突發公共衛生事件背景下公立醫院應急管理SWOT分析：基于4R危機理論

勵嘉偉 周欽華 譚心悅

摘? ?要：目的：通過研究分析公立醫院應急管理實踐經驗，總結我國公立醫院應對突發公共衛生事件應急管理現狀，并提出相關對策建議，為全國公共衛生突發事件應急管理體系建設提供參考。方法：應用萬方、CNKI等數據庫收集相關文獻并歸納，參考公立醫院應對突發公共衛生事件的實際做法，以4R危機管理理論為理論基礎，結合SWOT分析法分析公立醫院應對突發公共衛生事件的應急管理水平。結果：我國公立醫院應急管理能力在縮減力、反應力、恢復力方面具有比較優勢，但在預備力方面存在不足。同時，我國公立醫院的應急管理體系具有隊伍建設完備、應急管理培訓條件優越的優勢，具備長期實踐經驗積累、國家重視度高、群眾衛生素養增強的發展機會，存在預警監測能力不足、信息溝通系統低效、缺乏專業應急管理人才的問題，面臨市場競爭激烈、衛生危機動態頻發的威脅。結論：應建立全天候監測與預警體制，健全多平臺醫療信息共享機制，加強公共衛生人才儲備庫建設，保證醫院預防和控制工作的動態化更新，提升公立醫院應急管理水平。

關鍵詞：突發公共衛生事件；4R危機管理理論；SWOT分析；應急管理

中圖分類號：R197.3? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）08-0124-05

引言

突發公共衛生事件（EOPH）是我國危機管理體系橫向的分支內容之一，是指突然發生且造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1]。國家治理層面最小化各類危機的破壞性與風險性的系列行為稱之為應急管理，旨在減少或規避突發事件造成的生命和健康損害、財產損失、社會危害或社會失序[2]。在應急管理的系列管理行為中，針對性化解突發公共衛生危機的能力稱之為突發衛生公共事件應急能力，具體指的是機構可以對突發公共衛生事件的預防工作進行承擔，同時還可以對各類因素進行調用，進而有效預防突發公共衛生事件的綜合化體現[3]。公立醫院作為突發公共衛生事件醫療衛生應急處置的專業機構，相較于其他醫療主體在各類資源方面存在比較優勢，是醫療救治力量的前沿陣地和主體。國家衛生計生委辦公廳印發的《關于進一步加強公立醫院衛生應急工作的通知》中提出，需要建立完善衛生應急投入保障機制，不斷改善工作條件，保證公立醫院衛生應急工作可持續發展。面對突發公共衛生事件，公立醫院除了承擔主要的救治任務，更要及時認清宏觀危機局勢，從而進一步切實、有效地發揮公立醫院的主體功能，降低危機動態性變異的危險程度。本文在參考國內外相關文獻的基礎上，借助4R危機管理理論與SWOT分析框架，分析公立醫院的危機應對能力分布與危機管理優劣勢，旨在為應對突發公共衛生事件、提高醫院應急管理水平和能力提供參考。

一、核心概念

（一）SWOT分析法

SWOT分析是戰略管理和規劃領域常用的分析工具[4]，可應用于全面分析醫院的內部環境優勢（Strengths）、劣勢（Weaknesses）和外部環境威脅（Threats）與機會（Opportunities），通過對系統整體內外部條件下的優劣態勢分析，并通過內外環境的綜合性分析與評價，采用矩陣形式對各相關因素進行排列分析，從而對研究對象得出相應的帶有決策性的結論[5，6]。

（二）4R危機管理理論

4R危機管理理論是應急管理的重要理論，該理論認為，一個組織的管理者可根據4R模型將整個組織的危機工作任務依據危機事件的事前、事中、事后三個階段詳細劃分為四個維度，目的是為了減少組織整體危機局勢的沖擊和影響，促使組織第一時間做好應對即將來臨危機局勢的準備，并在這個過程中盡力應對已經發生的危機，進而從中恢復[7]。該理論包括縮減力（Reduction）、預備力（Readiness）、反應力（Response）、恢復力（Recovery）等四大維度[8]。

二、4R危機理論視角下公立醫院應急能力分析

（一）縮減力

R1：縮減力維度是4R理論中的核心維度，主要是指組織危機管理的綜合防范能力，即“防患于未然”的能力。這一維度在危機尚未發生階段以環境、結構、系統、人員等四個方面為切入點去規避風險和均攤各種管理資源，從而降低危機來臨時的破壞力。突發公共衛生事件的暴發具有不確定性和突發性，所以做好充足的準備工作至關重要，其中相關物資的儲備、應急預案與流程的草擬、熟悉度以及相關應急設施的實操專業人員的人才儲備等都是公立醫院縮減力的具象化表現。公立醫院因在發展經驗、制度建設、可調配資源以及專業人員數量方面具有比較優勢，因此，公立醫院具有成熟的應對體系以及較強的危機縮減力。為進一步加強這一維度能力，可從組織建設與人才素質建設方面進一步完善。公立醫院可在組織層面建立應急管理領導組和應急技術培訓組[9]，領導組依據突發事件應急處理工作的實際需求，負責醫院的統一指揮和領導、協調醫院突發事件應急處理工作，并成立工作指揮部。技術培訓組主要負責培訓醫護人員應急事件的處置技術知識，組織學習相關法律法規，實施應急技術考核制度，強化能力提升，并建立醫務人員針對突發傳染病的長期化相應培訓制度，加強醫務人員的突發公共衛生知識培訓。

（二）預備力

R2：預備力維度是指組織在危機管理整體業務流程中所呈現的預警與監測能力，信息監測覆蓋面、信息監測量以及預警信息反饋效率、組織反應速度都是這一維度能力構成體系中的要素環節。其日常工作應用主要體現在對于特定環境的細微細節的監測與及時反饋，一旦該環境有所改變，就能產生相應的反應并發出信號。在設備、能力、資源等多方優勢要素共同作用之下，公立醫院在突發公共衛生事件下的環境監測方面能力較為突出，但在預警反應速度方面存在劣勢，原因在于公立醫院組織體系層級較多、扁平化程度不足等客觀原因，因此出現信息傳遞過程失真、流程過長、決策過程復雜以及尾大不掉的“大型組織通病”。首先，對于突發公共衛生事件，組織的危機反應速度是化解危機或減緩危機破壞性的決定性要素。為加強公立醫院的預備力，要以信息傳遞以及反應決策速度作為切入點。因此，公立醫院須建立醫院危機信息專班，優化信息傳遞時效性。應以大數據技術為手段，負責日常門診日志篩查工作，根據傳染病報告與應急信息報告的現有制度規定及時進行風險明晰判定與風險信息通報，減少信息通報層級，直接對接決策層啟動緊急預案，提升風險危機反應效率，力爭2小時內通過網絡上報衛生健康委員會，公共衛生科應在24小時內完成流行病學調查。其次，要完善原有傳染病診斷工作制度，提高對突發公共危機事件的診斷和報告意識。針對癥狀可疑的病例，醫務人員務必明晰該名患者在發病前的詳細居住史和可疑接觸史，并加強監測和分析，繼續完善現有的不明原因病例、流感樣病例等網絡監測。加強病原學檢測，開展主動監測，加強主動篩查，重點關注密切接觸者、海外移民、發熱門診患者、重點場所工作人員、服務對象等重點人群，應檢盡檢，根據危機風險防控工作的實際需求對重點人群進行定時抽檢，消除潛在傳染源。

（三）反應力

R3：反應力維度主要是指在危機來臨時組織的具體應對措施。反應力可劃分為四大能力構成階段，分別是危機確認、危機隔離、危機處理、危機總結。而四大階段中主要考驗的是組織的輿情管控、危機的溝通、媒體管理、決策的制定與危機化解等能力。因此，在危機中合理運用資源調配、各部門溝通對接、應急預案的落地實踐以及媒體管理、組織形象管理等方法，對于危機破壞性與組織損害最小化有著顯著影響。公立醫院是公共衛生部門等事業單位的代表，在社會形象方面趨于權威正向，人民群眾信任度高；同時，在輿情控制與媒體溝通等領域具有完善的制度與豐富的實踐經驗；此外，在化解危機方面得益于專業人員儲備的深度以及相關物資儲備的厚度，輔以完善的應急預案以及相關制度搭建，能夠在危機發生后達成快速反應。在突發公共衛生事件中，為進一步加強反應力，可再細化醫療流程細節，如加強院感防控、強化醫院內部設備消殺及就診動態性等。在人員調配分工方面，組建醫療救治組負責對病人的診斷、救治；建立消殺與防護小組負責醫院整體消毒、病人的隔離和防護的技術指導以及醫療廢物處置；建立流動調查組負責系統組織對突發公共衛生事件的流行病學調查，包括疾病的區間分布、事件類型和性質的確定、感染疾病的主要臨床癥狀和體征等信息[10]；建立物資保障組，負責消毒隔離和防護，醫療救護設備、醫療器械等物資的日常儲備和應急供應；建立安保小組，負責醫院現場的保衛工作。

（四）恢復力

R4：恢復力是指在危機后階段的休整能力。這一階段組織須及時歸納應對危機的相關經驗與著手恢復組織形象與秩序，明確指出醫院在防控方面的短板，以不斷完善公立醫院的應急體系建設。公立醫院出于過往突發公共衛生事件應對經驗的總結以及自身的資源儲備，能夠相對快速地處理危機善后工作，從危機中恢復，具有較強的再生力與恢復力。為進一步加強這一維度能力，醫療機構應以建立健全醫療機構常態化防控機制為目的，按照國家加強應對突發公共衛生事件的工作要求，繼續做好患者救治工作，鞏固現有的醫療救治體系，加強傳染病的預防和控制，推進醫學檢驗的設備配置和基礎設施建設，加快醫療機構病原學監測能力建設，做好醫務人員的人文關懷和醫學教育。

綜上所述，公立醫院在危機管理理論四維度上呈現出“危機后”維度能力強于“危機前”的能力。

首先，預備力（R2）較為薄弱，原因在于大部分突發公共衛生危機具有隨機性與不確定性，大部分醫院并未設置針對性的監測預警環境，對突發事件敏感度不強，同時，由于醫院的監測預警工作專家評審時間較長，流程過于煩瑣，不利于醫院第一時間進行傳染病的上報工作，從而加劇了傳染病的風險程度[11]。其次，公立醫院在縮減力（R1）、反應力（R3）以及恢復力（R4）等三維度具有優勢，原因在于其醫療資源、政策扶持、人員素質、制度建設、預案落實以及民眾信任度等方面具有較大優勢。但公立醫院相較于私立醫院或小型醫院，在運轉靈活性等方面有所欠缺。因此，為有效適應動態化的危機環境，最小化危險程度，必須強化醫療機構的危機預警監測能力與危機反應速度，簡化信息溝通層級，強化信息傳遞效率與組織危機敏銳度。

圖1? 4R理論視角下公立醫院應急能力分析

三、公立醫院應急管理能力SWOT分析

將公立醫院的應急能力四大維度作為分析框架，能更加層次分明地分析公立醫院的應急管理能力分布；將公立醫院四大維度的能力強弱作為依據，能對分析公立醫院應急管理的組織優勢和劣勢以及外部環境的威脅與機會具有一定的指導作用，從而有效幫助醫院制定增長性、扭轉性、多元化、防御性戰略。

通過4R危機管理理論四大維度的前置分析，公立醫院在危機管理全流程中，縮減力、反應力與恢復力較強，預備力較弱。其中，公立醫院三大維度占據優勢的共性先決條件在于資源儲備充裕、制度建設完備、從業人員專業性強、實踐經驗豐富以及社會公信度高等方面，而劣勢維度的原因在于“大組織通病”、人員架構臃腫、決策反應慢、信息傳遞低效等。SWOT分析將在上述結論的基礎之上對上述優勢、劣勢進行深化、細化剖析，對現有的條件進行外部環境的威脅與機會總結，從而進一步探究公立醫院的應急管理能力。

（一）優勢（S）

S1：應急管理隊伍建設完備。基于較強的R1與R3，公立醫院在應急管理體系中具備完善的應急管理預案與配套的應急管理組織架構，日常工作中也同步進行著相關常態化培訓，讓職工明晰組織崗位責任，從而有條不紊地開展應急工作[12]。同時，公立醫院在危機管理四個階段中隊伍分工明確，醫療救治組、信息組、流調組、消殺防護組各司其職，可在第一時間對相關患者采取救治措施、實施信息匯報工作和對所有病例開展精準流調，從而嚴格落實國家衛生健康委員會的內外同防、醫患同防、人物同防要求。

S2：應急管理培訓條件優越。基于R1維度的分析，公立醫院在政策、財力、人力、物力等資源方面相較于大部分私立醫院具有比較優勢，因此，在日常應急管理過程中能夠通過建立應急管理技能培訓體系，開展常態化的應急管理技能培訓，使院內職工具備基本應急管理相關技能，并能不斷更新醫院應急管理培訓內容，確保所掌握技能的時效性、動態性，使醫護隊伍及時掌握危機防控的相關知識、方法和技能，有效做到風險的早發現、早報告、早隔離、早控制[13]，從而有效提升整體職工隊伍的應急管理、風險防控等專業素質水平。

（二）劣勢（W）

W1：預警監測能力不足。預警監測是危機應急管理的前期工作，潛在因素的收集、分析、報告是醫院有效發現、預防和控制突發公共事件的前提條件。公立醫院的R2薄弱導致其科學預警監測存在長期浮于表面的問題，監測途徑單一化、監測人群范圍不足、監測能力未能及時匹配突發公共危機動態性變化導致應急預測能力弱化[14]；無法及時預警導致醫院無法采取快速應急管理措施，外界和其他社會公眾無法第一時間獲得信息詳情，社會公眾只能偏信網絡不實言論，造成嚴重的社會恐慌。

W2：信息溝通低效。基于R2能力劣勢的分析，危機管理對醫院的應急管理能力、決策能力要求極高。但是公立醫院在面對突發公共衛生事件、新發疾病、不常見疾病等無法明確的危機事件時，由于其內部信息溝通層級較多、反應速度較慢、溝通效率較低而無法做出迅速應對措施，也無法及時與上級部門有效對接、匯報，導致錯過危機最佳處置時機。此外，醫療信息缺乏行之有效的溝通，導致醫院出現信息局限化，無法及時把握時機。

W3：缺乏專業應急管理人才。公立醫院現有工作人員大部分是醫護專業人才，專業分布較為集中、單一，在行政管理、公共管理與應急管理等領域人才缺口較大，造成工作人員在處理突發公共衛生事件時缺乏應急管理專業知識及系統性考量，無法針對事件性質采取快速的應急管理措施。

（三）機會（O）

O1：實踐經驗積累。我國在應對突發公共衛生事件的過程中積累了如非典、H1N1等疾病防控的相關經驗，這也是公立醫院在危機管理中R4較強的原因之一。我國公立醫院在不斷的實踐中形成系統化、高效性的應急體系，以實踐累積經驗，以經驗指導實踐，形成良性循環。公立醫院通過對這些實踐經驗的充分吸收，極大鍛煉了應急管理能力，未來我國的公立醫院可以將實踐經驗與制度建設與醫院管理相結合，將突發公共衛生事件管理作為醫院規范化管理的內容之一，全面系統地提高全院員工的衛生應急素養，培養一批具有專業理論與豐富實踐經驗的應急管理人才。

O2：國家高度重視。在經濟全球化和自然環境惡化的時代背景下，頻發的突發公共衛生事件使社會公共危機從偶發性轉向常態化，突發公共衛生管理成為社會治理的重大挑戰。當前我國已逐漸開始加大資源投入、提高重視程度，將地區性的應急管理制度建設上升至國家層面突發公共衛生事件的應急管理體系建設，不斷加強現階段我國應急管理體系的頂層設計、應急反應能力培養、應急法規法治建設與國際應急標準建設的完善[15]。

O3：群眾衛生素養增強。基于公立醫院危機管理突出的R4維度，雖然危機前期突發公共衛生危機的未知性易導致群眾恐慌，但是伴隨政府應對突發公共衛生實踐的經驗積累、衛生系統應急管理體系建設的完善，以及國家在應急管理資源設備上的持續投入，民眾對于突發公共衛生事件的恐慌心理日益減少，群眾衛生素養與政府公信力不斷提升。借此契機，可通過增強培訓和科普宣傳等形式加強群眾防控知識的學習，充分調動人民群眾參與危機的應急管理防控工作積極性與配合度，促進我國的突發衛生事件應急防控力量的成長。

（四）威脅（T）

T1：市場競爭激烈。伴隨我國市場經濟的蓬勃發展，民間資本開始緩慢進入醫療衛生領域，原有的公立醫院市場壟斷現象被逐步打破，市場呈現“公有制為主體，多種形式醫療管理并存”的格局。非公有制醫院的不斷擴張使得其市場份額不斷走高、發展勢頭迅猛。這一現象加劇了公立醫院的人才流失，公立醫院因其“非營利性”特點導致其薪資待遇無法像民營醫院那樣優厚，因此公立醫院對于高端衛生人才的吸引力面臨尷尬境遇。與此同時，醫改的落實使醫藥收入不得不運用醫保制度控制醫院收費，公立醫院的收入機制被迫重塑，從而使公立醫院面臨巨大挑戰。

T2：衛生危機動態頻發。突發公共衛生事件具有潛伏期長、引發期突然、發展期迅速、暴發期全面、消亡期漫長的特點[16]。社會經濟的快速發展和全社會流動性的不斷增加，使得我們所處環境中的突發公共衛生風險與危機不斷增加，突發公共衛生危機變得更加頻發，且不斷惡化的自然環境催生了各類病毒的動態性變異。同時，在全球化時代背景下，各國往來頻繁，沒有一個國家可以脫離國際環境獨自發展，各國間衛生水平能力的不同與衛生政策的差別導致各國在突發公共衛生事件中難以獨善其身。

四、公立醫院應急管理改善策略

（一）建立全天候監測與預警體制

預警能力的強弱決定了突發公共衛生事件的影響范圍。要深度借力現代信息技術、統計科學和大數據分析挖掘突發公共衛生事件的變化及其趨勢，形成相對清晰的分析路徑。要以大數據為技術基石，構建“政府+社會民眾+醫療機構”的全民聯動合作模式，分析、明確、監測、跟蹤可能導致危險發生的風險和隱患。其中，政府主體負責應急預案的編制落實與綜合管理；社會民眾負責積極配合兩大主體的工作開展，以及風險知識的學習宣傳；醫療機構負責臨床救治和公共衛生干預措施。要從不同的受體群眾出發建立多平臺、多渠道的危機監測和預防體系，充分將聯防聯控機制落到實處，建成高效、迅速、通暢的醫療監測和預警信息網絡機制，進行全天候的動態監測、評估和預警。

（二）健全多平臺醫療信息共享機制

危機信息的流轉速度決定了突發公共衛生事件的發展程度。突發公共衛生事件的預警需要建立一種有效的信息傳導機制，這一機制類似“信息高速路”，能夠迅速、準確地將基層研判到的公共衛生風險信息傳遞到決策層。但我國大部分公共衛生部門并不存在這一信息直報通道，信息的流轉仍是在組織中逐級上報，且不同醫院、研究單位和醫療機構之間并無信息共享通道，突發公共衛生事件信息孤島效應顯著，導致危機傳染的風險性增強。要補足這一短板，打通“信息高速路”堵點，建設信息共享機制，明確各方應急聯動合作模式中的職責，依靠政府多部門和全社會的共同參與，大力加強我國醫院信息化建設，加強對危機信息的共享建設，構建“醫院和政府”“醫院和群眾”“醫院和醫院”的多元平臺，從而保證科學、透明、暢通、健全的信息溝通機制落實，重視信息建設在整個風險防控管理工作中的主體地位。

（三）加強應急人才儲備庫建設

面對強有力的競爭對手（民營醫院），公立醫院要想保留和招攬更多高質量的專業人才，就必須對公立醫院現有的相關制度進行改革完善，加大對于應急管理人才的招募力度，增強醫護人員的人文關懷，提高對醫護人員的薪資等福利待遇、生活物資保障，健全醫院考核機制、獎懲激勵制度。除此之外，公立醫院還應加強應急管理頂層結構建設，充分發揮公立醫院在醫療體系中的主體地位，強化突發公共事件管理的專業人才培養，注重專業人員的技能考核，打造專業能力過硬的醫療救治人才隊伍，強化醫護人員及其他相關員工的應急處置意識，建立健全醫院應急儲備人員管理制度。

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