析，實現智能辦公、移動警務。［4］因此，技術論的焦點在于如何通過信息技術與大數據應用推動具體領域的公安工作以及提供決策支撐。相應地，技術論路徑下的智慧警務障礙被錨定在缺乏標準體系、數據分享不充分與信息安全。［3］（2）機制論，認為智慧警務是一種新型警務機制，借此可以規范公安機關的執法工作，優化社會管理和民眾服務，實現各警種之間的高效合作。［5］在此路徑下，學者們關注的是信息與數據的嵌入對公安工作流程、組織、人員配置的再造、重組與優化。因此，機制論認為智慧警務未能實現公共服務效能的根源更多的在于專業人員與能力不足以及組織協同與合作欠佳。相較于工具理性的技術論，機制論關注到了公安的組織結構與服務對象。但遺憾的是，根據機制論的研究內容來看，還存在一定的價值闕如。

（二）研究路徑

數字政務悖論的本質是如何更好更有效地進行公共服務供給，這就需要回到政府職能這一規范問題中進行考察。警察的核心職能是提供公共服務，維護社會秩序與安全，促進公共利益，實現社會公平正義，這無一不與公共價值緊密聯系在一起。而通過文獻爬梳可知，目前關于智慧警務的探討被更對地內卷于通訊與數據技術，公民以及公共價值要素尚未彰顯，顯然無法回應提升人民群眾獲得感這一目標與要求。因此本文認為關于智慧警務創新的知識與實踐，需要一個具備價值意蘊的理論框架。為此，本文嘗試以基于政府與社會互動視角的“智慧警務創新模型”作為探討智慧警務創新障礙與矯治的新路徑。

二、智慧警務創新模型

（一）電子政務創新障礙類型

通過共同創造、聯合生產以及公民采購，政府與社會通過數字政務共同創造產生公共價值已經成為共識，但瑪格麗特與鄧利維（Margetts and Dunleyavy）發現當人們期望公民使用電子政務并為公共價值的產生做出貢獻時，就會出現公民障礙［6］，而這是引發數字政府悖論的主要原因［7］。梅耶爾（Albert Meijer）在持續研究中將這一引發數字政務悖論的因素界定為數字政務障礙——法律、社會、技術或制度環境的真實或感知特征，這些因素可能會阻礙需求，或阻礙用戶參與數字政務；或阻礙供應，阻礙公共部門組織提供數字政務；或限制以信息和通信技術為手段重新配置獲取信息、人員和公共服務的途徑的努力。同時，梅耶爾還發現，這種創新障礙存在于不同的界面，相對于一直被強調的來自政府界面的障礙，數字政務的障礙還來自公民界面，因為公民需要機會、技能和動機，與政府機構合作，創造公共價值。由此，他以政府與公民兩個界面以及結構性與文化性兩個類別劃分了數字政府創新障礙的四種類型：［8］

（1）“政府-結構性”障礙，指由于政府組織的特殊性導致的若干應用問題，比如基礎建設不足、人員能力問題、缺乏政治和管理支持；缺乏協調、機構不愿放棄其自主權；硬件和軟件的可用性和互操作性不高以及處理隱私和安全問題的能力無法滿足要求。

（2）“政府-文化性”障礙，主要是指由于組織的價值觀引發的創新阻礙，比如抵制變革，擔心創新削弱政府的穩健性，干擾組織文化。

（3）“公眾-結構性”障礙，主要是指由公眾缺乏接觸創新行為的機會、能力而形成的阻礙。此外，如果公民對政府的期望或者信任度不高，也會阻礙他們對創新的熱情。

（4）“公眾-文化性”障礙，這一障礙與公民的政府形象、自身角色和新技術有關。如果公民認為他們自己的角色是被動的，或是創新的應用存在隱私、數據等安全隱患，公民也可能由于對政府以及技術的不信任而拒絕參與。

（二）模型的調適——智慧警務創新障礙類型

梅耶爾的模型基于“結構-文化”視角呈現了電子政務創新障礙的面向、維度以及具體的影響因素，為我們理解電子政務創新的變遷與發展提供了分析工具。聚焦于智慧警務場域，智慧警務是通過打造“數字化、互聯化、智能化警務的新樣態”，［9］提升警務效能與服務便捷度，進而增進公共安全價值的創造性改革。這一創造性的過程中涉及不同層級的公安機關與部門、不同的公共服務與公共安全場景與行動，通過公安機關與社會、結構與行動的持續互動創造公共價值。這里的結構與行動可以借鑒吉登斯的闡釋，即結構是“具有社會系統特征的組織規則與資源的集合，是人們能動作用的先決條件”；［10］行動是“連綿不斷的行為流，反思性監控、理性化以及動機激勵等構成了過程”。［10］正是在結構-行動構成的場域中，政府以改革回應公眾需求，公眾通過參與共同創造價值，同時以體驗反饋服務效能。那么基于“結構-行動”互動的判斷，本文將梅耶爾模型中的維度由結構-文化，拓展為結構-行動，結構維度側重組織結構、職責、環境等客觀因素，行動則側重參與主體的觀念、能力、價值判斷、能動意愿等主觀因素。同時，將“政府-公民”聚焦為“組織-用戶”，將參與智慧警務改革或作為其服務對象的企業、社會組織等納入其中，由此就歸納出智慧警務創新障礙的類型（見表一）：

表一 智慧警務創新障礙類型

1.數字基礎型

互聯網、數字技術等要素嵌入公安政務服務需要一種可以實現信息共享、部門協作、快速響應的組織結構，而傳統的科層制組織結構無法有效回應這一需求，主要體現為組織內部橫向部門間的組織界限與可能存在的壁壘限制了智慧警務創新主體間的溝通，進而產生信息、經驗、知識共享不充分的問題，不利于創新行動。其次，開展智慧警務創新的基礎是可承載的數字基礎設施建設、人力資源投入以及可能開展的創新實驗，需要財政與人力資源支持，但主管部門的財政狀況與創新的不確定性隱憂可能掣肘資源的投入，進而影響創新改革。

2.行為慣性型

在組織-行動這一層面，阻力首先來自傳統的服務理念。一方面以明確的層級制度與職責分工為特征的科層制會形塑一種趨于保守與規避風險的組織文化，部分民警可能習慣了傳統的互動方式，或者擔心創新所帶來的風險以及利益損失，比如崗位淘汰、部門利益沖突，進而消極或抵制創新。其次，阻力還可能來自民警的履職能力。智慧警務不僅是一種新型的治理工具，更重新定義了治理問題、重構了民警的工作方式。基于數字政務的案例研究顯示，“公務員在長時間的技術使用中專注力不足、數字技術使用的風險認知能力以及數字技術的使用程度有限”。［11］因此，公安民警的數字素養也是智慧警務創新能否順利開展的關鍵因素。

3.數字鴻溝型。伴隨著數字技術與社會治理的深度融合，數字鴻溝問題日益凸顯，表現呈現出三種類型，接入鴻溝、使用鴻溝與效益鴻溝。在社會-結構這一層面，主要體現為接入鴻溝，即社會個體接觸數字技術的條件機會差距。但經過不懈的數字基礎設施建設與數字化探索，目前城鄉、性別與群體之間的接入鴻溝問題日益得到改善，與心理因素相關的使用鴻溝與效應鴻溝相對明顯，尤其是老年群體。由于其年齡、身體等因素，老年群體對于數字設備和技術的物質和心理接納都存在差距。這樣一來，一些對數字技能要求較高的智慧警務應用有可能造成老年群體的能力負擔而不是提供數字便利。

4.數字信任型

數字信任可以認為是在數字政府的建設過程中，社會對政府相關行為預期與結果相符程度的期待。這一信任有兩個面向，一是對政府部門，二是對數字技術。那么在社會-行動這一層面，智慧警務創新的阻礙也主要來自這兩方面。首先，社會對公安機關公共安全治理效能的評價直接影響其參與智慧警務建設、推廣與使用的意愿與熱情。其次，對數字技術的信任度，比如使用程序時是否會存在隱私泄露、數據安全風險，也會影響其參與價值共創的意愿與行動。

（三）智慧警務創新模型

“智慧警務服務本質上是‘以每個人為中心’的移動服務”，［12］因此實現公共價值持續提升人民群眾獲得感是智慧警務創新與發展的旨趣所在。那么基于這一目標，可采用以下障礙矯治措施（見表二）：

表二 智慧警務創新模型

1.“數字共同體”策略

數字共同體的打造依賴于組織、機制、人力、物質等要素的互存互動。在組織與機制方面，及關于協同障礙，已有研究的共識是打造扁平化組織與深化協同機制。“扁平化的警務組織實質上是一個統一規范、統一口徑、統一標準的警情、警務、警治處理云中心或云平臺”。［12］目前正在推進的公安機關大部制大警鐘改革以及“情指行”一體化運作機制可分別看作是這一理念在組織改革與協同機制創新中的實踐映射。而人力與物力供給的問題，可通過數字虛擬、孿生等技術模擬創新成果，展示創新效能，獲得財政或人力資源的支持。

2.“數字價值觸發”策略

針對由行為慣性引發的創新障礙，首先需要加深對數字技術嵌入政務服務的認識，對數字技術應用于公安工作前景價值的分析、對風險的預測與防范，樹立正確的發展觀念，并以此為基礎轉變服務理念與服務方式。其次，通過激勵措施調動公安民警學習數字技術、進行數字創新的積極性。對此可定期開展專題培訓，或是技能比賽，以學促干。

3.“數字素養培育”策略

主要是解決部分用戶的“低技術”“低認同”等問題。對此可在警務創新設計過程中吸納公眾參與，一方面可以提升公眾的主動性認知，另一方面也可使界面更加符合公眾的使用習慣。當然，這一行動的前提條件是公眾具備一定的數字素養。在這一宏觀建設下，具體到智慧警務的用戶，可通過對其進行分類指導，以克服信息獲取或互動障礙。

4.“數字信任生產”策略

這一信任建構是雙向的，即政民互信。因此數字信任的建構第一步是要建立對公眾的信任，信任公眾可以就與自身利益相關的公共事務進行討論并發表意見，主動作為。進而通過開放渠道、主動服務等與公眾進行互動，促進信息雙向流動，發揮智慧警務平臺作為傳感器與效應器的雙重作用，獲得公眾支持與信任。

三、模型的應用：“智慧警務Mall”

（一）智慧警務Mall 概況

為進一步落實“放管服”改革，推進“互聯網+公安政府服務”，C 市公安于2018 年推出了全國單體面積最大、服務項目最多、設備最全、交通最便捷的智慧警務綜合審批服務中心——智慧警務Mall。

1.智慧警務Mall 的功能

“智慧警務Mall”一共設有五大功能區：分別是“網證”申領認證區、綜合窗口審批服務區、無人警局—自助設備服務區、“微警務”線下推廣應用區、智慧公安產品展示區。“網證”，即居民身份證網上功能憑證，主要是用于用戶身份識別，以及線上、線下各類便民服務，如駕車、客房、酒店住宿等。綜合窗口審批服務區能夠避免群眾在不同警種、不同部門之間來回奔波，有利于群眾辦理業務“最多跑一次”目標的實現。 無人警局—自助設備服務區的功能包括車駕管自助服務、出入境服務以及戶籍身份證自助服務等，群眾可以按照自助服務設備的提示自主完成業務的辦理。“微警務”線下推廣應用區共設立21 個模擬體驗席位，群眾在功能區現場工作人員的指導和演示下，通過觸摸屏操作可以對“微警務”的工作流程以及“微警務”線上辦理業務的內容和步驟有視覺上的認識。智慧公安產品展示區主要向群眾展示有關智慧警務研發的各類信息產品，可以使群眾切身感受到智慧警務產品的便捷性。除了以上五大功能區外，“智慧警務Mall”還配置了四大類15 種30 多臺自助服務設備。這四大類設備同樣具有多種操作功能，可提供戶籍、身份證、出入境、公安行政綜合審批（車駕管）等多個業務集成辦理。

2.智慧警務Mall 的公共價值體現

（1）流程優化，節約時間成本。作為智慧警務便民服務產品的代表之一，“智慧警務Mall”可以為群眾提供多種便捷服務。例如在“無人警局”功能區，群眾可以通過自助服務設備自主辦理各項業務，并且使用自助服務設備辦理業務的速度比在人工窗口辦理業務快。在人工窗口辦理業務時需要取號排隊，面對人流量大的情況時，就很容易造成群眾時間的大量浪費。而自助服務設備能為群眾節約大量辦理業務的時間和成本，并提高公安機關業務辦理的效率。“無人警局”功能區的自助服務設備的上方都標有名稱和詳細使用步驟，大多數群眾可以通過閱讀使用步驟自主使用自助服務設備，完成業務的辦理，而不用頻繁地咨詢現場的工作人員。另外，在功能區的引導員會幫助遇到問題和困難的群眾使用自助服務設備，向群眾解釋應該提前準備的材料等。

（2）全時服務，提升可獲得性。“智慧警務Mall”自助區的工作時間與地鐵運營時間相同，并且沒有周末和節假日，群眾可以隨時在“智慧警務Mall”的自助區辦理各項業務。“智慧警務Mall”在為群眾提供時間方面的精準服務的同時還兼顧群眾的環境感受，使群眾能享受到空間方面的精準服務。“智慧警務Mall”為了使群眾在辦理業務時不必受天氣和環境的影響，在設計之初便將地址選在了地下地鐵中轉站。此外，“智慧警務Mall”為保障全方位的精準化服務，確保了每一工作時間點都有工作人員在崗，有效應對突發的業務高峰以及其他的警務服務問題。

（3）功能集成，增加便捷度。“智慧警務Mall”通過集中辦理不同部門以及不同窗口的審批事項，來達到改變審批服務模式，積極推行審批服務集中辦理，充分下放行政審批的權限的目的。“智慧警務Mall”通過整合審批服務資源，將原來分散在不同部門的警種資源統一整合，改造內部審批流程，綜合采取全鏈條賦權審批、開通業務系統授權，提升審批服務效能。“智慧警務Mall”一共綜合受理32 項行政審批業務，通過構建一站式公共服務體系和平臺等電子政務應用架構模式，可以升級“一站式”行政審批流程，實現群眾隨時隨地享受安全便捷的服務需求。

（二）“智慧警務Mall”的創新障礙分析

“智慧警務Mall”的啟用在很大程度上改變了“不管大事小事，上派出所才能辦事”的警民聯系單一模式，提升了人民群眾的公共服務可獲得性，但是根據關于“智慧警務”應用滿意度的調查顯示，［13］“智慧警務Mall”可能存在一定的創新障礙。

1.數字基礎型障礙

調查結果顯示，使用過“智慧警務Mall”自助服務設備辦理業務的占31%。說明目前“智慧警務Mall”并未達到預期的公共服務效果，知曉率與使用率都偏低。那么在調查中也發現了支持創新障礙類型的數據。

首先，“智慧警務Mall”的知曉率不高影響了公共服務預期。調查顯示知道并且使用過智慧警務相關平臺和設備辦理業務的占61%。而其中，使用過“C 市公安”微信公眾號的占89%，使用過其他微警務平臺的占61%，使用過“智慧警務Mall”設備的僅占31%。可見目前“智慧警務Mall”的普及度相對于“兩微”平臺還有一定差距。

其次，根據知曉并使用平臺的用戶反饋，功能覆蓋不全面是導致公眾回歸傳統窗口服務的主要原因。“智慧警務Mall”不僅有多種自助服務設備，還有24 個人工窗口。雖然自助服務設備相比于人工窗口辦理業務更便捷，但是仍然會有部分公眾選擇在人工窗口辦理業務。參與問卷調查的公眾認為智慧警務平臺信息和設備運行存在的缺點是功能設置不夠全面的占79%；實際作用不夠明顯的占37%；需求回復不夠及時的占23%。公眾想要使用“智慧警務Mall”的自助服務設備辦理業務，卻發現自助服務設備沒有所想要辦理業務的功能，仍然需要在專門的部門才能辦理。例如對報案材料、證據的提交、確認；取回保管物品的申請等。

另外一個影響公民接受度的原因是操作流程不熟悉，在針對“智慧警務Mall”的使用體驗項調查中發現，能熟練使用“智慧警務Mall”相關業務功能的占33.33%，不能熟練使用的占66.67%。這項調查數據表明，絕大多數使用過“智慧警務Mall”自助服務設備辦理業務的用戶不熟悉操作流程，不能熟練使用相關設備的各種功能。其中部分用戶認為“智慧警務Mall”自助服務設備的操作流程比較繁瑣復雜，沒有想象中的簡潔方便。

2.數字鴻溝型障礙

在上文中提及過的操作流程不熟悉也從另一側面地反映出公眾對使用數字平臺的技能有待提升，這是使接觸與使用障礙的體現。相較于“C 市公安”微信公眾號、“J 公安”等微警務平臺，“智慧警務Mall”的業務性更強，對公民的數字技能要求也更高，可能是其誘因。

3.數字信任型障礙

根據調查發現公眾對使用“智慧警務Mall”等數字政府平臺辦理業務尚未形成習慣。他們已經習慣在人工窗口辦理業務，即使來到“智慧警務Mall”的功能區，也會選擇去開放的人工窗口辦理業務。這一習慣來源與公眾的風險感知，認為人工智能等先進技術存在風險、不安全，因此不愿意接觸太多的智能設備，更信賴傳統人工窗口的工作人員，他們認為與工作人員交流更容易使人獲得安全感和信任感；此外，另外還有部分公眾是單純地對智慧警務的相關產品沒有興趣，潛意識里認為使用設備以及平臺等進行操作會更麻煩，沒有在人工窗口辦理業務便捷。

（三）“智慧警務Mall”的優化策略

基于分析可知，智慧警務Mall 的創新障礙主要表現為數字基礎、數字鴻溝與數字信任三種類型。針對以上障礙，可分別采用以下策略進行改進、優化。

1.數字共同體建構

智慧警務Mall 的組織-結構性障礙主要表現為宣傳有待加強、功能設置有待完善以及操作流程有待優化，基本上都可歸為來自互動界面的技術性問題，這也是智慧警務創新的應用初期所面臨的共性問題，需要通過不斷的服務于信息交換、反饋予以改進。在這一過程中需要平臺所涵蓋的各職能部門之間進行協同以優化流程與界面，但更重要的是需要將公眾納入創新過程進行共同生產。

共同生產首先是一種參與式的生產，即利用數字技術改變政府與公眾、企業和其他非政府行為者之間的關系。這種轉變追求增加公共服務提供系統的準入、便利和有效性；通過公眾的參與實現公共價值。為此，智慧警務Mall 的創新首先需要提高公眾的采用率，比如運用營銷策略引導公眾使用電子渠道，提高知曉率與使用率。可以借助微博、微信等社交媒體以及短視頻等加強對智慧警務的宣傳。其次，共同生產是一種共建式生產。共同建設的服務就是由數字政務創新的內部即政府，與外部利益相關者的代表參與的在問題、挑戰、決策或治理的其他方面通過數字技術促進的協作過程。［14］通過共同創造，公民、社區、企業以及社會和公安機關合作制定政策和做出決定，可以有效應對智慧創新的一個關鍵問題，即公眾能否決定自己如何使用服務。比如在智慧警務Mall 的持續建設中，可以通過擴大公民參與，吸納公民對于使用服務的類別、方式、流程等的建議對智慧警務Mall 的功能、界面進行優化，以提升公眾的體驗感，增加公眾的使用意愿與使用率。

2.數字素養培育

公民數字素養的培育是進行數字政府建設與創新的重要支撐，是實現數字治理的重要路徑。從已有研究來看，其內涵聚焦數字公民身份/數字公民權/數字公民標準（Digital Citizenship），被定義為“技術使用行為規范”。國內學者則在此基礎上納入了價值因素，認為公民素質素養是“數字時代下公民利用各種數字技術進行學習、工作和生活所需具備的關于安全、合法、符合道德規范地使用技術的價值觀念、必備品格、關鍵能力和行為習慣”。［15］2019年，由世界經濟論壇等世界組織成立的“數字智能聯盟”首次提出了涵蓋數字身份認同、數字使用和數字安全等8 個領域，以及數字公民、數字創造力、數字競爭力三個不同維度的數字素養框架（簡稱DQ 框架）。針對智慧警務創新中的用戶-結構性障礙，可通過對數字公民身份識別、文明使用技術、網絡內容風險管理、媒介與信息素養、數據素養、參與式管理管理等進行整體的能力訓練與提升。

3.數字信任生產

智慧警務mall 中數字信任障礙的產生大部分源于公眾對于數字技術及其應用不信任，因此數字信任生產是解決問題的關鍵，樹立公眾對警務技術實現其承諾能力的信念。信任使公眾能夠輕松地共享個人信息，進行在線政治參與，根據智慧警務的建議采取行動。案例中體現的數字信任更多是基于公眾視角的，那么這一信任可從兩個方面闡釋：對公安機關的信任和對信息技術安全可靠性的信任。

首先，數字信任需要透明的智慧警務。數字技術、社交媒體形塑了一個新型的、開放的公共空間以及公共服務環境。在這一新型場域中，多元行動者通過數字政務的基礎設施、政策、法規、程序等搭建的框架進行互動。這一互動需要以知情為基礎，即公民可以知道智慧警務如何決定為他們提供服務。比如針對公眾反饋或調查發現的問題進行再設計，征求公眾意見；通過提供項目建設信息、建設進度等及時讓公眾獲知項目進展；通過試運行邀請公眾參與體驗，增進互動，獲得公眾支持。其次，數字信任需要安全的智慧警務。數字不信任還來自對數字技術的風險感知，因此進行智慧警務還需要通過安全環境的創造提升數字安全感。一方面智慧警務必須采取諸如區塊鏈等技術確保交互和存儲內容的安全。另一方面要確保隱私安全，公眾、企業、社會組織等在通過智慧警務平臺辦理相關業務時，會提交相應的材料，可能涉及個人或商業敏感信息，因此在技術保障隱私的前提下，也必要進行頁面告知或開啟身份驗證，消除用戶疑慮。

四、結論

黨的二十大報告提出加快建設網絡強國、數字中國。新時期，伴隨著公眾、企業、社會組織等作為行動者對數字治理的持續嵌入，智慧警務建設也呈現出從技術向價值的轉向，智慧警務不僅僅是公安機關對移動應用、開放數據、社交媒體、物聯網、傳感器、數據分析等的采納與利用，而更多地表現出通過改善信息與公共服務品質，增進政民互動的特征。在這一治理背景下，智慧警務創新的悖論的存在時刻拷問著公安機關的數字治理能力。本文基于智慧警務創新障礙模型識出四種障礙類型：數字基礎障礙、行為慣性障礙、數字鴻溝障礙以及數字信任障礙，并提出創新策略予以針對性的矯治。而后通過“智慧警務Mall”的案例分析驗證了以上模型，智慧警務的創新障礙不僅來自于技術層面，而存在于將技術機會與公共價值生產聯系起來的框架。因此，以技術與價值互構、互動推進智慧警務創新是改革的關鍵。