優化縣域多元普惠性幼兒園建設現狀、短板的策略研究

李杰平

【摘 要】為了優化廣西“十四五”學前教育發展提升行動計劃在縣域層面的實施效果，提升縣域學前教育普及普惠水平，以實現高質量安全發展，文章以廣西環江毛南族自治縣多元普惠性幼兒園為研究對象，全面分析縣域多元普惠性幼兒園建設在普及普惠、保教質量和體制機制建設方面的現狀，并深入探討存在的短板與成因，據此提出針對性提高“雙普”率、提升保教質量和完善體制機制的優化策略。

【關鍵詞】縣域 多元普惠性 幼兒園建設 優化策略

【中圖分類號】G61 ?【文獻標識碼】A ?【文章編號】1002-3275（2024）04-01-05

廣西環江毛南族自治縣（以下簡稱環江縣）在貫徹落實《廣西壯族自治區多元普惠幼兒園認定及管理辦法（試行）》、第三期學前教育行動計劃和《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）等中，扎實推進全國學前教育改革實驗區建設，促進了環江縣學前教育在普及普惠等方面的跨越式發展。為了深入貫徹落實廣西“十四五”學前教育發展提升行動計劃，進一步推進縣域學前教育普及普惠安全優質發展方面取得新的突破，以環江縣多元普惠性幼兒園為調查和研究對象，主要從普及普惠、保教質量和體制機制建設的現狀、短板與成因三個方面進行調研，并據此提出優化建設策略，以期能為縣域多元普惠性幼兒園建設提供參考。

一、縣域多元普惠性幼兒園建設的現狀

（一）普及普惠現狀

以2011年和2022年為例來研究環江縣多元普惠性幼兒園建設情況。2022年環江縣學前三年毛入園率為95.29%，比全國的89.70%高出5.59%，比2011年環江縣的49.04%增長94.31%；2022年環江縣普惠性幼兒園覆蓋率為97.74%，比全國的84.96%高出12.78%，比2011年環江縣的59.42%增長64.49%；2022年環江縣公辦幼兒園在園幼兒占比率為62.50%，比2011年環江縣的17.95%增長248.19%（數據來自環江縣教育局學前教育中心2023年8月及《2022年全國教育事業發展統計公報》）。這些數據表明，該縣域2022年多元普惠性幼兒園建設成效優秀，普及普惠率超過90.00%，這里的普及三年的幼兒園包含公辦和民辦性質的幼兒園，普惠性幼兒園包含公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園（下同），公辦幼兒園在園幼兒占比率也超過50.00%。學前三年毛入園率、普惠性幼兒園覆蓋率和公辦幼兒園在園幼兒占比率均超過全國平均水平；建設資源迅速擴大，實現了鄉鎮公辦中心幼兒園全覆蓋目標，人口大村、連片小村屯也逐步完善了幼兒園配置。

（二）保教質量現狀

根據實際情況，筆者把賀紅芳論文《幼兒園保教質量監測標準的研制——以湖南省為樣本》中的相關指標修訂成自評問卷，該問卷由結構性、過程性和結果性3個一級指標、8個二級指標和39個三級指標構成，采用“四等級式”計分制，由高到低分別記為4分、3分、2分、1分，發給環江縣67所多元普惠性幼兒園園長進行自評，有61所上交，回收率91.04%，輔以訪談和觀察收集相關資料和數據。經統計分析得出該縣域多元普惠性幼兒園保教質量現狀如下：

1．保教質量總體現狀

根據調研得到的自評數據和量表所設置的權重來計算，得出環江縣61所多元普惠性幼兒園保教質量的總分水平分布情況為優秀的8所，良好的23所，中等的16所，合格的10所，不合格的4所。其中，最高分3.87分，最低分2.06分（保教質量總分數據結果用39個三級指標的平均數表示，分段按90%～100%為優秀、80%～89%為良好，依次類推）。由這些數據可知，該縣域多元普惠性幼兒園保教質量為中等以上的占大部分，表明該縣域保教質量總體上處于中等偏上水平。

2．各維度保教質量現狀

進一步探討各維度保教質量現狀，發現除了保教結構性質量（2.48±0.37）維度，保教質量總分（3.14±0.45）、保教過程性質量（3.34±0.47）和保教結果性質量（3.14±0.54）（括號內的數據為M±SD，M代表題均分，SD代表標準差）的得分均高于中間值，再次表明環江縣保教質量總體處于中等偏上水平。其中，保教過程性質量維度得分最高，保教結構性質量維度得分最低。進一步探討保教結構性質量偏低的具體情況，發現人員比例得分（1.79±0.64）最低，不合格；生均面積得分（2.26±0.89）較低，也不合格。表明生均面積有待改善，保教人員配備有待完善、素質有待提高。實地調研發現，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園生均面積不合格率分別為45.90%和69.70%，人員比例不合格率分別為54.10%和72.70%，可見生均面積和人員配備不達標率均高。

（三）體制機制建設現狀

虞永平教授認為，“體制機制是影響學前教育事業發展的核心問題”［1］。影響幼兒園建設的諸多體制機制中“最核心的是學前教育管理體制和辦園體制，以及成本分擔機制和教師隊伍建設機制”［2］，調研結果表明這四個方面的現狀如下。

1．管理體制建立現狀

環江縣第三期學前教育行動計劃為幼兒園管理體制建立指明了方向，相關政策文件也提到政府要承擔主要責任，但是學前教育相關法律還沒有出臺，難以做到政府職責總體定位清晰、各層級政府間權責劃分合理、政府各部門間權責劃分明晰、管理機構和人員設置健全等。環江縣已建立了學前教育聯席會議制度，做好了布局規劃和制定了學前教育經費投入機制相關政策，也有管理組織機構，其中環江縣教育局學前教育發展中心配備了管理人員和教研人員共3名。可見，環江縣學前教育管理已初步形成以縣級為主的管理組織機構，但人員還欠缺，難以發揮相應的作用。以縣為主的管理體制尚未完全形成，處于滯后狀態，正在不斷完善和健全中。

2．辦園體制理順現狀

環江縣幼兒園主要為公辦幼兒園、民辦幼兒園及普及一年的學前班三種類型，體現了公辦、民辦并舉的辦園體制，直接促進學前教育普及普惠快速發展。環江縣通過政府購買服務形式來進行學前教育改革實驗區項目建設，認定多元普惠性民辦幼兒園及免收租金和租賃管理模式等來獎補返還資金扶持引導民辦幼兒園提供普惠性服務，快速提高普惠資源覆蓋率。在縣城劃撥土地用于新建5所公辦幼兒園，在鄉鎮購置土地用于遷建2所鄉鎮中心幼兒園，多個園所設立在小學舊址，大大優化了布局。這些現狀表明環江縣辦園體制正在逐步理順中，但還需要進一步探索辦園體制改革，不斷促進保教質量的提高，以滿足人民群眾對高質量學前教育的需求。

3．成本分擔機制現狀

環江縣公辦幼兒園保教成本分擔主體為政府分擔和家長分擔（見表1）。表1顯示，公辦幼兒園保教成本在縣、鄉鎮和村三級之間的分擔明顯失衡，其中村級最少，鄉鎮級次之。可見，環江縣形成了“扶強不扶弱”的成本分擔機制，民辦幼兒園的家長承擔的保教成本比公辦幼兒園的多。據訪談了解到，財政分擔的主要資金來源有中央專項資金、自治區和縣生均補助，并且投入公辦幼兒園的資金占96.80%，投入民辦幼兒園的資金僅占3.20%，嚴重失衡。而且多元普惠性民辦幼兒園的生均成本支出超過了收取的費用，這些成本分擔難以填補這個缺口，導致農村家長分擔比例增多，超過他們的承受能力，需要擴大學前教育資源和增加獎補資金來減輕農村家長負擔，以及民辦幼兒園特別是非普惠性民辦幼兒園的家長負擔。

4．教師隊伍建設機制現狀

2018～2022年環江縣學前教育師資隊伍建設情況如表2所示。表2和調查結果表明，環江縣多元普惠性幼兒園師資隊伍力量總體上往好的方向發展，人數逐年增加，質量持續改善提高，主要表現在學前教育專業、專科以上學歷、編制情況占比及持證率均呈上升趨勢，師幼比呈減小趨勢，但是仍然存在師資力量薄弱、教師隊伍不太穩定、學歷層次較低、學前教育專業教師人數占比偏低、編制崗位數少、師幼比（1∶17）離配備標準（1∶7）仍有很大差距、持證率低、職稱難評、性別結構極不平衡、整體改善提高速度緩慢等問題。環江縣多元普惠性幼兒園教師建設機制須完善編制、補充培訓及福利保障機制，逐漸提高幼兒園教師待遇，有利于吸引和留住人才，提高師資質量和保教質量。

二、縣域多元普惠性幼兒園建設的短板與成因

（一）保教結構性質量偏低

保教結構性質量偏低主要表現在人員配備和生均面積上，由于學前教育發展過于迅猛，園舍可以立刻建起，而充足的、合格的師資卻難以馬上補充完備，表明環江縣普惠性幼兒園教師緊缺和素質不高，嚴重影響幼兒園保教質量，急需解決。

環江縣幼兒園教師隊伍存在的問題與已有研究一致，整體學歷水平、專業背景、持證情況等專業素養狀況均呈現出明顯的“先天營養不良”及流動性強［3］的趨勢；工資水平不高且差異大，福利待遇一般；等等。這些問題產生的主要原因有環江縣財政投入有限，交通還不夠發達，加大了師資上“招得來”和“留得住”的難度。我國學前教育起步較晚，幼兒園教師社會認可度、職業技能有待提高，管理體制亟須完善。

（二）體制機制保障水平不高

1．管理體制滯后不健全

首先，由于長期以來對學前教育重要性認識不足，我國學前教育管理體制改革未能與財政體制和教育體制改革相配套。其次，根本原因是還沒出臺專門的法律法規來對管理體制作出明確規定，縣域學前教育管理體制仍然滯后不健全，急需頒布專門的法律法規，建立“省市統籌 以縣為主”的學前教育管理體制，規定中央、省、市和縣等在發展學前教育事業中應承擔的主要職責［4］和成立相應學前教育管理機構及配齊人員，做到根據政策法規逐步完善以縣為主的學前教育管理體制。

2．辦園體制須進一步理順

首先，盡管環江縣委、縣政府高度重視全縣學前教育發展，認真貫徹落實上級關于學前教育改革發展的決策部署，大力推進國家級學前教育改革發展實驗區建設，但在實際操作中仍存在一些短板。例如環江縣人民政府先后出臺了近十個政策性文件，雖然起到了方向標的作用，但是在具體貫徹執行過程中，可能存在以下問題：對政策的研究領悟不夠，難以做到綜合應用并有所創新；執行力度不夠，對民辦幼兒園存在一定的偏見和歧視現象；政府和教育部門等監管不到位，需要進行改革及轉變職能；等等。其次，雖然環江縣人民政府提供相關保障，如免收租金、獎補政策、公費培訓等，但是這些保障措施可能存在資金短缺、資源覆蓋面不夠廣、探索創新辦園模式不足及清理整頓力度不夠大等問題，有待加大對普惠性民辦幼兒園的扶持力度，確保更多的民辦幼兒園也能夠享受到普惠性政策的紅利。再次，教育行政主管部門的指導對于辦園體制的逐步理順起到了關鍵作用，然而在實際操作中，可能存在指導不夠細致、監管沒標準難以做到嚴格等問題，有待跟進管理、扶持與指導。最后，環江縣學前教育集團化辦園改革試點工作的開展，為辦園體制的逐步理順提供了有益的探索和實踐。然而，集團化辦園也可能存在一些問題，如資源分配不均、管理效率低下、城鄉差異大等，需要借鑒其他省份的集團化辦學模式，優化資源、縮小差距、均衡發展，解決供需矛盾，逐步為幼兒提供基本、普惠、優質的學前教育。

（三）成本分擔機制不合理

首先，從理論上來說，理想狀態下的普惠性幼兒園成本分擔主體包括國家、家庭與社會，但環江縣的成本分擔者只有政府和家庭，社會分擔為零，與一些研究者的研究情況一致，社會分擔嚴重缺失。這可能與以下因素相關：人們對學前教育的價值認識不太到位，難以收到更多的社會捐資和集資辦園；普惠性幼兒園的公益性被過分強調，導致社會力量的收益被忽視而影響其投入的積極性和分擔成本。其次，政府分擔保教成本不均，致使本來就薄弱的鄉鎮級和村級幼兒園保教工作舉步維艱，特別是村級幼兒園，家長分擔成本占95.38%（見表1），主要原因是受“城市中心”價值取向的學前教育發展影響，環江縣對農村投入還不夠多。此外，還受到辦園體制的影響，在下達財政資金發展學前教育時，多采取傾斜性分配政策，大部分財政投入經費下達給公辦幼兒園和優質示范幼兒園，下發給民辦幼兒園的財政資金少，民辦幼兒園資金缺口大，正常運轉受到影響，家長被迫成為成本分擔的主體。最后，政府分擔成本資金主要來源于中央和自治區，呈逐級遞減趨勢，其主要原因是各級政府的財政實力偏低、責任劃分不太明確及利益選擇各異，財政投入不足，家庭成本分擔過重，家庭成本分擔比例有待降低。

三、優化縣域多元普惠性幼兒園建設短板的策略

辦好學前教育，實現“幼有所育”，是黨和國家作出的重大決策部署，是黨和政府為縣域老百姓辦實事的重大民生工程，關系千千萬萬兒童的健康成長，關系黨和國家及民族教育未來事業。為促進縣域學前教育健康發展，建議采取以下策略。

（一）“雙普”錦上添花的優化策略

一是多方配合形成合力發展縣域普惠性幼兒園。國家、省、市及縣均高度重視發展學前教育，先后部署出臺政策指導，各級政府落實主體責任，各部門協調配合，初步形成自上而下的重視發展縣域普惠性幼兒園的合力，成效有望錦上添花。二是多舉措擴容提質，發揮公辦幼兒園的引領作用。公辦幼兒園對普惠性民辦幼兒園、新建幼兒園和薄弱幼兒園的引領主要體現在派駐公辦幼兒園教師、教研指導、培訓教師、合理收費、提升辦園質量等方面，落實學前教育集團化辦園、擴大獎補資金項目等舉措，促使公辦幼兒園在擴容提質上起引領作用。三是鞏固改善提高城鎮小區配套幼兒園治理成效。在落實政策整改過程中，做到以幼兒為本，改善提高城鎮小區配套幼兒園辦園水平以滿足幼兒的需求。四是完善落實創新多元普惠性幼兒園發展路徑。逐步完善普惠性民辦幼兒園的財政補助制度、收費政策、評估體系、對補貼經費及政府的外在監管等。繼續落實多元普惠性幼兒園建設用地和稅收等優惠政策，努力落實地方財政給民辦普惠幼兒園的獎補資金等財政撥款普惠幼兒園政策。“創新發展路徑，強調‘特惠先行的著力方向，積極設立面向貧困家庭、弱勢家庭的中國版‘開端計劃，落實‘強在起點的教育強國夢。”［5］

（二）提升保教質量的優化策略

首先，規范和評估的同時，促進普惠性幼兒園在底線之上發展。建議縣域普惠性幼兒園在建設中參考相關指導性文件標準，逐步改善規范辦園條件，提升生均面積和師資配備等結構性質量，為提高保教質量提供條件。同時，以評促建，通過評估來監管規范多元普惠性幼兒園的辦園行為，確保其保教質量。

其次，完善優化培養培訓機制，建設一支縣域高素質善保教的多元普惠性幼兒園教師隊伍。在培養方面，可以探索校地協同培養，建立校地協同培養機制，“健全定向招生、定向培養和定期服務的人才培養機制”［6］，堅持產出導向培養具有縣域教育情懷等專業素養人才，完善縣域多元普惠性幼兒園教師培養基地建設。在培訓方面，要求幼兒園按照年度公用經費總額的5%安排教師培訓經費。支持鼓勵各幼兒園與區內外名園結對幫扶，開啟幼兒教育教學聯動教研模式。通過“國—區—縣—鄉—村—園”六級聯動TOT培訓、送教下鄉、入園指導、跟崗培訓、特級教師工作坊、名師團隊和線上線下相結合等多種培訓形式，不斷提升幼兒教師專業化水平。

最后，推動課程改革建設，確保普惠性幼兒園保教質量的提升。第一，借助開展國家、自治區兩級學前教育改革發展實驗區建設項目契機推動課程改革建設，貫徹落實“指南”對幼兒園課程的精神要求——珍視幼兒生活和游戲的獨特價值，關注教師發展，推動促進幼兒發展的課程改革和建設。第二，積極開展學前教育宣傳月活動，普及科學育兒知識，引導幼兒家長和教師科學保教，形成教育合力，提高家園共育效果，促進幼兒身心全面發展，為其一生的發展打好基礎。第三，以幼兒園優秀游戲活動案例為抓手推進游戲化課程改革，可以探索如何將毛南族民間體育及游戲融入課程中，建設游戲化和生活化且具有民族特色的適宜幼兒發展的園本課程，以促進保教質量的提升。

（三）完善體制機制的優化策略

1．加快健全以縣為主的管理體制

“學前教育管理體制在我國學前教育事業發展中起著領導、組織、協調、保障、監控等重要作用，是保障政府切實履行發展學前教育職責的重要條件和促進學前教育事業健康、有序、可持續發展的關鍵因素”［7］，有必要加快健全以縣為主的管理體制。首先，通過學前教育宣傳月活動、網絡、電視及自媒體等多種途徑提高人們對學前教育重要性的認識，逐步改善使學前教育管理體制改革與財政體制、教育體制改革相配套，減少管理漏洞需縮減轉移支付路徑成本。其次，盡快建立健全學前教育相關法規，為加快健全以縣為主的學前教育管理體制與充分發揮中央、省、市和縣等各級政府在發展學前教育事業中的職責提供法律保障。

2．探索深化辦園體制改革

一是加強研究普惠性幼兒園建設政策的綜合運用與創新發展，逐步完善建立反偏見、反歧視的公辦民辦并舉的政策，持續改革，“打破絕對公民界限，以公共利益為目標追求，轉變政府職能，充分發揮市場的作用，以辦學體制改革帶動整個體制機制改革”［8］。二是落實地方政府獎補，加大扶持力度。落實多元普惠性幼兒園的相關標準和扶持政策，以盤活資源、政府補貼、購買服務等方式來大膽創新普惠性幼兒園辦學模式，探索出適合縣域多元普惠性幼兒園建設和發展的有效模式。三是教育行政主管部門要跟進日常管理與指導，結合實際情況探索構建多元普惠性幼兒園的監管標準以達到動態監管目的，力爭做到根據監管發現的問題來進行針對性扶持以提高指導的有效性，共同促進保教質量的提升。四是加大實施集團化辦學力度，實現整體提升。縣域在政策引導下，借鑒貴州省學前教育集團化辦學模式，“以縣為主體組建幼教集團，以優質幼兒園為龍頭，帶領縣域內弱園、新園、民園共同發展”［9］，形成集團化發展格局，促進縣域幼兒園快速均衡發展。

（四）成本分擔與師資補充保障策略

1．多途徑促進成本分擔合理化，逐步減輕家庭成本分擔

首先，多方聯動為社會力量的積極參與牽線搭橋，改善社會分擔比例。落實普惠性幼兒園建設與發展的政策，政企校行業等多部門聯動，增強社會辦學力量和引導更多民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務。其次，處理好“兩對關系”來促進成本分擔方式和程度的合理化。第一，處理好公共財政與家庭教育資源供給能力的關系，需要從法律上保障公共財政投入的比例逐年上升。第二，處理好公平與效率的關系。總之，“只有在公共財政支出與家庭支出之間建立動態的協同關系才可能是合理的，既有公平也有效率，且尊重家庭選擇的自由”［10］。最后，改善政府分擔成本資金來源結構，減輕家庭成本分擔，需要繼續深化學前教育財政體制改革。

2．重視完善師資保障與補充機制，加強新時代幼兒園教師隊伍建設

完善師資保障機制。第一，多部門、多層級協同合作完善幼兒園教師工資福利待遇保障機制，并制定出適合縣域多元普惠性幼兒園教師工資福利待遇保障的特有政策來增加幼師職業的吸引力。第二，落實編制充實師資配備。嚴格落實幼兒園編制標準文件要求，按照公辦幼兒園在園幼兒數配備管理人員和骨干教師，并形成長效機制，增強師資和管理力量。最后，基于以上兩個條件，嚴把普惠性幼兒園教師入口關，同時適當提高初入職教師工資水平，以吸引人的職業優勢來嚴格執行合格幼師標準的規定，完善教師錄用程序，并力爭做到質量與薪資的雙提升，以逐步提高整個師資隊伍質量水平和保教質量。

完善幼兒教師補充機制。多種方式持續完善補充機制。根據實際情況，“通過公開招考、小學富余教師轉崗、特崗計劃、公費師范生等多種方式補充幼兒園教師”［11］。同時加強對各類幼兒園教職工配備情況的動態監管，逐年落實師資配備標準，建立幼兒教師長效補充機制，逐步建設一支符合新時代要求的高素質善保教的縣域多元普惠性幼兒教師隊伍。

【參考文獻】

［1］中國教育報．有好機制才有長久之計［EB/OL］．（2015-09-06）［2023-12-13］．http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s5148/201509/t20150906_205184.html.

［2］紀秀君，趙彩俠．普及普惠奮力攻堅新跨越 學前教育十年發展收好官［EB/OL］．（2020-12-27）［2023-12-17］．http：//www.noe.gov.cn/jyb_xwfb/s5147/202012/t20201228_507793.html.

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［5］姜勇，李芳，龐麗娟．普惠性學前教育的內涵辨析與發展路徑創新［J］．學前教育研究，2019（11）：13．

［6］邱仁根，彭香萍．本土化農村幼兒園教師校地協同培養探索［J］．學前教育研究，2019（10）：69．

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［10］王東．構建普惠性幼兒園成本合理分擔機制［J］．教育科學，2017，33（3）：80．

［11］同［2］．