宅基地分配中“落實集體所有權”的法理證成與制度實現

管洪彥 張蓓

關鍵詞：宅基地使用權；宅基地分配；三權分置；集體所有權

摘 要：在推進宅基地“三權分置”改革、強化“落實集體所有權”的背景下，應否以及如何在宅基地分配中“落實集體所有權”殊值反思。現行宅基地分配中集體所有權的虛置與弱化加劇了“一戶一宅”難以實現、宅基地資源閑置嚴重、宅基地財產價值難以釋放等難題。在宅基地分配中注重“落實集體所有權”，既有充分的法理和政策根據，也有必要的組織和現實基礎。應當秉持強化宅基地集體所有權的理念，構建和優化宅基地分配中“落實集體所有權”的制度和規范體系。

中圖分類號：D912.3文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2024）03-0090-12

The Legal Proof and Institutional Implementation of "Implementing Collective Ownership" in the Distribution of Homestead Land

GUAN Hongyan1，2，ZHANG Bei1，2，3 （1. School of Law，Jilin University；2. Institute of Agricultural and Rural Rule of Law Research，Changchun 130012，China；3. School of Civil and Commercial Law，Shandong University of Political Science and Law，Jinan 250014，China）

Key words：right to use homestead land；distribution of homestead land；three rights separation；collective ownership

Abstract：In the context of promoting the reform of the "three rights separation" of homestead land and strengthening the policy requirement of "implementing collective ownership"，whether and how to realize the requirement of "implementing collective ownership" in the distribution of homestead land is worthy of reflection. The current collective ownership in the distribution of homesteads，which is weakened and existed in name only，has exacerbated the difficulties of the realization of "one family，one house"，serious homestead idle resources，and unreleasable homestead property value. However，"implementing collective ownership" is critical in the distribution of homesteads as it has sufficient legal and policy basis，as well as necessary organizational and practical foundation. It is necessary to adhere to the concept of strengthening collective ownership of homesteads，establish and optimize the institutional and normative system for "implementing collective ownership" in the distribution of homesteads.

宅基地是保障億萬農民“居者有其屋”的重要資源，宅基地制度是我國農村土地制度中最特殊的制度安排，其改革方向直接關乎農民集體所有制的根本和實現。現行立法中宅基地使用權的取得有分配取得、流轉或繼承宅基地上房屋而取得三種方式，其中，分配取得是農戶初始取得宅基地使用權的唯一方式，也是取得宅基地使用權的最主要方式。宅基地使用權屬于用益物權，“分配取得”的權利設立方式卻是在現行民事權利中絕無僅有的，這也體現了宅基地使用權及宅基地制度的特殊性。十八大以來的中央文件頻繁強調要“落實集體所有權”，而目前我國的宅基地分配由行政權力掌控，宅基地所有權的權能與宅基地使用權的權能亦呈現此消彼長的態勢，宅基地集體所有權被虛置和弱化，由此也導致了“一戶一宅”實現困難、宅基地資源閑置浪費嚴重、宅基地的財產價值難以發揮等問題?；谡胤峙湓谡厥褂脵嗳〉弥械闹匾匚?，宅基地分配規則的設計對于實現宅基地的制度價值至關重要。本文擬以宅基地使用權的分配取得為視角，檢視目前宅基地分配過程中集體所有權的權能行使現狀，結合宅基地新一輪試點改革情況，探索優化宅基地分配制度的可能方向。

一、宅基地分配中“落實集體所有權”的檢視

《民法典》物權編第十三章僅用4個條文對作為用益物權的宅基地使用權進行了籠統規定，相較原《物權法》規定未有任何實質性完善，對宅基地使用權這一私權的取得、喪失和變更欠缺私法視域的制度安排，法條的體系性方面更是與土地承包經營權等其他用益物權類型相去甚遠。其中，《民法典》第363條的規定通過轉致條款的方式將宅基地使用權的取得、行使和轉讓規則交由“土地管理的法律和國家有關規定”，但這些內容偏向于對宅基地使用權的限制而非權利設定，無法支撐宅基地使用權得喪變更的豐富內容。1檢視目前法律和政策文件中的宅基地分配取得規則，可以明顯看出宅基地分配取得中集體所有權被虛置和弱化。

（一）宅基地分配取得制度的立法現狀檢視

我國暫未有國家層面專門的宅基地管理規范，宅基地分配取得制度的規定集中體現在《土地管理法》《土地管理法實施條例》以及中央的有關政策文件中。農業農村部制定的《農村宅基地管理暫行辦法》尚未正式出臺，但其征求意見稿（2022年）中的規定為學界進一步研究宅基地分配制度提供了有益借鑒。宅基地使用權的分配取得包括初次分配和重新分配。關于初次分配，1963年中共中央出臺的《關于各地對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》確定了宅基地依法申請、無償取得的獲得方式，被一直沿用至今。《土地管理法》第62條第1款確立了“一戶一宅”的宅基地分配原則，并在第2款針對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區，認可其通過“戶有所居”的方式保障農戶“住有所居”，對于宅基地的使用面積標準則授權省、自治區、直轄市予以規定。根據該法第62條第4款的規定，宅基地使用權的初始取得，由鄉（鎮）人民政府審核批準。結合《土地管理法實施條例》第34條的規定，宅基地使用權的初始取得流程具體為：農戶申請—村級組織民主決議2并公示—鄉（鎮）人民政府審核批準。《農村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年）第10—11條進一步明確了“一戶一宅”“戶有所居”的宅基地的居住保障要求，并在第三章“申請與審批”中規定了具體的“申請—審批”細則。關于重新分配，《民法典》第364條規定，因自然災害等原因失去宅基地的村民有權要求重新分配宅基地。

（二）宅基地分配中集體所有權虛置的表現

其一，宅基地集體所有權的權能體系羸弱。我國“兩權分置”的宅基地制度主要形成于計劃經濟體制時期，是在公權力主導下發展起來的，按照公法邏輯設計的保障功能與以私權邏輯所構造的財產功能之間存在嚴重的兼容問題。3無論是原《物權法》，還是現行《民法典》《土地管理法》的有關規定，不過是對這一濫觴于公權力的制度進行的私法改造，這就決定了難以完全在私權領域解讀宅基地所有權，宅基地集體所有權的權能十分微弱。具體表現在：一是宅基地的占有、使用、收益權能與所有權主體長期分離。宅基地使用權是在集體土地上設立的他物權，一經設立即取得了優先于所有權實現的效力。故宅基地集體所有權雖為“所有權”，但是在具體制度中卻被宅基地使用權所擠壓。宅基地的占有、使用、收益長期由作為宅基地使用權人的農戶享有，宅基地所有權的權能體系難以恢復至圓滿狀態。宅基地使用權作為一種用益物權甚至取得了準所有權的法律地位。1二是“三權分置”客觀上使得宅基地所有權的行使面臨更為復雜的環境和條件。一方面，宅基地“三權分置”政策背景下，宅基地的權利主體相應增加，實際使用權人范圍相應擴大，利益配置鏈條相應延長，使得宅基地集體所有權的行使更加鞭長莫及；另一方面，“三權分置”改革更加強調放活宅基地使用權，促進宅基地資源的有效利用和土地要素市場化價值的發揮，集體經濟組織成員以及宅基地的實際使用權人對宅基地的占有、使用、收益甚至對宅基地使用權本身的處分都有較大的自主權，這限制了宅基地集體所有權權能的實現。宅基地使用權一經設立，就像斷了線的風箏，與作為其權利來源的集體所有權漸行漸遠。

其二，宅基地使用權審批由行政權力控制?，F行宅基地分配制度，重公法管制而輕私法自治，疏于集體土地所有權人的意志與所有權的運行，2形成了以“強管制”和“弱產權”為特征的宅基地制度體系。3宅基地使用權的分配取得以行政審批為設定條件，而農民集體和集體經濟組織對于宅基地并不具有完全的處分權能，似乎不符合土地所有權人得在其土地上設立用益物權的民法原理，集體所有權的行使受到了限制。事實上，現行《土地管理法》的規定中，無論是宅基地使用權的審批取得，還是一戶一宅（數量限制）、面積限制、用途限制，均體現了宅基地分配中的公法管制色彩。而行政權力對宅基地使用權的過多干預，已經影響了宅基地使用權作為一種私法上的物權的基本屬性。4筆者認為，集體土地所有權確屬《民法典》確認的私權利，但追根溯源，其原本屬于社會主義公有制背景下的特別制度安排，帶有天然的保障屬性和公法色彩?；诖?，無論是宅基地所有權還是宅基地使用權，都應然受到較多的管制和約束。因而，行政權介入農民集體所有權的行使有其正當性基礎，強調落實集體所有權也并不意味著一概否認行政權的介入。一方面，從現實來看，目前我國基層集體自治的規范化、法治化水平普遍不高，需要行政權的指導和約束。另一方面，從我國土地制度的立法和管理政策來看，集體土地的用途管制嚴苛，需要行政權的監督。宅基地從土地用途上來說屬于建設用地，而“切實保護耕地”是我國憲法確立的基本國策，《土地管理法》第4條第2款亦明確“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護?！贝送?，在我國施行集體經營性建設用地入市的背景下，為防止集體經濟組織受經濟利益驅使而背離宅基地制度的保障“初心”，也有必要由行政權予以監督。綜上，宅基地使用權的審批由行政權力控制的現狀，客觀上導致了宅基地集體所有權的虛化和弱化，然而行政權介入農民集體所有權的行使亦有其正當性基礎。因此，如何完善宅基地使用權的分配取得機制、廓清行政權與集體自治的邊界，以落實宅基地集體所有權、鞏固宅基地資格權和使用權的根基，是立法和政策亟須回應的問題。

其三，農村集體經濟組織職能未充分發揮?！睹穹ǖ洹返?62條第1款規定，村集體經濟組織代表集體行使集體所有權?！掇r村集體經濟組織法（草案）》（一、二審稿）第5條也明確了農村集體經濟組織依法履行“辦理農村宅基地申請、使用事項”的職能。農村集體經濟組織是宅基地集體所有權的代表行使主體，但是在現實中，其在宅基地分配取得的過程中并不能完全自主，行使集體所有權受制于許多非物權制度的因素，除了前文中所述的存在行政權過度干預的問題，與現有的宅基地分配制度安排及集體經濟組織自身的組織運行機制不健全也有較大關系。一是，我國現有的宅基地分配制度一定程度上架空了農村集體經濟組織。在農戶依“申請—審批”流程而分配取得宅基地使用權的過程中，農村集體經濟組織僅參與審查申請材料、組織成員決議并公示，并無最終的分配決定權。在《民法典》現有的用益物權體系中，涉及在農村集體土地上設立的獨立的用益物權主要有兩種，分別是土地承包經營權和宅基地使用權。雖然集體所有權落實難是農村集體產權制度領域的通病，但通過對前述兩種用益物權對比可以發現，在宅基地使用權的分配取得中，集體所有權權能的實現要更遜于土地承包經營權。一方面，在權利的初始取得上，土地承包經營權的初始取得方式為集體經濟組織內部制定承包方案并經成員會議民主決議通過后，由發包方（農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組）和承包方簽訂土地承包經營合同，土地承包經營權自土地承包經營合同生效時即告設立，登記頒證僅具有確權的效果而非權利的設立要件，更無需行政權的介入；而宅基地使用權需經鄉（鎮）人民政府審核批準后方得設立，在設立前的用地規劃和設立后的建房全過程管理中（“三到場”的要求等）亦有行政權的介入。另一方面，在權利的存續期限上，土地承包經營權是有期限的權利，承包期屆滿未繼續承包的，土地承包經營權歸于消滅，繼續承包時須由發包方和承包方重新簽訂承包合同，體現了發包方作為集體土地所有權代行主體的管理權能；而宅基地使用權一經取得，沒有使用期限的限制，即便權利人死亡后，其繼承人無論是否具有本集體經濟組織成員資格均可以基于繼承宅基地上的房屋而相應取得該房屋占用范圍內的宅基地使用權，并辦理相應的不動產登記手續，1也就意味著宅基地一旦分配給農戶享有，幾乎不再有宅基地所有權的管理權能發揮的余地。綜合來看，與土地承包經營權中發包方較多地參與到權利的取得和續期管理中不同，宅基地使用權的分配取得中，集體經濟組織幾乎被架空。二是，集體經濟組織自身的組織運行機制不夠健全，管理能力較弱。經過農村集體產權制度改革，我國大部分農村地區已經建立起農村集體經濟組織。集體經濟組織雖已經取得法人資格，但《農村集體經濟組織法》尚未正式出臺，集體經濟組織的組織、運行機制尚不健全。加之我國長期以來形成的農村基層組織“政經不分”的局面仍未徹底改變，很多地區的集體經濟組織與村民自治組織形式分離而實質并未分離，2農村集體經濟組織市場主體地位不獨立、邊界不清晰、經濟職能未得以充分發揮。鑒于作為宅基地所有權主體的農民集體的抽象性，作為代表行使主體的農村集體經濟組織又先天不足，農村集體經濟組織在宅基地使用權的初始取得中無決定權、在宅基地的管理過程中無參與權，集體經濟組織的存在感較弱。

其四，宅基地使用權多實行無償分配制度。所謂“有恒產者有恒心”，無論是否實際居住，農戶都有申請宅基地的主觀意愿和保有宅基地的動機，而且市場經濟環境下宅基地的財產價值不斷凸顯。黨的二十大報告進一步提出，“深化農村土地制度改革，賦予農民更加充分的財產權益”，足見政策導向上滿足了農戶依托宅基地增加財產收入的合理期待，無償分配亦助長了其“不要白不要”的心理。由此也產生了城鎮化加速推進背景下，宅基地的申請數量持續增長，而宅基地的利用效率卻持續下降的現象。綜觀我國《民法典》所確立的五種用益物權，僅有土地承包經營權和宅基地使用權為無償取得，無償性可謂是集體土地所有權上所設立的用益物權特有的屬性。3建設用地使用權、居住權、地役權均可以通過當事人的意思自治約定為有償取得。其中，在國有土地上設立的建設用地使用權以有償出讓為原則，以劃撥取得為例外，同為建設用地用途的在集體土地上設立的宅基地則原則上實行無償取得。在城鎮化加速發展的背景下，無償分配原則與建設用地的限制規劃和宅基地資源的稀缺有限性發生了矛盾?？v觀我國宅基地制度的設立和發展嬗變歷程，宅基地的無償分配是集體土地“兩權分離”的產物，對農戶居住功能的保障是宅基地制度設立的初衷。但強調宅基地的居住保障功能，不利于宅基地資源的優化配置，造成了宅基地管理的“公地悲劇”。1綜上，宅基地使用權的無償分配根源于集體土地天然的保障屬性，但也成為導致宅基地集體所有權弱化、一戶多宅、宅基地資源閑置、浪費嚴重等現象的重要原因。

二、宅基地分配中“落實集體所有權”的法理證成

目前我國的宅基地分配中存在很多突出問題。一方面，宅基地資源緊缺與資源浪費矛盾凸顯。在強化耕地保護和集體土地用途管制的背景下，作為建設用地用途的宅基地資源本就緊張，部分地區已經面臨無地可分的窘境，一戶一宅難以落實。在城鎮化和工業化過程中，大量農民進城務工或者已經成為城鎮居民，全國范圍內的“空心村”越來越多，出現了大量的宅基地和農房閑置的情況。另一方面，宅基地保障功能與財產功能難以兼顧。如何兼顧宅基地的分配公平和利用效率，兼顧宅基地的保障初心和財產使命，是深化宅基地制度改革面臨的難題。宅基地分配規則的供給不足和制度設計缺陷產生了集體所有權虛置的問題，而集體所有權的虛置也加劇了前述諸多問題的產生。如果把宅基地使用權的設立比作放飛的風箏，如何將風箏的線牢牢把握在所有權人手中，是值得深思的問題。落實集體所有權已如箭在弦上，現有的法律、政策以及試點地區的改革實踐都為在宅基地分配中落實集體所有權提供了根據。

（一）宅基地分配中“落實集體所有權”的法理根據

落實集體所有權是堅持土地公有制的必然要求。土地公有制是我國土地制度的根基，是中國特色社會主義的本質要求，也是我國土地制度改革的底線。土地公有制具體包括國家所有和農民集體所有?！睹穹ǖ洹反_認了國有土地和集體土地的范圍，明確了土地的國家所有權和集體所有權。根據《憲法》第10條和《土地管理法》第9條的規定，宅基地屬于集體所有，其所有權主體是農民集體。鑒于農民集體是一個相對抽象的概念，我國立法又在農民集體之外創設了農村集體經濟組織這一契合現代市場經濟發展需求的特別法人形態。結合《土地管理法》第11條和《民法典》第262條的規定，村集體經濟組織和村民委員會、村民小組作為農民集體的代表行使主體，從而使集體土地所有權權能的實現成為可能。集體土地所有權是我國特有的制度安排，落實宅基地集體所有權是中國特色社會主義的內在要求。2落實宅基地集體所有權之要義在于保障農民集體的所有者權益，使所有權人通過權能分解確保集體成員依法享有宅基地財產權利。3在宅基地集體所有權出現虛化、弱化的趨勢之下，落實宅基地集體所有權，喚醒農戶的宅基地所有權歸集體所有的公有制產權意識，是堅決守住“土地公有制性質不改變”的底線的必然要求。

（二）宅基地分配中“落實集體所有權”的政策根據

其一，落實集體所有權是農村土地制度改革的發展方向和必然趨勢。黨的十八大以來，中央農村工作會議和改革文件中頻繁強調“落實集體所有權”，其政策意旨在于堅持農民集體所有權法理，探索集體土地所有權的行使機制，豐富集體土地所有權的實現方式。這些政策文件已經為我國農村土地制度改革擘畫了藍圖、指明了方向。農民集體所有的宅基地，是最后一類歸屬不清、權能不完整、制度不明確的集體資產。4宅基地制度改革是農村土地制度改革中的深水區，宅基地分配規則是宅基地制度的入口和關鍵環節，應當在宅基地分配中強化落實集體所有權。

其二，落實集體所有權是宅基地“三權分置”的政策目標和內在要求。2018年我國啟動宅基地“三權分置”改革，明確提出要“落實宅基地集體所有權”。之后陸續出臺的2021年中央一號文件、2023年中央一號文件等多部文件均進一步要求“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實現形式”。一方面，“三權分置”政策背景下，宅基地集體所有權是其他兩權的權利來源。宅基地使用權的初始取得以集體經濟組織成員資格的取得為前提，且任何一種獨立用益物權的設立都建立在其他主體享有的所有權之上。因此，落實宅基地集體所有權，是保障宅基地資格權和使用權的基礎和前提，必須依法堅持。另一方面，落實宅基地集體所有權是實現宅基地財產價值的必然要求。宅基地作為一種集體資源性資產，其本身具有財產屬性。但依現行規定，宅基地產權僅是集體經濟組織以成員身份無償獲得的居住權，失去了其財產屬性。1“三權分置”的主要政策目標即在于激活宅基地上的財產價值。只有農村宅基地集體所有權實現，才能完全體現宅基地自身的財產價值。2

其三，落實集體所有權是維護農民利益不受損的必經之路。從形式上來看，在農戶直接占有、利用乃至有限處分宅基地之實踐制約下，落實宅基地集體所有權與宅基地農戶資格權、宅基地使用權存在一定的權益量增減的反比關系。3但從實質上來看，在“三權分置”政策允許“適度放活宅基地和農民房屋使用權”的情況下，強調落實宅基地集體所有權，并不是與民爭利，也不是改變由“歸屬”向“利用”的物權秩序重心，而是在堅持宅基地集體所有的基礎上，改革和完善我國的宅基地制度，探索宅基地所有權的有效實現形式，堅決守住“農民利益不受損”的底線。

（三）宅基地分配中“落實集體所有權”的組織基礎

新型農村集體經濟組織運行機制的完善為“落實集體所有權”提供了組織基礎和有效保障。在推進農村集體產權制度改革過程中，我國各地已經基本建立了以股份經濟合作社或者合作社為表現形式的新型農村集體經濟組織。4農村集體經濟組織逐漸擺脫桎梏，承擔越來越豐富的職能，為宅基地集體所有權的落實提供了組織基礎和現實條件。新型集體經濟組織的完善具體可以分為兩個方面，分別是對內治理和對外融入市場經濟。

其一，新型農村集體經濟組織對內的治理模式方面，表現為財產權的明晰和職能定位的回歸。一是財產權的明晰。隨著新型農村集體經濟組織的建立，農民集體財產和集體經濟組織財產的關系也進一步厘清。關于二者之間的關系，理論界有“等同論”5、“代表實現論”6等不同學說。筆者認為，從現行法律規定來看，農村集體經濟組織法人屬于特別法人，其區別于一般法人的核心特別性之一即表現在法人財產的特別性，農村集體經濟組織設立時并沒有自身獨立的財產，其所經營管理的財產包括資源性資產、經營性資產和非經營性資產，而這些資產本質上屬于特定的農民集體所有。農村集體經濟組織是代表農民集體行使集體財產所有權的法定代表行使主體，即二者是“法定代表行使關系”。7二是職能定位的回歸。一方面，從各地的實踐經驗來看，新型農村集體經濟組織正逐漸走出“政經合一”的模式，回歸集體經濟組織的本質，在治理模式上不斷創新。例如，有的改制村普遍建立了“三會四權”制衡機制，農村集體經濟組織的治理結構發生了根本變化。8考慮到不同地區經濟發展水平、農村集體經濟組織的健全程度各異的現狀，不同地區的集體經濟組織治理模式不宜一刀切，對此有的學者進一步提出了“自治階段論”，即明確治理結構的自治性，允許不同發展階段的農村集體經濟組織法人根據實際需求自行決定采用何種治理結構。9另一方面，從我國農村發展面臨的現實問題和集體經濟組織在全國范圍內發展不平衡的現狀來看，部分地區尚且不能強制實現“政經分離”。在欠發達地區，“政經合一”的模式有助于降低鄉村治理成本和緩解人才短缺問題。即便在現有環境下無法做到完全的政經分離，但是仍應嚴格區分執行層面的合一性與實際法律地位的差異性。1綜上，雖然全國范圍內來看，集體經濟組織與村民自治組織尚未完全實現“政經分離”，但不可否認的是，集體經濟組織的經濟職能已經逐漸顯現，組織機構和運行機制日趨健全，成員自治的水平和能力逐步提升。隨著《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》（2019年）的施行以及下一步《農村集體經濟組織法》的頒布，農村集體經濟組織的職能更加明確，更能有效發揮集體經濟組織“統”的作用，其在代表農民集體行使所有權方面將大有可為。

其二，新型農村集體經濟組織對外的發展定位方面。新型集體經濟組織的職責不局限于內部治理，還包括按照法律法規的規定參與市場經濟、發展集體經濟、增加集體收益。一是《民法典》確認了農村集體經濟組織特別法人的地位，暢通了農民集體與集體經濟組織之間的代理機制，彌補了農民集體參與市場的弊端，為實現農村集體經濟組織在激活主體、激活要素、激活市場方面的經濟目標提供了必要保證。二是農村集體經濟組織的市場主體地位愈發清晰。新型農村集體經濟組織是具有獨立市場主體地位的特別法人，2其能夠以自己的名義直接參與到市場經濟活動中，獨立承受權利義務和承擔責任。隨著政府職能的逐步廓清和健全，以及農村集體經濟組織承擔的社會管理和公共產品提供職能適時逐步分離和轉移，農村集體經濟組織必將成為適應社會主義市場經濟發展要求的市場主體。

（四）宅基地分配中“落實集體所有權”的實踐基礎

2015年農村“三塊地”改革實施以來，全國33個地區先后開展了宅基地制度改革試點，取得了明顯成效。2020年《深化農村宅基地制度改革試點方案》強調，要落實宅基地屬于本集體成員集體所有的有關規定，明晰宅基地所有權具體歸屬，完善宅基地所有權行使機制，并在全國104個地區開展改革試點。2023年中央一號文件繼續強調“穩慎推進農村宅基地制度改革試點”。試點地區就如何落實宅基地集體所有權、發揮集體經濟組織在宅基地分配中的主體性作用等問題，在宅基地分配方面進行了多種形式的嘗試和探索，取得了一定的突破和創新。

其一，宅基地分配的實踐突破和創新。一是“戶”的認定方面。宅基地資格權的取得是宅基地申請分配的前提。在我國宅基地使用權以“戶”為單位進行分配的背景下，“戶”的認定對于確認宅基地資格權至關重要。從試點改革地區的情況來看，不同地區對于“戶”的認定開展了不同的探索。有的地方規定了作為資格權主體的“農戶”應與公安機關戶籍管理中認定的“戶”相區分。例如，有的地區明確提出要“消除公安分戶前置障礙”3，“公安部門所分戶籍簿及農業部門管理的農戶不作為‘戶認定標準”，4“不以戶籍分戶登記作為宅基地分配的前置條件”5。有的地區則規定應當原則上按照戶籍登記信息進行資格認定。例如，上海市松江區實行“記戶依據以已有的宅基地使用證或政府宅基地使用批準文件和戶口簿為準，同時考慮村集體經濟組織登記在冊家庭成員關系、風俗習慣等因素綜合確定”。6二是集體經濟組織或村民自治組織的決議程序方面?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第34條僅要求“宅基地申請依法經農村村民集體討論通過并在本集體范圍內公示”，對村民集體討論通過的具體程序未作要求，為集體自治留下了空間。有的地方通過制定宅基地管理辦法或者自治章程的方式，將“宅基地分配”規定為集體經濟組織的特別表決事項，采取雙“三分之二”的特殊表決規則。7《農村集體經濟組織示范章程（試行）》（2020年）將“審議、決定土地發包、宅基地分配、集體經營性資產份額（股份）量化等集體資產處置重大事項”作為成員大會的職權之一，并將其列為“須經本社成員表決權總數的三分之二以上通過”的表決事項，這也為集體經濟組織通過自治章程實現宅基地分配過程中的成員自治提供了有益參考和借鑒。

其二，宅基地使用權有償取得的實踐探索。宅基地有償使用早在20世紀80年代末就已提出，并在全國多個省份進行了試行探索，但由于當時整體經濟發展水平不高、農民生活相對貧困，出于減輕農民負擔、維護社會穩定等多方面的考慮，20世紀90年代初被叫停了。2010年國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》再次提出“允許村民自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點”。2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》中繼續提出“有條件地實行宅基地有償使用、退出和轉讓”。2020年《深化農村宅基地改革試點方案》進一步提出“探索由農村集體經濟組織主導實施的有償使用制度”。農村宅基地試點改革中，有部分試點地區采取了宅基地使用權在特定情況下有償取得的方式，例如，重慶市大足區規定初次分配的農戶宅基地在規定面積內無償取得，但對于“因歷史原因超標占用且無法退出”“通過繼承等方式擁有一戶多宅且不愿意退出”“非本農村集體經濟組織通過繼承房屋或其他方式占有使用宅基地且不愿退出”等三類情形采取有償使用，且有償使用費最低標準須每5年由村民小組調整一次；1上海市松江區規定“對于由歷史原因形成的超標準占用宅基地、‘一戶多宅以及非本集體經濟組織成員占有宅基地等行為，將在保證合法房屋權益的基礎上適當收取集體土地有償使用費，定向用于鄉村振興發展”；2浙江省紹興市規定對“歷史遺留‘一戶多宅和超標準宅基地”“非農戶通過繼承農房或其他合法方式占用宅基地”“宅基地增加用途用于經營”和“農戶跨區域使用宅基地”四種情況征收有償使用費，且允許農戶“自愿有償調劑”和“有償選位”。3該市柯橋區夏履鎮嘗試通過面向本村戶籍、農業戶口且滿足“一戶一宅”申請條件的農民拍賣宅基地使用權的方式實現有償使用。4關于有償使用的形式，有的試點地區明確規定由農村集體經濟組織與宅基地使用權人簽訂農村宅基地有償使用協議、有償使用的材料報鄉鎮人民政府（街道辦事處）備案，5宅基地有償使用費由農村集體經濟組織收取、管理和使用。6綜合來看，無論是宅基地分配環節的有償選位、拍賣取得，宅基地使用過程中的有償調劑、增加用途、跨區域使用，還是基于歷史原因、繼承等造成的一戶多宅、超面積占用、非本集體經濟組織成員使用等情況下，宅基地試點改革地區都在農村集體經濟組織的主導下開展了有償使用的探索。而在這一過程中，無論是確定是否有償、有償收費標準、有償使用年限的成員決議，還是使用費的實際收取，都體現了宅基地集體所有權的管理權能的實現，是落實宅基地集體所有權的有力舉措。

總之，宅基地試點改革地區鮮活多樣的實踐探索，為重塑宅基地使用權的取得規則提供了充實的實踐基礎，為完善宅基地所有權行使機制提供了豐富的立法經驗和范式。

三、宅基地分配中“落實集體所有權”的制度實現

習近平總書記強調：“要把好鄉村振興戰略的政治方向，堅持農村土地集體所有制性質?！?從中央的政策文件和宅基地制度的改革歷程來看，黨中央對宅基地產權問題的認識不斷深化，對改革邏輯和方向進行了高瞻遠矚的思考和勾勒。在宅基地分配中，落實集體所有權是克服現行宅基地制度弊端的重要路徑之一，應當秉持強化宅基地集體所有權的理念，明晰宅基地所有權歸集體所有的產權意識，彰顯宅基地集體所有權的內容和農民集體的意志，以《農村宅基地管理暫行辦法》的制定為契機，依托宅基地地方性立法，構建起宅基地分配中“落實集體所有權”的制度和規范體系。

（一）秉持強化宅基地集體所有權理念

堅持集體土地所有權是社會主義公有制的基本要求，是我國農地制度改革的制度底線。選擇農村集體所有制是特定歷史背景下的理性選擇，40余年的改革開放實踐也證明了農村集體土地所有制是符合我國現實國情的最優選擇。1但我國的集體土地所有權制度缺乏科學的設計與建構，對集體土地所有權本質及主體的認識也經歷了從模糊到逐漸清晰的過程。具體到宅基地制度而言，建國以來宅基地制度演進的基本邏輯是以保障居住功能弱化財產權利、為了耕地保護削弱鄉村內部治權，從而國家公權支撐的“管制”權不斷強化。2公權力對宅基地的管制在宅基地分配取得中體現得尤為明顯。從實然的角度來看，現有的宅基地分配制度主要依靠公法的調整，是以行政權為主導的制度設計。所有權人的管理和公權力機關對于土地資源的規劃管理，在現實中未能得到有效區分。3從應然的角度來看，宅基地分配是由農村集體經濟組織依照法定的條件和程序將宅基地分配給符合申請條件的戶的制度，是宅基地集體所有權私權實現的過程。因而有必要梳理并劃定集體組織與地方政府在宅基地方面的各自管理范圍。4在推進宅基地“三權分置”改革，強化“落實集體所有權”的背景下，應轉變行政權為主導的制度設計理念，即由“強管制，弱產權”轉變為“有限管制，有效產權”的理念，實現“走出權利封閉、走向權利開放”，加大權利開放的步伐，著重顯化宅基地的財產功能。5在這一過程中應當強化宅基地集體所有權的理念，豐富集體所有權的權能體系，健全集體所有權的行使機制，加強集體所有權實現的保障機制建設，通過宅基地集體所有權功能的發揮最大限度釋放宅基地的財產價值，推動實現“落實集體所有權”的改革目標。

（二）落實宅基地分配政策并完善立法

強化宅基地集體所有權觀念，落實宅基地集體所有權主要體現在宅基地使用權的取得、行使和轉讓過程中。不無遺憾的是，《民法典》《土地管理法》均未對宅基地使用權的取得過程中如何落實宅基地所有權提供直接的規范指引，但是，根據《民法典》第363條之規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定”。其中“宅基地使用權的取得”，從宅基地集體所有權行使的角度觀察，就是指宅基地使用權的分配，因此，宅基地使用權的分配同樣也應該適用“土地管理的法律和國家有關規定”?！睹穹ǖ洹分砸幎ㄕ厥褂脵嗳〉玫挠嘘P規范可以適用“國家有關規定”，正是基于我國現行立法中宅基地使用權規范的薄弱性而提出的。在《民法典》《土地管理法》施行、宅基地管理的專門性法律法規缺位的情況下，筆者認為，應該充分利用《民法典》中的這一轉致性條款，建立起《民法典》和其他法律以及國家有關規定的紐帶，在充分把握《深化農村宅基地改革試點方案》（2020年）精神的基礎上制定農村宅基地領域專門的立法或者規范性文件，健全宅基地集體所有權的行使機制，促進宅基地集體所有權的落實?，F階段，比較務實的方案是，充分運用現行政策文件中有關宅基地使用權取得或者分配的規定落實宅基地集體所有權。例如，嚴格落實農業農村部、自然資源部《關于規范農村宅基地審批管理的通知》（農經發〔2019〕6號）中有關宅基地審批管理的規定，包括：強化村集體經濟組織或村民委員會（以下簡稱村級組織）對宅基地申請的審查權力和決議權力；村級組織完善宅基地民主管理程序，設立村級宅基地協管員等。此外，《農村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年）中構建了較為體系化的落實宅基地所有權的制度和規范體系，應加快推進該辦法的出臺。

（三）重塑宅基地分配取得的實現機制

現行宅基地分配取得機制較多地體現了行政色彩，集體所有權和農民集體的意志未得彰顯。筆者認為，“三權分置”背景下，為落實宅基地集體所有權，結合我國大部分農村地區的現實條件和試點地區的改革探索經驗，可以從以下幾個方面著手，重塑宅基地使用權的分配取得機制。

其一，強化宅基地分配取得過程中集體經濟組織和成員自治的作用。土地的用途管制、宅基地的總量控制政府要管，而具體到宅基地在不同農戶的配置，則應由其所有權主體做主。1集體經濟組織作為農民集體的法定代表行使主體，應在宅基地分配條件審查程序、宅基地分配的民主決策程序中發揮主導作用，實現宅基地分配中自治和法治的融合。2而目前在宅基地分配取得的規則設計中，農村集體經濟組織僅負責初始分配環節農戶申請材料的初審、組織決議和公示，在宅基地使用權的重新分配中發揮的作用未予凸顯?！睹穹ǖ洹返?64條雖然肯定了農戶因自然災害等原因喪失宅基地使用權的情況下有權申請重新分配宅基地，但在向誰申請、申請流程等方面仍缺乏明確的規則指引。筆者認為，在法律規則供給側不足的情況下，結合試點地區的改革經驗，為明晰宅基地申請流程、加強申請程序的規范化管理，應強化集體經濟組織和成員自治的作用?！掇r村集體經濟組織示范章程（試行）》（2021年）已經將“宅基地分配”等集體資產處置重大事項列為成員大會的職權，并規定了成員大會的表決程序?？梢酝ㄟ^完善集體經濟組織自治章程中與宅基地分配有關的內容，明確集體經濟組織成員以戶為單位申請分配宅基地時應提交的申請材料明細及成員決議規則，并將成員表決同意的范圍拓展至宅基地的重新分配中。

其二，明確宅基地資格權的認定主體、認定標準和認定程序?！罢刭Y格權”的概念在2018年中央一號文件中首次提出，是促進宅基地上的權利結構從“兩權分離”到“三權分置”轉變的創造性舉措。宅基地資格權并不是法律概念，對于其屬性問題，理論界亦有不同的見解，加之考慮到法律規范自身的邏輯體系和制度變遷成本，下一步的立法是否沿用政策中的宅基地資格權的表述尚有待商榷。但不可否認的是，宅基地“三權分置”確實是宅基地制度改革過程中探索出的平衡宅基地居住保障功能和財產價值功能的最有效措施。3宅基地資格權的認定是宅基地分配的前提。從試點地區宅基地改革辦法來看，宅基地資格權的認定主體并不明確，認定標準并不統一，認定程序并不規范，集中體現在對于資格權的權利主體的“戶”的界定較為混亂。筆者認為，在認定主體上，雖然宅基地資格權的權利主體是農戶而不是單個的集體經濟組織成員，但其仍以集體經濟組織成員資格的認定為前提，而集體經濟組織成員資格的認定屬于成員自治的范疇，因而宅基地資格權的認定主體當然也是農村集體經濟組織。在認定標準上，可在國家層面的宅基地管理辦法中明確“戶”的認定的基本原則，包括“戶”的認定不能與公安機關戶籍管理中認定的“戶”相混淆，不以戶籍分戶登記作為宅基地分配的前置條件，每戶至少有一名本村集體經濟組織成員等，具體認定標準則由各地區因地制宜地制定宅基地分配資格的具體條件和認定規則。《德清縣農村宅基地管理辦法》（2023年）第2條第3款對“戶”的界定即提供了很好的借鑒經驗。4在認定程序上，結合試點地區的經驗探索，5宜按照“農戶申請—經村集體經濟組織按程序認定并登記造冊—報鄉（鎮）人民政府（街道辦事處）備案并公告”的方式，發揮集體經濟組織在農戶資格權認定中的主導地位和作用。

其三，進一步簡化宅基地分配的行政審批程序。行政權介入到農民集體所有的宅基地的分配中，歷來為從事私法研究的學者所詬病。有實務部門專家也指出，既然宅基地歸集體經濟組織成員集體所有，是否允許某人使用宅基地，理應由本集體經濟組織的成員民主決定，政府不能越俎代庖。1事實上，從近年來關于宅基地管理的中央文件和部門規章中，不難看出在“放管服”改革的大背景下國家在宅基地管理領域“簡政放權”的決心和趨勢?！渡罨r村宅基地改革試點方案》（2020年）提出“探索進一步簡化宅基地審批程序的具體措施”。但是，關于如何將宅基地使用權的初始取得與行政審批解綁，學界觀點不一。一種觀點認為，可以將審批改為備案，并確定為行政確認性質。2有的學者則提出，依據是否改變土地用途而區分實行備案或審批，針對宅基地擴展至經營性用途的，應當設置相應的審批程序。3也有學者認為，可以對相關審批權限予以下放或者委托，并通過加強土地督查的方式進行事后監督。4農村集體經濟組織應該享有批準的權利，但是《土地管理法》仍然沒有賦權，導致農村集體經濟組織的所有權代表行使主體地位沒有得以展現。5筆者認為，在明確宅基地使用權的取得條件的情況下，可以將不涉及改變土地用途的宅基地分配自主權交由農村集體經濟組織，將行政審批改為行政備案制；對于涉及改變土地用途的宅基地分配，應先完成變更土地用途的審批程序，使得相關集體土地依法轉變為集體建設用地，再由農村集體經濟組織按照自治章程規定的程序進行分配。原因在于宅基地分配涉及的三個關鍵問題：一是申請主體是否適格，二是擬分配土地是否符合土地用途和村莊規劃，三是分配程序是否合法。關于申請主體的資格，關鍵問題是本集體經濟組織成員資格的認定，這原本就屬于成員自治的范疇，鄉（鎮）人民政府主要承擔監督職能，無過多介入和干預之必要；關于擬分配土地是否符合土地用途和村莊規劃，為防止村級組織的不當行為違反我國的基本土地政策，涉及改變土地用途的，應當嚴格按照《土地管理法》第44條的規定辦理農用地轉為建設用地的審批手續，不宜完全交由集體自治而不加干預；關于分配程序是否合法，要加強對集體經濟組織自治章程中涉及宅基地分配和管理有關規定的規范化指導，明確法人內部民主決議的程序和規則，受侵害的集體成員可以通過依據《民法典》第265條第2款的規定提起撤銷之訴予以救濟，鄉（鎮）人民政府也可以通過加強土地督查的方式進行事后監督。整體而言，在宅基地分配中，為推進宅基地使用權審批流程的“去行政化”，宜遵循“放開前端，管住后端”的立法思路，重塑宅基地使用權取得的審批機制，使得宅基地所有權的權能得以充分發揮和實現。

（四）建立宅基地使用權有償使用機制

宅基地分配是宅基地運行閉環的“第一道門”，但宅基地分配不是孤立的，而是與宅基地的流轉、退出等息息相關。宅基地無償分配以及流轉后不得再次申請分配宅基地等規定，導致宅基地流轉中的轉讓方和受讓方均缺乏合理動機，因此，宅基地的流轉和退出雖為法律所允許但其實適用空間極為狹窄，這也是導致很多地區一方面無地可分而另一方面粗放利用、閑置浪費和退出困難的重要原因。尤其是在城鎮化加速推進的背景下，宅基地申請需求的不斷增長和宅基地利用效率的不斷下降形成鮮明的反差。宅基地無償使用制度已經成為農村宅基地分配不均、“批少占多”等問題的制度性基礎，6加之土地用途管制的約束，以及集體經營性建設用地入市背景下的利益驅使，“限量供應”的宅基地事實上已經難以實現對所有農戶的居住保障。而且，很多農民獲取宅基地未必是為了居住，而是從集體獲取財產利益。但其實，農民依托集體土地取得的財產權益不僅來源于宅基地，還有承包地、集體經營性建設用地等。如果繼續按照一戶一宅的無償分配政策，不僅擠占耕地，也會擠占可能規劃的集體經營性建設用地，從而影響農民通過經營性建設用地獲得的財產收益。7顯然，宅基地使用權的無償分配與“三權分置”政策背景下優化宅基地要素市場化配置的目標存在沖突。從“鄉土中國”到“城鄉中國”，我國的經濟結構變革帶來農民與土地和村莊關系的逐步疏解，無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現可能性，1探索宅基地有償使用既迎來了新的歷史機遇，也具有迫切的現實必要性，可謂其時已至、其勢已成?！叭龣喾种谩眰戎赜谕ㄟ^制度設計激活宅基地資源的財產價值，試點地區也開展了宅基地有償使用的探索。因此，宅基地使用權無償使用的必要性已逐漸降低，有償使用的可行性逐漸提高、實踐基礎逐漸趨于成熟。

在適用范圍上，試點地區的常見做法是在本集體經濟組織成員無償使用符合規定標準宅基地的基礎上，對歷史上形成的一戶多宅和超標準宅基地，以及非本集體經濟組織成員通過繼承農房或其他合法方式占用的宅基地，探索由農村集體經濟組織主導實施的有償使用制度。有學者進一步指出，宅基地有償使用制度也應適用于供地緊張地區的初次分配。2改革的難點和堵點也在于宅基地的初次分配能否有償。宅基地分配雖然只是宅基地利用制度的其中一個環節，但其牽一發而動全身，分配規則的設計會直接影響宅基地的流轉和退出，從而影響整個宅基地制度的價值效應。對新增宅基地實行有償分配可以為農村宅基地利用制度注入內在的利益動力，促使農民先在既有宅基地上建房從而減少對宅基地的新增需求，同時，農民才可能愿意通過購買本集體成員出賣的房屋取得對既存的宅基地的使用權，才可能通過有償轉讓將占用較大的空閑面積退出，3從而帶動宅基地流轉和退出機制的運行，實現有限的宅基地資源的盤活和充分利用，推動實現宅基地“三權分置”的政策目標。但由于現行法律規定的宅基地分配的基本原則是無償取得，《農村宅基地管理暫行辦法（征求意見稿）》（2022年）中對于宅基地的有償使用也只字未提，有償使用目前僅存在于國家的改革文件、各試點地區的改革方案以及理論界的探討中，宅基地有償使用的適用依據仍待深化研究。

綜上所述，筆者認為，宅基地使用權的有償使用是深化宅基地制度改革、落實宅基地所有權的必然要求和發展趨勢，試點地區的探索為推行宅基地有償使用提供了現實基礎，然而，全面推行宅基地初次分配有償取得的法律基礎和現實基礎尚不充分，符合規定數量、面積標準的宅基地，無論是已經取得的還是將來分配取得時，仍應以無償使用為原則。但是考慮到各地區資源稟賦的差異性，在宅基地分配和調整時的位置選擇方面，可由集體經濟組織自行通過民主決議的方式確定有償選位及具體規則。此外，對于歷史原因形成的“一戶多宅”、超標占用、非本集體經濟組織成員通過繼承農房或其他合法方式占用的宅基地，可以引導、支持其自愿有償退出，規定為原則上有償使用，具體收費標準、收費方式及用途則宜通過集體經濟組織成員民主決議的方式確定。

四、結 語

宅基地是農民的安身立命之本，宅基地使用權是農民享有的最重要的財產權利類型之一，關乎農民福祉，對于維護農村社會穩定和實現農民共同富裕更具有重要意義。建國以來的宅基地制度歷經從農民的私人所有制到宅基地“兩權分離”的嬗變歷程，正在進行的宅基地“三權分置”改革，既體現了落實農村居民居住保障功能的價值導向，也回應了激活宅基地財產價值的現實需求。宅基地的分配取得是農戶取得宅基地使用權的最主要方式，也是我國當前農村宅基地制度改革重點關注的領域，宅基地分配規則的完善程度直接關乎宅基地制度改革的成敗。新時代、新征程、新使命，農村宅基地制度亟待煥發生機、再譜新篇。深化農村宅基地制度改革，應在堅持宅基地集體所有的基礎上，進一步完善我國的宅基地分配取得規則，探索宅基地分配取得中集體所有權的有效實現形式，堅決守住“土地公有制性質不改變”和“農民利益不受損”的制度底線。

責任編輯：張昌輝