新發展階段提升我國新質生產力的創新戰略

李杏 戴一鑫

內容提要 當前，我國面臨構建以我為主、自主可控產業鏈的新命題，“新質生產力”概念的適時提出為回答上述命題提供了關鍵有力的指引。從技術、要素和結構三個維度識別新質生產力的特征，認為提升新質生產力的關鍵在于破解傳統發展路徑下形成的“二元創新結構”。立足于我國逐漸積累的“新型大國優勢”，提升新質生產力的基本思路在于強化“大國供需匹配機制”“人力資本偏向型創新機制”“體制型部門與產業部門融合機制”及“產業結構轉換驅動要素配置機制”，進一步可分解為不同層面的創新路徑選擇：一是糾偏產業政策功能目標從“產能復制型擴張”轉向“產業創新體系建設”；二是加快破除體制型創新部門融入產業鏈的“二元”體制；三是推進新興產業與傳統產業有序融合；四是以本地化創新集群強化區際技術優勢互補；五是加快形成互動平衡的國內外一體化創新網絡。

關鍵詞 新發展階段 新質生產力 大國優勢 創新戰略

李杏，南京財經大學國際經貿學院教授

戴一鑫（通信作者），南京財經大學國際經貿學院講師

本文為國家自然科學基金面上項目“共生網絡視角下生產性服務業知識轉移與產業創新生態系統的演化機理與路徑選擇”（72073060）、江蘇省社會科學基金青年項目“創新鏈與產業鏈融合視角下江蘇關鍵核心技術突破的實踐困境及應對研究”（23EYC002）的階段性成果。

當前，全球產業鏈分工進入“穩中有收”的時期。我國依附外循環的發展路徑面臨愈加復雜的外部環境，發展中國家和發達國家對我國產業發展形成“雙向擠壓”態勢。我國如果無法在產業鏈高端實現自主可控發展，那么上述雙向擠壓困境極可能導致產業增長失速，將我國引入“中等收入陷阱”。與此同時，新一輪技術革命正在興起，顛覆性新興前沿技術不斷涌現，為我國突破發達國家技術封鎖、實現主導全球產業鏈提供了機遇。一段時間以來，習近平總書記在多個場合提出加快發展新質生產力的工作部署。隨著科學技術迅速發展及其引發的生產力體系不斷重構，新質生產力正在成為推動高質量發展的重要動力，其為新形勢下我國應對國外產業“脫鉤”、實現本土產業轉型升級提供了重要的戰略思路。

一、提升新質生產力是新發展階段的必然選擇

1.“外循環”發展階段下我國創新路徑演變

加入WTO后，我國充分發揮自身的低成本比較優勢，不斷深化與全球產業鏈上國家和企業的分工合作，成功嵌入全球產業分工體系和供應鏈體系并已占據重要地位。當前，我國已經成為全球第一制造業大國，擁有獨立完整的工業體系和全部工業門類，建立了相對完備的產業鏈支撐體系。依附于全球產業鏈，我國產業發展大體經歷了“低端嵌入”到“中端占據”再到“高端爭奪”三個階段，并呈現鮮明的目標導向和技術創新特征。

在全球產業鏈“低端嵌入”階段，我國以極具競爭力的低成本優勢快速嵌入全球分工體系低端環節，從事勞動密集型任務，呈現“兩頭在外”大進大出的出口導向型特征。這一階段產業發展目標主要是利用國外幾乎“無限供給”的標準化的、低端成熟的技術，在高效的政策安排下快速推動大規模產能投資。由于該階段產業鏈上的企業主要從事裝配、標準件和低技術含量零部件的生產，因而本土企業的自主創新需求和動力不足，研發強度普遍較低，創新活動主要表現為簡單的工藝改進和產品質量修補[1]。

在成功嵌入全球產業鏈低端環節后，我國企業不斷接受國外的技術擴散和轉移，并通過“生產加工中學習”和“出口學習”等機制提升了技術能力。本土中間品供給體系逐步建立，產業配套能力進一步增強，逐漸在全球產業鏈前后兩端實現了價值攀升。在產業鏈前端，我國企業逐漸擺脫低增加值的加工組裝環節，開始承接技術更為復雜的產品生產任務；在產業鏈后端，憑借成熟的中間品生產體系和大規模市場，向營銷、服務等環節攀升，并形成一些自主品牌。這一階段的創新活動，主要體現為兩種類型：一是以改善工藝、降低生產成本為目標的效率型創新；二是在消化、吸收外部知識的基礎上對相關產品種類的拓展。在該階段，盡管我國對全球產業鏈中的中端環節實現了“國產替代”，但發達國家仍掌控著上游的關鍵核心技術產品，其主導地位并未受到實質性挑戰。

在逐漸占據產業鏈中端環節后，我國的產業發展目標開始轉向對發達國家關鍵核心技術的趕超以及對產業鏈高端環節的替代。這一階段，創新活動通過依賴本土企業內部的技術投入和技術人員的消化吸收，研發強度逐漸得到提升。然而，由于這種發展路徑依附于發達國家的現有產業鏈，且技術演化路線相對確定，因此發達國家在技術突破中的核心環節仍具備較強的在位者優勢。作為關鍵核心技術領域的“后進入者”，我國一旦在某項技術領域取得階段性突破，就會面臨發達國家的雙重競爭策略。一方面，發達國家會低價轉讓他們掌握的較為成熟的技術或產品，以擠壓我國同類企業的競爭優勢和盈利空間，壓制其后續的技術再創新能力。另一方面，發達國家利用積累的技術優勢迅速進行迭代換新，導致我國企業面臨巨大的創新沉沒成本。

表1總結了我國在外循環三個階段的發展任務、產業增長動力以及技術創新特征。總體而言，在傳統發展路徑上，我國生產力的增長主要源自“外循環”下的大規模投資、低成本勞動力和一般性技術投入，依賴傳統的比較優勢和相應的創新發展機制；創新活動主要以“價值鏈學習”為導向，表現為對外來技術或已有創新的修補；原始創新不足，并未形成大規模原創性、顛覆性的“技術質變”，對產業升級和經濟增長的帶動作用較弱。

2.亟須發展面向新發展階段的生產力

2018年中美貿易摩擦后，逆全球化的浪潮愈演愈烈。我國依附外循環的傳統發展模式暴露出更多風險，產業鏈供應鏈面臨“斷鏈”“脫鉤”等問題，產業發展面臨日益嚴峻的“雙向擠壓”。一方面，我國嵌入全球化的低成本優勢逐漸減弱，而技術外部獲取難度越來越大，使得我國傳統產業競爭力減弱，東南亞等新興發展中經濟體對我國傳統優勢產業形成持續的“分流”壓力。另一方面，發達國家愈加重視對本國新興技術的研發和產業化，對少數基于全球分工的產業鏈和環節進行收縮[1]。以美國為首的發達國家“去中國化”的趨勢也更加明顯，對重要的關鍵核心技術產品直接“斷供”，導致我國國內生產網絡面臨“技術斷點”。現實來看，在傳統產業加速淘汰的同時，我國關鍵核心技術卻持續“缺位”，這導致新興產業成長較緩慢。

顯然，在不確定的外部環境下，“低成本依附全球產業鏈”的傳統發展路徑已難以為新發展階段下的產業增長提供動力，也難以適應新階段的發展要求。基于在長期的改革開放中積累的內生比較優勢，我國適時地提出構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這一戰略是對過去我國“外循環”下的經濟運行動能的重大修正，其關鍵方向在于構建以我為主、自主可控的產業鏈，核心任務就是依靠本土高質量創新要素的增長和配置，以科技創新催生產業迭代，以顛覆性技術和前沿技術引領現代化體系調整，實現對發達國家主導的產業鏈的替代。

在新一輪科技革命加速發展的形勢下，比較優勢的轉換以及新發展階段的目標對我國創新驅動發展戰略提出了更高的要求。我國需要跳出傳統模式，以跨越式“質變”實現對過去“量變”式發展的替代，從傳統生產力進入符合新發展階段的生產力質態，即形成以科技創新為主導、實現顛覆性技術突破和產業深度轉型升級的生產力，這需要在要素深化、技術變遷和產業迭代等方面充分挖掘生產力元素中的活躍成分，并形成與之相適應的創新戰略機制。最近一段時間，習近平總書記審時度勢，基于對我國實現產業高質量發展的現實考量，提出了加快發展新質生產力的工作部署，核心內涵就是“以科技創新引領現代化產業體系建設，加快發展新質生產力核心要素，以原創性、顛覆性創新競相涌現，催生新產業、新模式、新動能，形成一大批先進生產力”。這與當前我國新發展階段下的產業發展要求緊密貼合，為我國擺脫傳統增長路徑、促進生產力質態躍升提供了關鍵有力的指引，是把握未來發展主動權、推進產業鏈現代化的重要舉措。

二、技術、要素與結構：理解新質生產力的三重維度

習近平總書記指出，新質生產力是創新主導的生產力，它不僅體現為技術革命性突破，也包括生產要素創新性配置以及產業深度轉型升級[1]，涵蓋技術、要素和產業等多個維度，具有系統性特征。我們不能簡單地將“新質生產力”視作某一發展階段的轉換或其伴生的外在結果，而應充分理解其作為生產力轉換的要素條件、動力機制及對結構變革的系統性作用[2]。總體而言，新技術、新要素與結構是理解新質生產力的三重維度。

1.顛覆性新興前沿技術大規模涌現

每一次工業革命都伴隨著技術范式的重大變化，對應著不同質態的生產力。支撐我國傳統發展路徑的技術以標準化、成熟的一般性技術為主，對我國生產力的變革作用往往是漸進、溫和的，技術演化路線相對確定，但在趕超階段此類技術的發展極易受到先發國家的打壓。要想掌握新興產業鏈的主導權，只能依賴顛覆性前沿技術的突破。當前，以顛覆性技術為對象的技術創新呈現以下特征：

第一，技術創新呈現“非線性”路徑。顛覆性技術前沿上的創新運作模式通常不是線性的，許多適銷對路的產品經過多輪技術反饋后以非線性方式出現。只有當幾種不同的技術成熟時，其他產品才會出現[3]。

第二，技術互補趨勢增強，融合范圍不斷擴大。顛覆性技術創新不以產品種類擴張或質量提升為主要目的，更加接近技術前沿，需要交叉集成不同學科和領域的知識。特別是以數字技術為基礎的人工智能技術的興起，進一步加強了傳統技術與新興技術間內在融合的趨勢。

第三，呈現技術群體性躍進態勢。顛覆性技術創新不僅體現為單一技術的突破，還是多種技術突破后不斷裂變、相互交叉關聯形成的技術集群，集群內某一種技術的進步往往支持其他技術的進步，使不同技術之間的協同作用得到增強。以人工智能為例，作為第四次工業革命的核心驅動力，它不僅能助力重大科學發現和前沿技術應用，還能與生物制造、腦科學等領域交叉匯聚，不斷催生出一系列顛覆性新興產業。這些顛覆性技術集群將成為發展新質生產力的重要引領。

2.新型要素的支撐強度加大

要素是實現技術突破和產業運作的重要基礎，決定了產業發展的方向及競爭優勢的大小。新一輪技術革命正在孕育興起，新興技術的發現與發展深刻地影響著新型要素的性質以及配置方式[4]。要素的創新性配置是形成和發展新質生產力的重要源泉。

技術創新和產業變革本質上是由大量研發人員推動的，人力資本在生產力結構中占據重要的地位，是催生生產力的決定因素。它不僅是直接作用于生產力的能動性主體，其他新型要素的生成與壯大也與其密切相關。一般來說，人力資本和物質資本是作為互補性要素進入創新活動，然而有研究表明，在技術模仿非自主創新階段，技術創新的動力偏向于研發資本投入的增長，而技術前沿階段的顛覆性創新更依賴人力資本的投入，具有“人力資本偏向性”的技術進步特征[5]。

此外，資本與數據要素的支撐作用也在加強。在新質生產力加快發展階段，資本要素的作用方式將從傳統融資轉向直接融資。在科學創新“從0到1”的突破階段或企業產業化的初期，技術發展具有顯著的不確定性、高風險和長周期性，因此很難得到銀行等傳統資本市場青睞。不過，隨著我國積累的社會財富被不斷引入新興資本市場，資本要素推動新興產業發展的作用只會有增無減，主要體現在天使投資等風險資本對科技創新產業化的支持。此外，數據作為關鍵性生產要素，不再僅僅作為經濟活動的衍生品，在經濟活動中的參與度與報酬份額顯著上升。特別是隨著數據要素市場化程度的不斷提高以及人工智能、云計算、區塊鏈等數字技術的發展，數字要素緊密地與資本、勞動等傳統生產要素相關聯并重構生產函數，其在各產業中的投入比重不斷提高，提高了其他部門的生產率和附加值，已成為改造提升傳統產業的重要抓手。

3.協同完備的產業結構體系承載

新質生產力的提升不僅要求在技術上實現突破，還要求這種技術能夠成功催生代表性產品，并能夠在市場中滿足需求從而獲取市場份額，這離不開完備的產業鏈體系的支撐。產業構成生產力增長的重要載體，通過對不同類型產業進行有序調整與迭代為生產力注入源源不斷的增長動力，表現為“傳統產業—新興產業—未來產業”相互影響、相互促進，共同推進新質生產力的實現與壯大，具體表現為新興產業規模持續性增長、傳統產業不斷改造升級以及未來產業不斷孵化[1]。

傳統產業是新質生產力發展的地基。新質生產力的發展是傳統產業逐漸消退、新興產業逐漸壯大進而實現產業結構轉型升級的過程。傳統產業可為新興產業的發展提供上游原料供給以及下游分銷體系的支持。同時，當新興產業技術成本足夠低之后，傳統產業可通過引入新技術、新工藝和新設備，提高生產效率和產品質量。

新興產業是科技創新引領現代化產業體系建設的前沿陣地，具有高技術溢出、強產業關聯、強示范效應等特征，是顛覆性技術創新最活躍、新興要素配置最密集以及科技創新成果產業化最集中的產業領域。此外，新興產業技術逐漸成熟后，其也可以向傳統產業擴散和滲透，并與既有的技術相結合推動傳統產業轉型升級。習近平總書記在提及新質生產力時始終強調要“積極培育新能源、新材料、先進制造、電子信息等戰略性新興產業”，“整合科技創新資源，引領戰略性新興產業”。

未來產業是新質生產力發展的戰略儲備，處在技術孵化階段，未來有可能成長為新興主導產業，其產業形態和運作方式具有較強的不確定性，需要長期的創新資源投入。對于可能成為未來產業的技術，需要把握全球創新發展的趨勢，精準識別重點技術領域，從基礎科學研究開始搶占先發優勢，引導相關產業對接科研成果，縮短科學研究產業化的周期。

三、“二元創新結構”：制約我國新質生產力發展的關鍵障礙

在高速增長階段，自主原創性創新需求和動力不足，政策和要素的投入主要集中于體制型部門與中低端傳統產業，有顯著的偏向性。要素配置僅在有限的行業、部門內運行，與技術創新及產業結構轉型需求形成“二元創新結構”，在部門互動、人才配置與產業調整等方面形成“兩張皮”，制約了我國新質生產力的發展[2]。

1.體制型創新部門與產業部門“脫節”

從我國科技創新與產業發展的實踐來看，基礎研究導向的體制型部門與應用研究導向的產業部門間存在“鴻溝”，高校、科研院所的創新活動無法有效融入大規模的產業活動。從創新供給端來看，大量前沿的創新資源、人員和研發活動擠入非生產性活動占主導的體制型部門，基礎性研究的“產能”相對過剩。從需求端來看，當前我國在重點產業鏈領域面臨發達國家的“卡脖子”問題，而自主性技術創新深度主要依賴科學知識的發現與應用，因此，產業部門對創新鏈上游基礎研究的需求日益迫切。

然而，體制型部門和產業部門的割裂使得科技供給與產業發展的實際需求脫節甚至相背離，有文獻將這一問題總結為創新部門間的“兩個世界悖論”[1]，其本質根源來自體制型部門和產業部門運行邏輯與訴求的差異。一般而言，以高校、科研院所為代表的體制型創新系統主要聚焦基礎研究，秉持“知識發現”的動機，但其缺乏企業家思維和能力，對于技術突破后的產業化傾向和把握不足，在創新成果轉化、產業化應用等方面與產業部門缺乏聯系，進而導致技術相對過剩、產業滲透率較低。

2.面向產業創新需求的人才供給不足

我國創新要素的配置同樣受到上述部門間二元結構的制約，突出表現為對創新人才的激勵不足導致關鍵核心技術領域的人才供給不足。從總量來看，我國研發人員數量位居世界第一，而產業變革和技術攻關卻面臨大量的研發與應用型創新人才的需求缺口。現有的研發人才相對集中在高校、科研機構和國企等體制型部門，市場化激勵的不平等造成高科技勞動力在“部門間”流動相對有限，導致體制型部門存在人才“結構性過剩”[2]。這種結構性過剩現象存在諸多弊端，不僅抑制了人力資本的溢價能力及其在產業創新中的貢獻，而且一定程度上扭曲了要素的真實回報，造成人力資本的資源錯配。

此外，作為創新人才的主要供給方，高校、科研院所與產業創新部門在人才培養方面不僅存在利益訴求的不一致、不對稱，也存在與產業需求脫節、學科專業更新相對滯后等問題，這使得特定產業部門的創新人才供給相對不足。當前，我國總體呈現“研發投入強、研發人員弱”的傳統創新特征，新興產業部門的創新主要依靠研發資金投入，而研發人才的貢獻卻相對較低，這并不符合在技術前沿階段“人力資本偏向性”的特征要求。

3.新興產業與傳統產業雙向融合程度偏低

當前，盡管我國已處于工業化后期，但傳統產業在我國制造業中占比仍較高。多年來，我國在國際市場上具有明顯比較優勢的產品主要集中在傳統產業領域。這些行業帶動效應強、產業關聯度大，可以為新興產業提供上游原材料以及下游最終品產銷體系，對新興產業的發展具有重要的支撐作用。發展新質生產力是新興產業與傳統產業互動、共同發展的過程，面臨著新興產業培育與傳統產業改造升級的雙重任務。然而，現實來看，我國新興產業的發展與傳統產業的互動嚴重不足，傳統產業體系對新興產業的支撐作用持續減弱。

一方面，新興產業中的初創企業融入現有產業鏈上下游難度加大。新興創新型企業由于生產規模有限，市場勢力和議價能力較弱，可能會面臨傳統產業上游供貨商的價格歧視，導致企業持續創新的成本增加。在產業鏈下游，新創企業產業化經驗不足，導致企業無法有效融入產業鏈下游的產銷體系。如果新興產業企業無法有效融入現有產業鏈，那么新興產業的發展可能會失去產業鏈體系的依托，面臨巨大的產業化及量產成本，持續性技術突破帶來的盈利空間也將受到擠壓，進而無法有效地將新興產品融入現有產業鏈，實現產業的更新迭代。

另一方面，在政策實踐層面，地方政府多以割裂的“二分法”思維調整產業結構。為了給新興產業讓位，一些地方政府利用激進的行政手段淘汰傳統產業產能，一定程度上影響了產業鏈上產品的供求關系，導致上游的產品價格上升或中間產品供應“斷檔”，增加了企業的運營成本。同時，由于面臨較大的不確定性，新興產業的發展往往比較緩慢，進而導致傳統產能釋放出的要素短時間內無法被新興產業吸收，帶來部分后發地區的傳統產業坍陷或空心化問題，進而加劇了區域間的發展差距。

四、“新型大國優勢”：我國新質生產力發展的重要保障

在技術封鎖和技術競爭的雙重壓力下，傳統的低成本比較優勢無法為持續增長提供內生動力。不過，在“外循環”的發展進程中，我國積累了具有可持續性的新型大國比較優勢，為我國創新驅動發展以及生產力的躍升創造了無可比擬的條件。

一是我國擁有全球最大的統一市場。目前，我國中等收入群體總量已超5億，人均國民收入已達1.25萬美元，正處于羅斯托所說的大眾高消費階段，對產品性能、服務質量、應用場景多樣化等的需求越來越強烈。這有利于催生更多未來產業技術路線與發展模式，同時也能為新興產業的孵化提供技術熟化、產品中試、早期市場等全鏈條支撐[1]。此外，全國統一大市場也為最終產品和服務提供了可充分競爭的市場規模，有利于增強最終產品和服務的競爭程度，改善供給與需求的匹配程度，進而有利于引致和承載更為多樣化的技術和中間品供給體系。

二是我國具備高效、完備的中間品制造體系。中國作為“世界工廠”，具有完整的、分工細化的制造體系，對中高端的產品與技術有強大的吸附力，能夠快速整合、優化不同的生產工藝組合和生產環節資源。本土新興產業的技術路線一旦成熟，可以憑借國內完備的分工體系快速實現低成本、大規模產業化，進而助推前沿技術的轉化，提高產業滲透效率。當前，長三角等地已形成大量具有國際競爭力的制造業產業集群，這些產業集群為培育未來產業、形成新興產業提供了良好的產業配套條件。

三是我國擁有較大規模的人力資本和數據要素。研發人員是開展自主創新和原始創新活動的核心人才，中國研究人員總量為186.6萬人，數量位居世界第一。此外，我國擁有世界上最多的高等教育畢業生，國民受教育年限不斷提高。2022年我國每年有超過500萬的科學、技術、工程、數學（STEM）專業畢業生，新增勞動力平均受教育年限已提高至14年。可以預見，我國政府和家庭對人力資本的持續投資會源源不斷轉化為人口質量紅利。數據不僅是基礎性戰略性資源，更是數字經濟發展的關鍵生產要素。相較于人力資本，我國數據資源更加富集。2022年數據產量達8.1ZB，位居全球第二，數字產業化規模與產業數字化規模分別達到9.2萬億元和41萬億元[2]。龐大的數據資源可轉化為蓬勃的生產力，融入研發、生產、流通、消費等各個環節。

四是新型舉國體制帶來獨特的協調資源的能力。傳統發展階段，政府的職能主要體現在通過“招商引資”“騰籠換鳥”等方式實現對資源的“動員”和轉移。而新發展階段，技術的突破和產業化面臨巨大的不確定性，創新主體和其他要素供給者之間存在信息不對稱，需要強有力的外部經濟主體的參與來降低和其他創新主體結合的成本。作為重要的經濟主體，我國政府具有社會主義制度所賦予的新型舉國體制優勢，具有獨特的協調創新資源的能力，可以將企業、高校、科研院所及其他創新服務主體協同起來，與“有效市場”相結合進而更高效地配置創新資源[3]。

五、新發展階段提升我國新質生產力的創新戰略

新質生產力為我們構建了面向新形勢的發展框架，本文在我國長期積累形成的內生比較優勢的基礎上，以破解傳統發展路徑下形成的“二元創新結構”為邏輯起點，圍繞如何加快發展新質生產力，對我國的創新戰略提出總體思路并分解為若干實現路徑和政策主張。

1.提升我國新質生產力的總體思路

上文確認了我國在新一輪全球競爭中可持續比較優勢的來源。進一步地，我們需要跳出面向外循環的傳統發展框架，構建一系列符合當下發展要求、貫穿全局的發展思路。圍繞新質生產力“技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級”的內涵和本質要求，發展新質生產力的關鍵在于以創新型人才為主導，激發突破性技術的創新與應用，依托新興產業的發展，建立具有競爭力的產業體系。上述總體思路可以分解為如下四個方面的基本運行機制：

第一，大國供需匹配機制。緊緊抓住全球新一輪技術變革的機會，基于我國“國內市場規模優勢”，激發潛在的消費需求轉化為促進實際增長的供給側動能。通過一系列機制改革，改善需求和收入分配結構，根據新興產品、新模式和新業態的特征優化消費場景。保持可充分競爭的市場規模，加速產品或服務種類衍生，持續拉動蘊含顛覆性技術和前沿技術的產品創新[1]。

第二，人力資本偏向性創新機制。基于我國大規模創新人才的優勢，提升研發人才在產業增長中的貢獻和要素溢價，激勵研發型人才數量大規模增長，破除僵化的人才配置模式，實現創新型人才在不同主體、行業以及部門間有序流動，保證新興產業鏈上的人力資本供給，最終形成研發人力資本驅動的技術創新機制[2]。

第三，“二元結構”融合機制。破解依附于全球價值鏈、自主創新不足時形成的科技部門和產業部門近乎割裂的“二元”體制機制，對相對滯后的創新體制、機制進行革新，形成靈活、高效的市場化配置機制，重點在于暢通體制型研發部門融入新興產業鏈的堵點，將滯留在高校院所的相對“過剩”的創新資源和人才釋放出來。

第四，結構轉換驅動要素配置機制。以新興產業成長為牽引，促進“有效市場”與“有為政府”有機協同，形成使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的生產要素創新性配置方式，完善要素各部門或行業間的配置機制，引導各類要素有序從傳統生產力向新質生產力集聚。圖1展示了推動新質生產力躍遷的比較優勢、總體思路與路徑選擇。

2.加快發展我國新質生產力的路徑選擇

立足我國在供需兩側形成的大國比較優勢，跳出面向外循環的傳統發展框架，尋求與新質生產力“三維”發展內涵相適應的創新戰略，重點要深化科技、人才、區域等多個領域的制度創新，最大限度發展與解放被舊的體制機制束縛的生產力，具體可從以下五個方面著力：

（1）破除體制型創新部門融入產業鏈的“二元”體制

對已經在新一輪技術革命中脫穎而出的關鍵核心技術，通過加強基礎研究、完善科技成果轉化機制、加強產業鏈重點領域和薄弱環節的攻堅，緩解長期以來體制型部門研究與產業發展的脫節問題。

第一，避免創新資源配置碎片化，推動科研活動有組織地開展。建立科研資源共享平臺，促進科研設備、數據等資源的共享和互通，將相關聯的科研項目進行集群管理，形成項目群，打破機構間的壁壘，提高資源使用效率[3]。鼓勵不同學科和領域的科研人員組成跨學科團隊，共同開展科研項目，促進知識的交叉融合和創新。

第二，進一步突出企業創新主體地位，推動“結構性過剩”的創新要素向產業集聚。可采用“揭榜掛帥”等市場競爭方式，讓更多企業參與基礎研究、成果轉化等創新活動。以共建研發中心、創新實驗室、創新共享平臺等方式，強化企業牽頭的產學研協同創新機制。激勵高校科研院所構建更加開放的創新生態體系，推動產學研向基礎研究方向深度融合。構建需求牽引的科技成果轉化機制，暢通技術研發、中試驗證、產業化應用全鏈條。

第三，優化體制型部門靶向型人才培養與供給體系。沿著創新鏈和產業鏈對研發人員進行穿插布局，破解創新鏈上不同創新主體、產業鏈上下游企業間人才的錯配難題。一方面，高校、科研院所要及時優化、更新學科專業和人才培養模式，深化人才鏈與產業鏈、創新鏈的融合。重視關鍵核心技術領域的緊迫型人才供給問題，高校和科研院所應加大投入力度，通過設立專項基金、建設特色學科、更新過時專業等，吸引和培養一批高水平的科研人才和創新團隊，為關鍵核心技術領域的發展提供堅實的人才保障。另一方面，完善人才的培養、引進、使用、流動機制，優化面向市場化的人才考核評價體系，關注社會貢獻指標和成果轉化的考核，完善研究成果在高校、企業與團隊成員間分配的共享機制。

（2）糾偏傳統產業政策的功能取向

在更好地發揮我國獨特的政府職能的基礎上，對我國產業政策進行重新定位，重點應放在創新鏈的前端以及技術產業化環節，功能目標應從“產能復制性擴張”轉向“產業創新體系建設”。

第一，政府應減少針對特定產業部門和企業的縱向產業政策，代之以更加有利于要素市場完善、市場競爭與要素協同的橫向產業政策，重視新質要素的形成與配置，促進創新鏈與產業鏈耦合形成超模性、協同性產業創新系統。此外，產業政策應包括順暢的退出機制。當新興產業逐漸邁向成熟階段時，各地政府應及時退出直接性的支持政策，以避免政策重疊導致過度競爭，引起新興產業發展的“產能過剩”，進而帶來資源的損耗。

第二，重點支持企業技術的突破、創新成果的孵化以及產業化。對尚處于產業化初期的顛覆性技術，要通過前瞻性的產業鏈布局重點解決兩個方面的問題：一是創新型企業技術突破所面臨的創新投資不足問題，政府可通過產業引導基金等形式承擔部分天使投資人的角色，撬動社會資本為初創企業提供資金支持，激勵其不斷進行技術迭代更新；二是緩解初創企業融入產業鏈上下游的困境。優化產業鏈組織結構布局，協調產業鏈上中下游關系，沿著產業鏈上下游前瞻性穿插布局創新要素。可通過上游價格管制、下游購買補貼等方式，創造更加溫和的產業鏈上下游環境，引導產業鏈上下游企業“接納”創新企業的產品。

（3）推動新興產業與傳統產業有序融合

新質生產力的發展意味著，新興產業逐漸替代傳統產業實現產業結構升級。在新興產業潛在規模快速擴大的背景下，一個重要的問題是要妥善處理“新”“舊”產業的關系。發展新質生產力，并不意味著盲目丟棄傳統產業，關鍵是要優化調整傳統產業產能的市場化機制以及強化新興技術改造傳統產業的功能。

一方面，暢通企業進入退出機制。營造良好的營商環境與科技創業環境，培育兼具科學家特性與企業家特性的科技企業，鼓勵“學術創業”。激發市場主體競爭活力，激勵新興企業充分參與市場競爭，使新興技術逐漸在市場上成為主導技術。優化企業兼并重組機制，暢通市場主體退出渠道，降低市場主體退出成本，加快不符合新興產業發展方向、低技術效率、弱競爭力的企業的退出。另一方面，強化新興技術改造傳統產業的功能。我國傳統產業在國民經濟中的比重較大，且有進一步改造升級的空間。新興產業處于成長期，產品更新迭代速度較快，應不斷發揮新興創新成果技術外溢功能，在傳統產業中配置有限的創新要素，增強傳統產業的R&D強度，使得傳統產業的中間產品不斷創新，進而維持我國產業鏈體系的完備性和低成本供給。

（4）以本地化創新集群強化區際技術優勢互補

一方面，因地制宜地推進本地創新集群式發展。優化科技與教育資源的空間布局指向，促進區域間創新資源形成相對的動態平衡。凝聚區域特色力量，依據本地稟賦確定優勢產業，適度引導相關優勢產業拓展新技術領域。依托自貿區、科研園區等載體促進產業鏈與創新鏈結合，加快構建本地化協同發展的創新集群生態系統。另一方面，鼓勵多層次、寬領域、全方位的區域創新開放，完善技術互補的區域創新機制。在全國統一大市場內調動全國各區域的創新資源，塑造促進知識擴散的管理體制，改善區際聯系的基礎設施。不斷提升城市的創新動能，以城市群為空間載體強化區域創新互動與分工，通過創新中心城市協調周邊城市的創新活動。探索跨越行政邊界的區域融合發展模式，如創建“科創飛地”合作機制、建立跨省創新特別合作區等。

（5）以高水平開放構建內外統一的創新網絡

利用技術變革帶來的全球創新網絡重組的機會，以內循環的戰略基點實行創新領域的深層次的對外開放，鼓勵國內創新體系與全球創新網絡對接，形成協調互補的國內外一體化創新網絡。

第一，利用我國完備的、配套成本較低的中間品生產體系，積極融入發達國家的前沿的技術研究網絡，抓住新技術擴散產生的技術孵化、產業化以及新產品研發的機遇，創造條件吸引發達國家企業及技術專利擁有者進入中國制造業發達地區，加速技術孵化。

第二，推動更多企業“走出去”尋求國際合作，進一步破除我國企業進入發達國家進行創新投資、技術交易的制度壁壘。通過共建全球研發中心、國際性技術創新聯盟、海外創業基地和國際科研園區等方式，加強與重點領域創新大國和關鍵小國的戰略合作，積極融入全球創新鏈網絡，從而讓全球創新鏈上的中國企業成為增強我國國內創新體系的“傳送帶”和“增壓機”。

第三，倡導常態化、多元化的創新人才交流機制，鼓勵發明人才跨國流動，加大創新人才去發達國家學習、交流的規模，鼓勵更多研發人員進入發達國家開展科教交流和合作。

〔責任編輯：玉水〕

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