親清政商關(guān)系助力地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級：以合肥市為例

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2024．06．002

【摘要】隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的推進， 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、 促進新舊動能轉(zhuǎn)換是我國在國際競爭中贏得先機、 實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。然而， 現(xiàn)階段我國各地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍面臨產(chǎn)業(yè)粗放、 同構(gòu)和低端鎖定等突出問題， 具體表現(xiàn)為以創(chuàng)新意識淡薄、 創(chuàng)新資源短缺、 產(chǎn)業(yè)政策滯后等為代表的市場失靈問題和政府作為不力問題。基于此， 本文在梳理國家促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級制度背景的基礎(chǔ)上， 分析指出“有效市場”與“有為政府”辯證統(tǒng)一的親清政商關(guān)系， 能夠通過解決融資、 人才、 基礎(chǔ)設(shè)施、 政務服務等基礎(chǔ)問題以及制定科學有效的產(chǎn)業(yè)政策， 從而助力各地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。進一步地， 本文選取合肥市作為地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的典型案例， 總結(jié)歸納了合肥市構(gòu)建親清政商關(guān)系推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的經(jīng)驗做法和實踐成就， 并指出當前仍面臨的困難與挑戰(zhàn)。總之， 本文不僅豐富了親清政商關(guān)系經(jīng)濟后果以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級實現(xiàn)路徑領(lǐng)域的研究文獻， 而且能夠為地方政府推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的改革實踐提供決策依據(jù)與政策啟示。

【關(guān)鍵詞】親清政商關(guān)系；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級；產(chǎn)業(yè)投資；案例研究；合肥市

【中圖分類號】F272" " " 【文獻標識碼】A" " " 【文章編號】1004-0994（2024）06-0008-12

一、 引言

在逆全球化思潮抬頭和貿(mào)易保護主義涌動的國際環(huán)境下， 全球產(chǎn)業(yè)鏈分工格局正在經(jīng)歷深度調(diào)整與轉(zhuǎn)變， 國家的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢變得越來越重要。為了在新一輪產(chǎn)業(yè)變革中贏得先機， 提升在國際分工體系中的地位， 我國必須將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級擺在國家發(fā)展的重要位置。一方面， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化要求協(xié)調(diào)三大產(chǎn)業(yè)之間的比例關(guān)系， 促進生產(chǎn)要素的有效利用和優(yōu)化配置， 即實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化； 另一方面， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級意味著產(chǎn)業(yè)附加值和勞動生產(chǎn)率的提高， 即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化。黨的二十大報告指出， 要始終堅持以推動高質(zhì)量發(fā)展為主題， 在實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略的同時深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革， 通過構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系推動經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長。因此， 加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級， 提升我國產(chǎn)業(yè)的國際地位與競爭力是新時代實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

然而， 現(xiàn)階段我國地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級進程仍然存在較多的內(nèi)外部挑戰(zhàn)， 產(chǎn)業(yè)粗放、 同構(gòu)與低端鎖定問題依然顯著（成鵬飛等，2021）。外部挑戰(zhàn)方面， 發(fā)達國家的技術(shù)封鎖與貿(mào)易摩擦給我國各地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來了不小的阻礙， 要求企業(yè)夯實“內(nèi)功”； 內(nèi)部挑戰(zhàn)方面， 對低附加值代工制造的路徑依賴引致的創(chuàng)新意識淡薄與創(chuàng)新資源短缺兩大突出問題制約著我國各地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的步伐。同時， 地方政府的產(chǎn)業(yè)政策一直存在干預性強、 協(xié)同性差和連續(xù)性弱等問題， 無法對地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到積極的引導和調(diào)節(jié)作用。可見， 市場運作失靈與政府干預不當共同阻礙著地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。為此， 實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”的辯證統(tǒng)一是驅(qū)動地區(qū)產(chǎn)業(yè)邁向合理化和高級化的必要保障， 二者相輔相成， 缺一不可。本文認為， 在政府與企業(yè)緊密合作而又相對獨立的親清新型政商關(guān)系下， 地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級進程能夠得到基礎(chǔ)性的制度保障。

一方面， “親而有度、 清而有為”的政商關(guān)系有助于創(chuàng)新資源的集聚。首先， 政企的親密互動能夠緩解中小微企業(yè)面臨的信貸歧視， 并通過設(shè)立各類引導基金、 提供創(chuàng)新補貼解決企業(yè)創(chuàng)新中的資金短缺問題。其次， 有為政府在人才機制體制上不斷深化改革， 從人才的“引育留用”四方面配套政策釋放人才活力。再次， 有為政府會主動關(guān)注和加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 通過建設(shè)科創(chuàng)平臺服務于創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化。最后， 清白有度的政商關(guān)系有助于規(guī)范政府的政務服務， 在切實解決企業(yè)問題的同時營造良好的營商環(huán)境。另一方面， 政商關(guān)系的親清化能夠有效緩解政企間的信息不對稱， 同時預防政企合謀， 提高產(chǎn)業(yè)政策的科學性、 有效性與前瞻性， 幫助解決各產(chǎn)業(yè)發(fā)展中企業(yè)面臨的外部性和協(xié)調(diào)問題（林毅夫，2017）。綜上， 本文分析認為在政企緊密有度合作的親清政商關(guān)系下， 要素能夠自由高效流動并在各產(chǎn)業(yè)間合理配置， 從而推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化與高級化。

依據(jù)上述分析， 本文采用案例研究法并選取合肥市作為研究對象， 深入探討其在構(gòu)建親清政商關(guān)系以助力地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級過程中的經(jīng)驗做法、 實踐成就和困難挑戰(zhàn)。從新中國成立時產(chǎn)業(yè)薄弱的小城到如今的先進制造業(yè)百強市， 合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的良好成效離不開政府構(gòu)建的親清政商關(guān)系， 即以“合肥模式”聞名的產(chǎn)投方式、 “鏈長制”下的產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)和營商環(huán)境優(yōu)化。首先， 合肥市政府創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投資模式， 通過國資投資平臺的直投和領(lǐng)投撬動社會資本， 以完善的風險防范體系構(gòu)成投資閉環(huán)， 培育發(fā)展了以“芯屏汽合”“集終生智”^①為代表的一大批戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)（簡稱“戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)”）。其次， 合肥市領(lǐng)導擔任重點產(chǎn)業(yè)鏈鏈長， 提供“一企一策”“一鏈一策”的精準服務， 通過延鏈補鏈強鏈發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同效應和產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模效應。最后， 合肥市從提升政務服務效率、 強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和優(yōu)化人才培育環(huán)境三個方面優(yōu)化營商環(huán)境， 為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造適宜生態(tài)。然而， 合肥市目前仍存在創(chuàng)業(yè)投資力度較小、 創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率低、 區(qū)域輻射能力較弱等若干問題， 有待進一步深化改革和重點突破。

相較于以往的文獻， 本文可能的研究貢獻主要體現(xiàn)在： 第一， 豐富了親清政商關(guān)系領(lǐng)域的研究文獻。過往與親清政商關(guān)系經(jīng)濟后果有關(guān)的文獻大多是基于大樣本的實證研究（羅進輝等，2022）， 這些研究雖具有較高的理論價值， 卻無法為“不敢為、 不愿為、 不會為”的地方政府提供具體的操作建議。本文不僅從地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的視角豐富了親清政商關(guān)系的經(jīng)濟后果研究， 同時依托于案例研究為地方政府提供了構(gòu)建親清政商關(guān)系以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可操作性建議。第二， 補充了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級實現(xiàn)路徑方面的研究。以往研究大多聚焦于技術(shù)進步、 制度安排、 數(shù)字經(jīng)濟等因素對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的影響（辜秋琴和董平，2016；韓永輝等，2017；姜帥和龍靜，2022；劉洋，2023）， 本文則首次通過理論分析肯定了親清政商關(guān)系對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的正面效應。第三， 具有重要的現(xiàn)實價值。在全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革興起的環(huán)境下， 優(yōu)化升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、 促進新舊動能轉(zhuǎn)換是增強我國國際競爭力、 推動經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。本文的研究結(jié)論能夠為地方政府推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度實踐提供有價值的決策依據(jù)與政策建議。

二、 制度背景與文獻回顧

（一） 我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度背景

推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級是增強國家綜合實力、 促進社會發(fā)展與增進人民福祉的重要舉措， 因而對其進行優(yōu)化和調(diào)整始終是黨和國家制定發(fā)展規(guī)劃、 部署經(jīng)濟任務時的重要考量。自第一個“五年計劃”開始， 我國的相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策不斷調(diào)整優(yōu)化， 其演變過程始終與產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革中的實際問題和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求相適應， 呈現(xiàn)出由淺入深、 調(diào)整性與探索性并重的特點。相關(guān)制度演進歷程如圖1所示。

1. 1953 ～ 1960年： 優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。面對當時錯綜復雜的國際局勢和凋敝落后的國內(nèi)經(jīng)濟， 1953年黨和國家頒布了第一個“五年計劃”， 提出走優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路。在全體人民的共同努力下， 我國第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比從1953年的23.2%迅速提升至1957年的29.6%， 重工業(yè)在工業(yè)總產(chǎn)值中的比重從1953年的37.3%提升至1957年的45.0%， 重工業(yè)過度落后的情況得到了一定的緩解。然而， 過分強調(diào)工農(nóng)業(yè)的高指標和“多快好省”的方針使得隨后幾年的國民經(jīng)濟比例嚴重失衡， 1957年三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例為40∶30∶30， 到1960年這一比例便呈現(xiàn)為23∶44∶33， 社會經(jīng)濟秩序因此受到了極大影響。

2. 1961 ～ 1983年： 調(diào)整結(jié)構(gòu)失衡狀況， 加快發(fā)展工農(nóng)業(yè)。為了緩解嚴重的經(jīng)濟困難， 1961年召開的中共中央八屆九中全會批準“調(diào)整、 鞏固、 充實、 提高”的八字方針， 對重工業(yè)的壓縮和對農(nóng)業(yè)、 輕工業(yè)的重視使得國民經(jīng)濟得到了恢復， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也趨于平衡。1966年， 國務院再次強調(diào)保持手工業(yè)生產(chǎn)地位。盡管這一時期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡狀況得到了緩解， 但是產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展水平不高、 工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增速緩慢。為了加快工農(nóng)業(yè)的發(fā)展， 1978年中共中央頒布“工業(yè)三十條”， 要求“工業(yè)大力支援農(nóng)業(yè)”， 為工農(nóng)業(yè)發(fā)展指明了方向。1979年中共中央決定實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制， 有效激發(fā)了農(nóng)民的積極性， 進一步解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力， 促進了第一產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。總之， 在這一階段中國家與產(chǎn)業(yè)相關(guān)的政策以平衡產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提升工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為側(cè)重點， 盡管取得了一定的成效， 但忽視了服務業(yè)的發(fā)展， 產(chǎn)業(yè)低端問題嚴重， 經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量不高。

3. 1984 ～ 2000年： 運用產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化。1984年， 黨的十二屆三中全會提出要建立“有計劃的商品經(jīng)濟”， 這一論斷打破了計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟對立的觀點， 開啟了我國的經(jīng)濟體制改革。1989年， 國務院頒布《關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》， 這是首部以產(chǎn)業(yè)政策命名的政策文件， 直接點出我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在高水平的加工能力不足、 企業(yè)專業(yè)化水平低等問題， 明確了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在今后一段時期的調(diào)整方向。1994年， 國務院頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》是我國第一部基于市場機制的產(chǎn)業(yè)政策（江飛濤， 2021）， 指出要大力發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、 新興產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。截至2000年， 三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例為15∶45∶40， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理。1984 ～ 2000年， 第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年復合增長率為12.3%， 第二產(chǎn)業(yè)為18.2%， 第三產(chǎn)業(yè)為21.1%， 國民經(jīng)濟呈現(xiàn)加速增長態(tài)勢。總體來看， 這一階段黨和政府開始有意識地運用產(chǎn)業(yè)政策促進產(chǎn)業(yè)高級化轉(zhuǎn)型， 為后續(xù)建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系奠定了堅實的基礎(chǔ)。

4. 2001 ～ 2009年： 抑制產(chǎn)能過剩， 促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化。進入21世紀， 在產(chǎn)業(yè)保持高速增長的同時， 行業(yè)盲目擴張所帶來的產(chǎn)能過剩問題突顯。2001年頒布的“十五”計劃提出要全方位地對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整。盡管如此， 在2005年年末， 鋼鐵產(chǎn)業(yè)在供大于求的情況下， 仍有在建產(chǎn)能7000萬噸和擬建產(chǎn)能8000萬噸； 電解鋁行業(yè)閑置產(chǎn)能達到260萬噸； 鐵合金企業(yè)開工率僅有40%。為了解決產(chǎn)能過剩及其帶來的通貨緊縮問題， 國務院于2005年和2006年分別頒布了《促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定》和《關(guān)于加快推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》， 旨在遏制企業(yè)盲目投資和低水平擴張， 強調(diào)“去產(chǎn)能”以促進資源的合理配置。此外， 2007年的十七大報告首次提出發(fā)展現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系， 進而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。總體而言， 這一階段在政策演進歷程上起到了承前啟后的作用， 在解決上一個時期遺留問題的同時也為當前和今后一個時期推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整明確了方向。

5. 2010年至今： 培育發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)， 加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化。隨著新一代科技和產(chǎn)業(yè)變革的推進， 傳統(tǒng)以勞動和資本為主推動經(jīng)濟發(fā)展的模式已漸顯乏力。2010年， 國務院頒布《關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》， 首次對戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)的概念進行了界定并提出要培育和發(fā)展七大戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)。2012年， 國務院又頒布了《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》， 對重點發(fā)展領(lǐng)域及重點發(fā)展方向、 主要任務、 重大工程進行了部署。值得注意的是， 黨的十八大以后“創(chuàng)新發(fā)展”與“新興技術(shù)”在產(chǎn)業(yè)政策中頻繁出現(xiàn)。2015年， 國務院印發(fā)的《中國制造2025》強調(diào)要“以創(chuàng)新發(fā)展為核心推動智能制造”， 為我國在今后一個時期實施制造強國戰(zhàn)略提供了行動指南。2021年， 中共中央發(fā)布的“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標更是指出要加強先進制造業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)的深度融合。在這一階段， 我國積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展動能， 通過重點培育戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)來加速產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化， 以科技創(chuàng)新賦能產(chǎn)業(yè)建設(shè)， 構(gòu)建產(chǎn)業(yè)融合、 協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

（二） 文獻回顧

1. 親清政商關(guān)系的經(jīng)濟后果研究。經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展離不開良好政商關(guān)系的維護與保障。近年來， 黨中央始終將構(gòu)建親清新型政商關(guān)系放在制度建設(shè)的重要位置， 關(guān)于其經(jīng)濟后果的研究方興未艾。羅進輝等（2022）首先從地區(qū)經(jīng)濟和微觀企業(yè)兩個方面系統(tǒng)梳理和歸納了這一領(lǐng)域的有關(guān)文獻。一方面， 親清政商關(guān)系能夠通過降低制度性交易成本改善市場環(huán)境， 吸引外商直接投資， 在提高地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)水平的同時促進地區(qū)經(jīng)濟增長； 另一方面， 親近和清白的政商關(guān)系也為企業(yè)提升投資效率和質(zhì)量、 增加創(chuàng)新活動提供了制度保障。在最新的研究成果中： 汪宏華和安亞人（2023）發(fā)現(xiàn)親清政商關(guān)系能夠通過約束政企間不正當?shù)恼温?lián)系抑制企業(yè)的盈余管理行為； 李雪等（2023）發(fā)現(xiàn)地區(qū)政商關(guān)系的親清化能夠顯著降低企業(yè)的非生產(chǎn)性支出， 且“親近”在其中占主導地位， 而且相關(guān)影響在非國有企業(yè)和中小型企業(yè)中更加明顯； 羅進輝等（2024a）研究發(fā)現(xiàn)地區(qū)政商關(guān)系的親清化能夠從提升市場活力和緩解融資約束兩個方面提升本地民營企業(yè)的綜合戰(zhàn)略變革水平， 羅進輝等（2023a、2023b、2024b）進一步分別從公司的綠色轉(zhuǎn)型和數(shù)字化轉(zhuǎn)型中發(fā)現(xiàn)了更具體的證據(jù)。

2. 有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的研究。如何更好地促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級， 一直是經(jīng)濟社會發(fā)展中避不開的難題。學術(shù)界在這方面的討論主要集中于技術(shù)進步和制度安排兩個維度。

大多數(shù)學者一致認為技術(shù)進步是促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的最主要因素。周振華（1990）較早指出創(chuàng)新能力在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有序演進中的核心作用， 并對其直接影響和間接影響進行了初步分析。隨后， 許多學者對其作用機制展開了討論與研究。周叔蓮和王偉光（2001）認為， 技術(shù)進步通過供需對生產(chǎn)要素的配置與轉(zhuǎn)換效率和產(chǎn)業(yè)的投入產(chǎn)出產(chǎn)生影響， 具體表現(xiàn)為低生產(chǎn)率部門的資源和要素轉(zhuǎn)移到高生產(chǎn)率部門（何德旭和姚戰(zhàn)琪， 2008）， 實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)上的“優(yōu)勝劣汰”。辜秋琴和董平（2016）形象地將自主創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用機制總結(jié)為影響不同產(chǎn)業(yè)相對成本變動的推動機制和改變整個社會需求結(jié)構(gòu)的拉動機制。在實證檢驗方面， 唐德祥和孟衛(wèi)東（2008）運用面板數(shù)據(jù)模型檢驗了Ramp;D投入對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的顯著正向促進效應。江三良和紀苗（2019）則通過構(gòu)建空間杜賓模型實證發(fā)現(xiàn)， 技術(shù)創(chuàng)新在促進本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化也存在空間溢出效應。

此外， 也有較多學者指出制度安排在直接和間接促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中的重要作用。彭文平和揭陽揚（2019）基于新結(jié)構(gòu)經(jīng)濟學視角， 通過實證研究發(fā)現(xiàn)政府干預能夠培育產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢， 而這種優(yōu)勢在區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級中起到重要的推動作用。周叔蓮和王偉光（2001）則從創(chuàng)新知識的“溢出效應”和“公共物品”屬性出發(fā)， 指出政府應實施相應政策支持創(chuàng)新投資， 進而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。作為制度安排的主要表現(xiàn)形式之一， 產(chǎn)業(yè)政策在緩和市場失靈、 引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和實現(xiàn)經(jīng)濟增長方面有著舉足輕重的地位， 是政府“幫扶之手”的主要表現(xiàn)形式。林毅夫（2017）指出， 產(chǎn)業(yè)政策能夠幫助企業(yè)家解決外部性和軟硬基礎(chǔ)設(shè)施問題。韓永輝等（2017）通過定量識別地方產(chǎn)業(yè)政策， 實證檢驗了產(chǎn)業(yè)政策對省區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高度化的顯著促進作用， 同時強調(diào)這種促進作用受地方政府效率與能力的影響。盡管部分學者秉持產(chǎn)業(yè)政策“無效論”的觀點， 但其并不能否認二戰(zhàn)后東亞奇跡的發(fā)生（侯方宇和楊瑞龍，2019）。目前大多數(shù)學者認為是否需要產(chǎn)業(yè)政策是一個偽命題， 關(guān)注其有效性的邊界則更為重要（侯方宇和楊瑞龍，2019；朱富強，2017；聶輝華，2017）。

3. 文獻述評。從已有文獻中可以看出， 構(gòu)建親清新型政商關(guān)系具有顯著的積極影響： 其在提高企業(yè)效率、 促進企業(yè)變革的同時也助力了地區(qū)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展， 而這兩者間同樣存在著相互促進的關(guān)系。在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的實現(xiàn)路徑方面， 學者們集中研究了技術(shù)進步和制度安排的推動作用。這些研究具有較高的理論價值， 但并不能為地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級提供具體的操作建議。在構(gòu)建親清政商關(guān)系的大背景下， 目前鮮有文獻研究其對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的具體影響。

綜合上述分析， 考慮到近些年地方政府“不敢為、 不愿為、 不會為”的現(xiàn)象時有發(fā)生， 本文擬通過案例研究探索地方政府構(gòu)建親清政商關(guān)系對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的推動作用， 以期補充和豐富產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的相關(guān)研究， 并為后續(xù)地方政府的改革實踐提供借鑒。

三、 現(xiàn)實挑戰(zhàn)與理論分析

（一） 地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

在過去幾十年黨和人民的不懈努力下， 我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了明顯的改善， 取得了一定的成績。但需要認識到， 我國仍然面臨發(fā)展不平衡、 不充分的問題， 在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)粗放、 同構(gòu)和低端鎖定問題依然嚴重（成鵬飛等，2021）， 以制造業(yè)為主的實體經(jīng)濟部門存在“脫實向虛”和泡沫化投資傾向等問題（張杰，2016）。從外部環(huán)境視角出發(fā)， 近年來以美國為首的西方主要發(fā)達國家對我國核心產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)進行封鎖和遏制， 減弱了先進技術(shù)的溢出效應， 同時貿(mào)易保護主義帶來的貿(mào)易摩擦也對我國企業(yè)的出口造成了不小的負擔， 這些都為地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級帶來了不小的外部挑戰(zhàn)， 也對國內(nèi)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新提出了更高的要求。就內(nèi)部環(huán)境而言， 地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的主要障礙則體現(xiàn)在以創(chuàng)新意識不足和創(chuàng)新資源短缺為代表的市場運作失靈以及以產(chǎn)業(yè)政策失效為代表的政府管理失靈， 而后者在一定程度上也間接導致了前者的出現(xiàn)， 具體的邏輯框架如圖2所示。

1. 技術(shù)創(chuàng)新方面的挑戰(zhàn)。

（1） 創(chuàng)新意識淡薄。長期以來， 依靠低人力成本和低資源成本， 中國制造業(yè)企業(yè)多集中在勞動密集型和資本密集型產(chǎn)業(yè)， 主要從事低附加值的代工制造活動， 在全球產(chǎn)業(yè)鏈中處于中低端環(huán)節(jié)。廣大制造業(yè)企業(yè)容易對這種低成本競爭的發(fā)展模式形成路徑依賴， 導致創(chuàng)新意識淡薄， 加之創(chuàng)新帶來的風險較大， “不想創(chuàng)新、 不敢創(chuàng)新、 安于現(xiàn)狀”成為大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)的現(xiàn)實寫照。而創(chuàng)新意識的淡薄帶來的創(chuàng)新不足使得企業(yè)只能依靠低成本的比較優(yōu)勢參與競爭， 反過來強化了低附加值生產(chǎn)的路徑依賴， 形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)長期存在的“低端鎖定”問題， 阻礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

（2） 創(chuàng)新資源短缺。對于有創(chuàng)新意愿的中小微企業(yè)來說， 在現(xiàn)實中往往會面臨創(chuàng)新資源短缺的問題， 主要集中在融資困難、 人才匱乏和平臺欠缺三個方面， 具體體現(xiàn)為市場機制運作的失靈。

在融資方面， 與大型企業(yè)相比， 中小微企業(yè)面臨著“規(guī)模歧視”帶來的融資約束， 其中民營企業(yè)還會受到天然的“所有制歧視”。具體地， 在間接融資上， 由于中小微企業(yè)缺乏公開透明的財務信息披露渠道， 與銀行間存在的信息不對稱使其呈現(xiàn)出風險高、 不透明度高的特征， 增加了其融資難度。此外， 規(guī)模小和經(jīng)營靈活帶來的小體量高頻次融資需求也使得銀行信貸風險上升， 反過來增加了中小微企業(yè)的融資成本。而在以股權(quán)和債券為主的直接融資上， 中小微企業(yè)的資信和財務狀況很難達到相應的門檻， 其融資結(jié)構(gòu)中直接融資比例僅為5%。“融資貴、 融資難”問題使得中小微企業(yè)缺乏足夠的創(chuàng)新資金， 抑制其開展創(chuàng)新活動。

在人才方面， 技術(shù)進步往往涉及知識創(chuàng)造的過程， 而人才是創(chuàng)新的基礎(chǔ)性要素。我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)普遍存在高端人才匱乏的情況。一方面， 受制于經(jīng)濟水平和創(chuàng)新意識， 部分中小微企業(yè)的技術(shù)崗位待遇較差， 無法有效吸引高新技術(shù)人才， 大量科技人才集中在高校和科研院所或者流失海外； 另一方面， 中小微企業(yè)通常缺乏系統(tǒng)、 專業(yè)的產(chǎn)業(yè)人才培養(yǎng)機制， 無法在企業(yè)內(nèi)部形成專業(yè)人才的“增殖”和引進人才的本土化， 反而導致人才“水土不服”容易流失。這種高端產(chǎn)業(yè)人才的匱乏從根本上減緩了技術(shù)創(chuàng)新的進程， 阻礙了產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

在平臺方面， 各類科技創(chuàng)新平臺、 科技成果轉(zhuǎn)化服務平臺和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務平臺起到了集聚創(chuàng)新資源、 促進創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的作用， 能夠有效促進產(chǎn)學研的結(jié)合， 是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的有力支撐。然而在現(xiàn)實中， 部分地區(qū)對搭建平臺的重視程度不夠， 缺少對于各類平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃， 產(chǎn)生了平臺數(shù)量少、 功能重復等問題。而已搭建的各類平臺同樣存在一些短板， 如經(jīng)營不透明、 責任邊界不清晰、 產(chǎn)權(quán)保護和成果轉(zhuǎn)化制度不完善等。這些問題影響了平臺對于企業(yè)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化的推動作用， 是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中亟待解決的問題。

2. 制度安排方面的挑戰(zhàn)。當市場運作失靈時， 政府的“扶持之手”便需要起到宏觀調(diào)控配置資源的作用， 在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上即表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策的引導支持。然而， 受制于政府專業(yè)能力與認知能力的限制以及有效信息的缺乏， 政府頒布的產(chǎn)業(yè)政策效果往往事倍功半。同時， 考慮到政企合謀時有發(fā)生， 產(chǎn)業(yè)政策失效帶來的政府管理失靈對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級帶來了不小的挑戰(zhàn)， 這種失效通常表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)政策的干預性強、 協(xié)同性差和連續(xù)性弱。

（1） 干預性強。自改革開放以來， 我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟體制到市場經(jīng)濟體制的變革， 盡管市場活力在不斷提升， 但我國產(chǎn)業(yè)政策中仍有大量干預市場的措施。高度干預經(jīng)濟活動的產(chǎn)業(yè)政策賦予了政府官員極大的權(quán)力， 由此帶來的尋租設(shè)租現(xiàn)象和行政性壟斷嚴重擾亂了正常的生產(chǎn)生活秩序， 損害了市場競爭的公平性。同時， 在缺乏專業(yè)知識與調(diào)查研究基礎(chǔ)上的強干預政策也會使產(chǎn)業(yè)資源嚴重錯配， 土地、 信息、 資本等要素無法自由流動， 妨礙產(chǎn)業(yè)效率的提升。

（2） 協(xié)同性差。產(chǎn)業(yè)政策協(xié)同性差主要體現(xiàn)在制定主體間和相關(guān)政策間。一方面， 出于對短期政績的追求， 部分地方政府在發(fā)展本地產(chǎn)業(yè)時偏重于跟風熱點和不計成本， 缺乏基于本地資源稟賦優(yōu)勢的頂層設(shè)計和規(guī)劃， 導致地區(qū)內(nèi)和地區(qū)間的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃趨同， 加劇了產(chǎn)業(yè)競爭和重復建設(shè)， 而這種頂層統(tǒng)籌的缺乏也使得產(chǎn)業(yè)難以成鏈， 無法形成產(chǎn)業(yè)集聚效應； 另一方面， 部分產(chǎn)業(yè)政策只注重提供補貼減免， 沒有與創(chuàng)新政策、 教育政策、 消費政策等形成協(xié)同和銜接， 政策間各自為戰(zhàn)， 互補性較差。在涉及多部門的政策中還會出現(xiàn)“政出多門”的現(xiàn)象， 這給產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實施帶來了極大的挑戰(zhàn)。

（3） 連續(xù)性弱。產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性是確保政策得到有效實施的關(guān)鍵。而在現(xiàn)實中， 由于官員調(diào)動頻繁， 經(jīng)常出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象， 導致產(chǎn)業(yè)政策和有關(guān)體系頻繁變更。此外， 由于產(chǎn)業(yè)熱點日新月異， 部分政府部門也會對已頒布的產(chǎn)業(yè)政策進行頻繁修訂。這些政策的變更增加了企業(yè)的政策認知成本和基層的政策執(zhí)行成本， 也不利于產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用。

（二） 親清政商關(guān)系助力地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的理論分析

根據(jù)上述分析， 集聚創(chuàng)新資源與促進產(chǎn)業(yè)政策科學有效是破解地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級難題的兩大關(guān)鍵舉措， 前者的落實需要依靠政府“有形之手”與市場“無形之手”的協(xié)同發(fā)力， 而后者的實現(xiàn)則要求政府進行自我革新。基于上述分析， 本文認為構(gòu)建“親近有為， 清白有度”的新型政商關(guān)系， 促進政府與企業(yè)緊密合作而又保持相互獨立， 有助于突破地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)與低端鎖定等現(xiàn)實難題。具體而言， 本文將從緩解融資約束、 配套人才政策、 完善基礎(chǔ)設(shè)施、 規(guī)范政務服務與制定科學有效的產(chǎn)業(yè)政策五個方面探討親清政商關(guān)系助力地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的邏輯機理， 有關(guān)理論框架如圖3所示。

1. 親清政商關(guān)系促進創(chuàng)新資源集聚。

（1） 緩解融資問題。技術(shù)創(chuàng)新的大投入、 長周期與高風險特征要求企業(yè)擁有充足的外部融資支撐， 對于缺乏信貸擔保、 抗風險能力較差的中小微企業(yè)而言更是如此。構(gòu)建親清政商關(guān)系有助于從間接融資和直接融資兩方面緩解企業(yè)融資問題。在間接融資方面， “親近”的政商關(guān)系能夠使政府充當信息溝通的橋梁， 通過搭建銀企合作平臺、 發(fā)揮政府性融資擔保等方式便利中小微企業(yè)信貸融資， 緩解民營企業(yè)信貸歧視。在直接融資方面， 親清政商關(guān)系要求政府主持設(shè)立或引導各類私募股權(quán)基金投小、 投早， 同時為符合標準的企業(yè)提供創(chuàng)新補貼， 緩解企業(yè)早期融資困難。此外， 親清政商關(guān)系下有為政府對產(chǎn)權(quán)保護的加強也有助于緩解企業(yè)與外部投資者之間的信息不對稱， 提高外部投資者投資意愿， 進而緩解企業(yè)外部融資約束， 促進企業(yè)創(chuàng)新（吳超鵬和唐菂，2016）。

（2） 配套人才政策。創(chuàng)新驅(qū)動的本質(zhì)是人才驅(qū)動， 在親清政商關(guān)系下， 有為政府深化人才機制體制改革， 從人才的“引育留用”方面配套相關(guān)政策， 緩解產(chǎn)業(yè)人才、 創(chuàng)新人才短缺。在引進人才方面， “親近”的政商關(guān)系使得政府能夠深入了解地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對人才的具體需求， 有針對性地引入相關(guān)領(lǐng)域的人才， 彌補相應空缺。在培育人才方面， 親清政商關(guān)系的構(gòu)建要求政府推動產(chǎn)學研深度融合， 利用多方面的教學和實踐資源提高人才培養(yǎng)質(zhì)量， 培養(yǎng)符合產(chǎn)業(yè)需求的人才。在留住人才方面， 政企合作有助于政府了解人才的真實處境和現(xiàn)實需求， 為人才“量身定制”政策保障， 以高效的服務給予人才獲得感與歸屬感。在用好人才方面， 親清政商關(guān)系下的政府有關(guān)部門能夠依靠頻繁深入的政企互動了解企業(yè)的人才需求， 著力提升人才與崗位的匹配度， 做到人崗相適。政企交流帶來的信息優(yōu)勢有助于降低人才流動中的摩擦成本， 充分釋放人才的創(chuàng)新才能。

（3） 完善基礎(chǔ)設(shè)施。資本、 技術(shù)和信息等生產(chǎn)要素的自由有序流動是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障， 而基礎(chǔ)設(shè)施的完善和合理配置能夠有效降低要素流動成本。在“親近”政商關(guān)系下， 政府靠前服務， 結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和要求對交通、 能源和物流等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施進行相應改造， 并積極推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、 大數(shù)據(jù)、 人工智能、 物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)， 助力產(chǎn)業(yè)集聚和產(chǎn)業(yè)融合。而在“清白”政商關(guān)系下， 官商勾結(jié)的減少遏制了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的國有資產(chǎn)流失， 增加了相應的資金投入。特別地， 政府能夠利用信息優(yōu)勢主持搭建以科技研發(fā)平臺、 科技成果產(chǎn)業(yè)化平臺、 科技金融支撐平臺、 科技資源共享平臺為代表的四大科創(chuàng)平臺， 服務于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化， 加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（4） 規(guī)范政務服務。良好的營商環(huán)境離不開規(guī)范的政務服務， “親近”政商關(guān)系下的服務型政府會主動提升政務服務效能， 從企業(yè)的實際需求出發(fā)提升政務服務的標準化、 規(guī)范化、 便利化水平， 解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中存在的痛點難點， 降低企業(yè)的辦事成本。而“清白”政商關(guān)系下的廉潔政府有利于降低企業(yè)的尋租成本， 營造良好的政治生態(tài)。整體而言， 親清政商關(guān)系要求政府不斷深化“放管服”改革， 建立規(guī)范化、 機制化的政企溝通和服務渠道， 在解放和發(fā)展企業(yè)生產(chǎn)力的同時提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力。

2. 親清政商關(guān)系保障產(chǎn)業(yè)政策科學有效。科學有效的產(chǎn)業(yè)政策能夠通過對特定產(chǎn)業(yè)的扶持調(diào)整地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)， 進而促進產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。盡管東亞奇跡的發(fā)生證明了產(chǎn)業(yè)政策的有效性， 但許多采用產(chǎn)業(yè)政策的其他國家卻遭遇了諸多的失敗。在眾多影響產(chǎn)業(yè)政策有效性邊界的因素中， 政商關(guān)系是否健康有著舉足輕重的地位。已有研究表明， 親清政商關(guān)系能夠提高產(chǎn)業(yè)政策效率， 緩解產(chǎn)業(yè)投資“潮涌現(xiàn)象”（侯方宇和楊瑞龍，2018）。

具體地， 在親近政商關(guān)系中， 政府能深入了解企業(yè)面臨的困難， 準確掌握企業(yè)的發(fā)展階段和方向， 緩解信息不對稱， 避免因缺乏了解和過度自信而出臺不恰當?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策。同時， 在與政府的親密互動下， 企業(yè)也能夠?qū)φ邔颉?行業(yè)發(fā)展和經(jīng)營規(guī)范形成更完整的認知。雙方的緊密合作能夠確保產(chǎn)業(yè)政策與企業(yè)精準匹配， 提高產(chǎn)業(yè)政策實施的效率。同時， 對微觀企業(yè)和中觀產(chǎn)業(yè)的深入了解也能夠使政府更加注重頂層設(shè)計的規(guī)劃， 注重產(chǎn)業(yè)之間的配合， 提高產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性。政商關(guān)系的清白度對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級也存在重要意義。以尋租為代表的政府官員腐敗活動是產(chǎn)業(yè)政策失敗的一個重要原因（韓永輝等，2017；侯方宇和楊瑞龍，2019）。清白的政商關(guān)系意味著政府在與企業(yè)交往時清白純潔， 不從事權(quán)錢交易。為了減少設(shè)租與尋租現(xiàn)象的出現(xiàn)， 政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時也會主動降低干預性， 側(cè)重于通過提供稅收、 土地和信貸方面的優(yōu)惠政策， 以及產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群的構(gòu)建來帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展， 促進“有為政府”與“有效市場”的辯證統(tǒng)一， 進而保障產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮預期的積極作用。

四、 案例城市介紹

（一） 合肥市概述

合肥市， 安徽省轄地級市、 省會， 其名最早可見于司馬遷的《史記·貨殖列傳》： “合肥受南北潮， 皮革、 鮑、 木輸會也”， 指出合肥市處于南北水運交匯地， 是貨物交易的重要樞紐。新中國成立后， 合肥市于1952年被確立為安徽省省會， 彼時的合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一， 基礎(chǔ)建設(shè)薄弱， 全市工業(yè)企業(yè)僅有36戶， 在全國省會中處于落后地位， 甚至與同省的蕪湖、 蚌埠等城市相比亦有差距。然而， 經(jīng)過隨后六七十年的發(fā)展， 合肥市實現(xiàn)了跨越式的騰飛， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成效顯著。2014年， 合肥與南京和杭州一同被國務院確立為長三角城市群副中心城市。2016年， 合肥都市圈^②被納入《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》， 標志著其建設(shè)正式上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。合肥市的城市地位在近十年來呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢。

從經(jīng)濟水平上看， 合肥市在二十年間實現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展（如圖4所示）。2000年， 合肥市GDP為369億元， 全國排名第82位， 處于明顯的落后地位。2010年， 合肥市GDP增長為2702億元， 全國排名升至第38位， 而到了2020年， 合肥市經(jīng)濟也表現(xiàn)出強大的韌性， 全年GDP達到10046億元， 全國排名升至第20位， 首次跨入“萬億俱樂部”。2010 ～ 2022年， 合肥市GDP累計增幅達344.67%， 位居全國第一。合肥市經(jīng)濟的高潛力、 穩(wěn)增長與強韌性離不開產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級帶來的豐厚紅利。特別地， 英國《經(jīng)濟學人》周刊在2023年8月5日曾刊發(fā)長篇評價文章， 深入分析了合肥市的城市發(fā)展路徑， 稱“合肥模式”賦能城市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展， 并為中國其他城市發(fā)展提供了實踐范例。因此， 本文選取合肥市作為案例研究對象， 審視和剖析親清政商關(guān)系的構(gòu)建對其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變遷的潛在重要影響， 以期為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)薄弱地區(qū)提供有價值的參考借鑒。

（二） 合肥市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

自20世紀90年代以來， 合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整大致可分為三個階段（如圖5所示）： （1）1990 ～ 2004年， 第一產(chǎn)業(yè)占比下降的同時伴隨著第三產(chǎn)業(yè)占比的迅速提升； （2）2005 ～ 2014年， 第一產(chǎn)業(yè)占比在波動中緩慢下降， 第二產(chǎn)業(yè)逐步擠壓第三產(chǎn)業(yè)占比， 2012年后保持相對穩(wěn)定； （3）2015 ～ 2022年， 第二產(chǎn)業(yè)占比小幅下降， 同時第三產(chǎn)業(yè)占比回升， 2018年由于生產(chǎn)總值相關(guān)數(shù)據(jù)根據(jù)第四次全國經(jīng)濟普查結(jié)果進行了修訂， 因此改變幅度較大。與1990年相比， 2022年合肥市的三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由29∶45∶26調(diào)整為3∶37∶60， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級取得了良好的成效， 正在加速形成以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、 先進制造業(yè)為主體、 現(xiàn)代服務業(yè)為支撐、 戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)為引領(lǐng)的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系。

首先， 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程穩(wěn)步推進。合肥市注重打造休閑農(nóng)業(yè)、 特色種植等新興產(chǎn)業(yè)， 支持縣域“小、 精、 特”農(nóng)業(yè)成長壯大， 并以“中國堅果炒貨之都”“中國淡水龍蝦之都”而聞名。借助國家綜合性科學中心優(yōu)勢， 合肥市以科技為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)賦能。2022年， 合肥市農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達68%， 主要農(nóng)作物綜合機械化率達85%， 長豐“智慧農(nóng)業(yè)谷”、 廬江縣國家農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、 中國菌物谷（合肥）等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范基地加速建設(shè)。盡管合肥市第一產(chǎn)業(yè)比重呈現(xiàn)逐年下降趨勢， 但其增加值由2010年的132.7億元增長至2022年的379.2億元， 年均復合增長率達9.14%。

其次， 制造業(yè)加速升級， 戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)迅速崛起。近十年來， 合肥市始終把“做實做強做優(yōu)制造業(yè)”擺在突出位置， 在保障傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時加快部署戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)（如表1所示）。合肥市規(guī)模以上工業(yè)增加值自2012年以來始終保持年均12.2%的快速增長， 2021年增速達19.6%， 位居省會城市第二， 2022年增速則有所回落， 下降至6.3%。2021年， 合肥市打造的六大千億級主導產(chǎn)業(yè)增加值增速達19.8%， 其中平板顯示及電子信息產(chǎn)業(yè)增速高達32.4%。而就戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)而言， 2022年其增速高達14.3%， 顯著高于規(guī)模以上工業(yè)增速， 并于2017 ～ 2021年連續(xù)五年獲得國務院表彰激勵。與中部和長三角主要省會城市相比， 2020 ～ 2022年合肥市規(guī)模以上工業(yè)增加值增速和戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)增加值增速均處于領(lǐng)先地位（如表2所示）。通過堅持“制造強國”的戰(zhàn)略理念， 合肥市工業(yè)實現(xiàn)了質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長， 在賽迪顧問針對全國的先進制造業(yè)百強市（2023）評選中位列第13位。

最后， 服務業(yè)帶動作用顯著。合肥市以建設(shè)“科技創(chuàng)新服務中心城市”“綜合性國家物流樞紐城市”“國際消費中心城市”為戰(zhàn)略方向， 聚力培養(yǎng)信息服務和科技服務兩大核心服務業(yè)， 提速構(gòu)建現(xiàn)代金融、 現(xiàn)代物流、 商務會展三大支撐服務業(yè)， 持續(xù)提升現(xiàn)代商貿(mào)、 健康服務、 文化創(chuàng)意、 旅游休閑四大品質(zhì)服務業(yè)。2021年， 以互聯(lián)網(wǎng)平臺、 物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)服務、 新能源技術(shù)推廣為代表的新興產(chǎn)業(yè)營收分別增長77.3%、 47.0%和72.0%。目前， 合肥市服務業(yè)“經(jīng)濟引擎”作用凸顯。如圖6所示， 2022年服務業(yè)增加值為7239.4億元， 占全市GDP比重為60.3%， 位居全國省會城市第9。

綜上可見， 得益于安徽省和合肥市政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)的重視， 近年來合肥市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級成效顯著， 戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大， 現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系加速構(gòu)建， 產(chǎn)業(yè)名城建設(shè)取得突破進展， 經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展成績斐然。

五、 案例城市的經(jīng)驗總結(jié)

（一） 合肥市構(gòu)建親清政商關(guān)系的總體情況

自2016年習近平總書記首次使用“親”“清”二字系統(tǒng)闡述新型政商關(guān)系以來， 合肥市總結(jié)過往經(jīng)驗， 革故鼎新地實施了一系列親清政商關(guān)系的建設(shè)工作， 通過常態(tài)化開展“四送一服”^③雙千工程發(fā)展新型政商關(guān)系， 努力為民營企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造源頭活水。根據(jù)中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院發(fā)布的《中國城市政商關(guān)系評價報告》， 近年來合肥市的政商關(guān)系指數(shù)呈現(xiàn)一定的波動， 但總體處于較高水平。如表3所示， 除2020年政商關(guān)系指數(shù)出現(xiàn)較大下滑外， 其余年份的政商關(guān)系指數(shù)排名均位于全國前四十， 2021年合肥市親近指數(shù)和清白指數(shù)較上年均有顯著提升。從營商環(huán)境構(gòu)建看， 在全國工商聯(lián)圍繞要素環(huán)境、 政務環(huán)境、 創(chuàng)新環(huán)境、 市場環(huán)境、 法治環(huán)境五個維度開展的2022年“萬家民營企業(yè)評營商環(huán)境”調(diào)查中， 合肥市首次進入全國前十（不含直轄市）。具有合肥特色的市場化、 法治化、 國際化營商環(huán)境得到了廣大民企的認可。可見， 合肥市的政商關(guān)系不斷優(yōu)化改善， 從而為地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供了非常重要的制度支撐。

（二） 合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的成功經(jīng)驗

1. 創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)投資模式， 引導戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（1） 合肥模式。發(fā)展戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)是促進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、 經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有效手段。然而， 投資戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)具有投入大、 風險高、 周期長等顯著特點， 同時其高技術(shù)含量也要求投資人具有較高的專業(yè)水平， 對大多數(shù)機構(gòu)投資者而言是一塊難啃的“硬骨頭”， 因而僅依靠市場無法緩解戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)融資難、 融資慢、 融資成本高等問題， 政府的投資和引導顯得尤為重要。

在這種背景下， 政府引導基金的出現(xiàn)無疑是一劑良藥。與地方政府傳統(tǒng)投資方式相比， 政府引導基金采用“母基金”（Fund of Funds，F(xiàn)oF）的方式運作， 引導社會資本一同投資于市場化運作的私募股權(quán)基金， 藉由專業(yè)的投資機構(gòu)管理， 最后投向有利于地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)， 達到促進企業(yè)創(chuàng)新、 推動地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的目的（鄧曉蘭和孫長鵬，2019）。然而， 政府引導基金的性質(zhì)使其在實際運作時存在許多制度性困難， 其中最主要的是政府與市場投資機構(gòu)之間的委托代理問題， 以及政府引導基金的“名股實債”、 變相“低息貸款”問題（蘭小歡，2021）和投資風險的防范與責任承擔問題。面對政府引導基金可能存在的各種問題， 合肥市在長期的投資實踐中發(fā)展出了一套獨有的產(chǎn)業(yè)投資“合肥模式”， 其核心是強調(diào)政府在產(chǎn)業(yè)投資中的參與度， 政府依托國資投資平臺發(fā)起設(shè)立并管理政府引導基金， “以投帶引”撬動其他社會資本， 通過直接投資、 組建和參與各類投資基金打造多元化科技投融資體系。按照一個行業(yè)或領(lǐng)域跟進設(shè)立一只基金的原則， 國資投資平臺及下屬子公司或市場投資機構(gòu)管理的子基金對相關(guān)產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)進行股權(quán)投資， 服務地方招商引資。而在整個過程中， 作為政府代表的國資投資平臺及下屬子公司廣泛深度地參與基金的管理運作， 并且政府有關(guān)部門同樣會參與產(chǎn)業(yè)投資的相關(guān)決策， 以“有為政府”確保產(chǎn)業(yè)投資最大限度地服務于地區(qū)產(chǎn)業(yè)的引入、 發(fā)展和集聚（如圖7所示）， 而非僅追求短期的投資回報。

在具體運作上， 合肥市遵循“項目引進—國資引領(lǐng)—項目落地—股權(quán)退出—循環(huán)發(fā)展”的完整投資鏈條， 按照“國有資本引導、 市場化運作、 科學決策、 防范風險”的原則進行管理運作， 最大限度地降低投資風險。在前期引入項目時， 合肥市首先要聯(lián)合政府內(nèi)部多個部門與投資平臺共同成立領(lǐng)導小組， 負責在整個流程中跟蹤項目進度、 審核關(guān)鍵節(jié)點、 把關(guān)重要方案。為了在事前防范化解風險， 政府相關(guān)部門會聘請包括企業(yè)界人士、 高校教授在內(nèi)的專家對技術(shù)、 供應鏈、 市場前景等方面進行詳細論證和研判， 同時也會委托專業(yè)機構(gòu)從法務和財務等角度對企業(yè)進行審慎的盡職調(diào)查。整個過程中的所有重大決策都會由政府、 市委和人大進行逐輪決策， 通過廣泛征求意見來建立容錯糾錯機制。決定引進項目后， 由合肥市國資平臺進行“直投”和“領(lǐng)投”， 撬動社會資本共同參與長期投資。在項目落地后， 合肥市政府通過出臺包括能源供應、 融資擔保、 土地價格在內(nèi)的一系列優(yōu)惠政策為其提供相應的配套服務， 并且注重進行全產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)， 引入上下游企業(yè)形成聯(lián)動效應和產(chǎn)業(yè)集聚效應， 保證被投企業(yè)安穩(wěn)扎根。當項目成熟后， 相關(guān)基金會通過資本市場定向增發(fā)、 股權(quán)回購等方式有序退出， 并進一步將獲得的投資收益全部用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和其他項目投資， 從而形成項目引育的完整閉環(huán)（如圖8所示）。

通過這種“直投”“領(lǐng)投”的“合肥模式”， 合肥市政府既能培養(yǎng)出懂產(chǎn)業(yè)、 懂管理、 懂市場的復合型科技產(chǎn)業(yè)組織人才， 充分緩解政府決策過程中的信息不足問題， 又能保證所投資金真正用于本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 從根源上解決“返投比例”的問題。同時， 依靠完善的風險防范體系， 合肥市產(chǎn)業(yè)引導基金在投資上更為積極主動， 對于機會的把握和決斷也更準更快。截至2022年底， 合肥市已組建政府母基金， 科創(chuàng)、 產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模超3000億元， 既能滿足重大項目的融資需求， 又能用于完善產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)， 在產(chǎn)業(yè)鏈全生命周期發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

（2） 產(chǎn)投案例與成效。依托于膽大心細、 敢為人先的產(chǎn)業(yè)投資， 合肥市在進入21世紀以來先后引入培育了包括京東方、 長鑫存儲、 蔚來等在內(nèi)的一批重點企業(yè)， 圍繞這些頭部企業(yè)帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游， 從無到有打造了新型顯示、 集成電路、 新能源汽車等眾多戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級取得明顯成效。

2008年， 為解決家電支柱產(chǎn)業(yè)“缺屏少芯”的難題， 合肥市與當時面臨巨大資金壓力的京東方達成了合作意向， 共同建設(shè)第6代TFT-LCD液晶面板線。在面臨巨大投資風險和財政預算收入有限的情況下， 合肥市以承諾出資60億元、 兜底出資90億元拿下了項目。而在隨后的股票定向增發(fā)上， 代表市政府參與的國資平臺合肥建投和合肥鑫城僅以30億元的出資帶動了90億元的社會資本， 為該項目總計融資120億元， 充分驗證了“合肥模式”的可行性和有效性。在此基礎(chǔ)上， 該項目的成功落地還帶動了包括彩虹、 康寧、 三利譜在內(nèi)的新型顯示龍頭企業(yè)入駐合肥。“從砂子到整機”， 合肥市完成了新型顯示產(chǎn)業(yè)的全產(chǎn)業(yè)鏈布局， 而后來京東方8.5代線（2014年投產(chǎn)）和10.5代線（2018年投產(chǎn)）的建設(shè)更是讓合肥市成為中國新型顯示產(chǎn)業(yè)中心之一， 產(chǎn)業(yè)規(guī)模位居全國前列。

在“缺屏”問題得到緩解后， 合肥市政府轉(zhuǎn)而關(guān)注起“少芯”問題。2014年， 國務院印發(fā)《國家集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進綱要》， 將集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入國家戰(zhàn)略。而早在2013年， 合肥市政府便注意到了這一產(chǎn)業(yè)的巨大前景， 出臺了《合肥市集成電路產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》， 并于2016年成立了長鑫存儲技術(shù)有限公司（簡稱“合肥長鑫”）， 主攻DRAM芯片^④的研發(fā)生產(chǎn)。2017年， 合肥產(chǎn)投代表合肥國資平臺與兆易創(chuàng)新簽署合作協(xié)議， 雙方按3∶1的出資比例共同建設(shè)合肥長鑫項目， 僅一期投資就高達180億元。2020年12月， “國家半導體大基金”二期、 安徽國資、 兆易創(chuàng)新、 小米長江產(chǎn)業(yè)基金等機構(gòu)和企業(yè)共向合肥長鑫母公司投資156億元， 越來越多的社會資本涌入合肥長鑫。合肥市也先后被國家發(fā)展改革委、 工業(yè)和信息化部列為集成電路產(chǎn)業(yè)全國重點發(fā)展城市。

另一個典型的投資案例則是合肥市對蔚來汽車的引入。2020年初， 合肥市開展了對蔚來汽車及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的研究、 調(diào)研和談判， 只用4個月的時間就完成了從正式協(xié)議簽署、 落戶， 到總部大樓落成和蔚來中國總部啟動的全過程。效率之高源自合肥市多年來打磨的成熟投資體系， 也與合肥市政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視密不可分。從落地合肥市起， 蔚來汽車股價一路飆升， 在2021年1月18日達到了最高點66.99美元。在整個過程中獲得的豐厚投資回報也被合肥市用于智能電動汽車產(chǎn)業(yè)鏈及上下游的建設(shè)， 真正做到了以循環(huán)促發(fā)展。在投資蔚來一周年之際， 合肥市推動了新橋智能電動汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū)的開工， 該園區(qū)預計可容納幾百家企業(yè)入駐， 是全球最大的智能電動汽車產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

綜上可見， 從引入京東方的6代線， 到成立合資公司布局DRAM研發(fā)量產(chǎn)， 再到引入新能源汽車板塊， 每一次成功的投資都離不開合肥市政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的密切關(guān)注與悉心研究。以國有資本撬動社會資本的本質(zhì)即是以政府更有為推動市場更有效， 在親近有為的政商關(guān)系下“合肥模式”彰顯了強大的生命力。

2. 親力親為精準施策， 助力延鏈補鏈強鏈。引入龍頭企業(yè)只是產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的第一步， 只有打造出完整產(chǎn)業(yè)鏈、 形成產(chǎn)業(yè)集聚， 才能形成可持續(xù)發(fā)展的強大動力， 促進地區(qū)經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級（陳建軍和胡晨光， 2008）。合肥市始終堅持“領(lǐng)軍企業(yè)—重大項目—產(chǎn)業(yè)鏈條—產(chǎn)業(yè)集群”的發(fā)展思路， 注重全產(chǎn)業(yè)鏈布局， 以點連線再成面， 充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同效應和產(chǎn)業(yè)集群的規(guī)模效應。

（1） 鏈長引領(lǐng)針對施策。為了更好地服務于產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)， 合肥市在“十四五”規(guī)劃中提出推行產(chǎn)業(yè)集群群長制、 產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟盟長制和產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈鏈長制， 分領(lǐng)域分行業(yè)精準施策， 以責任制促落實， 提升政府服務效能。以鏈長制為例， 合肥市聚焦集成電路、 新型顯示、 新能源汽車暨智能網(wǎng)聯(lián)汽車等12條重點產(chǎn)業(yè)鏈， 由市委、 市政府領(lǐng)導分別擔任產(chǎn)業(yè)鏈“鏈長”。通過與相關(guān)企業(yè)保持親密互動， 鏈長能夠深入了解企業(yè)面臨的發(fā)展難題和產(chǎn)業(yè)需求， 進而藉由規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑， 完善產(chǎn)業(yè)政策措施， 引入培育產(chǎn)業(yè)鏈中的重點企業(yè)， 建設(shè)產(chǎn)業(yè)公共服務平臺， 做好常態(tài)化服務工作等方式統(tǒng)籌相應產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)。

（2） 一企一策精準服務。在鏈長的引領(lǐng)下， 合肥市實行“一企一策”精準服務， 有針對性地幫助企業(yè)解決發(fā)展經(jīng)營問題， 為企業(yè)紓困解難。早在引入京東方時， 合肥市政府為了保證其生產(chǎn)， 專門配套建設(shè)了110千伏的變電站， 僅供京東方使用。同樣的舉措也出現(xiàn)在合肥長鑫的建設(shè)中， 市政府為長鑫二期項目專門建設(shè)了220千伏的變電站以提供穩(wěn)定的電力保障。不僅對龍頭企業(yè)如此， 在中小企業(yè)發(fā)展過程中合肥市也會同樣給予幫助。在國盾量子上市過程中， 合肥市高新區(qū)為其細化上市工作路線圖和時間表， 提供專業(yè)的資本市場服務， 最終幫助其成功登陸科創(chuàng)板。

（3） 一鏈一策延鏈補鏈。在做強現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈的同時， 合肥市著重關(guān)注已有產(chǎn)業(yè)鏈的薄弱環(huán)節(jié)， 實行“一鏈一策”延鏈補鏈， 幫助引導“專精特新”中小企業(yè)卡位入鏈， 塑造“龍頭企業(yè)+中小企業(yè)”生態(tài)圈， 努力發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈的協(xié)同效應。為了給本市的信息化產(chǎn)業(yè)提供配套服務， 保障網(wǎng)絡安全合規(guī)治理， 合肥市于2022年1月引入該領(lǐng)域知名企業(yè)天帷信息安全技術(shù)有限公司， 并提供了第一季度的房租減免。此外， 為了解決半導體產(chǎn)業(yè)上游關(guān)鍵材料和裝備核心配套問題， 合肥市成立合肥市經(jīng)貿(mào)代表團， 于2022年9月18 ～ 24日赴韓國開展產(chǎn)業(yè)鏈精準招商。在針對性的施策下， 2022年合肥市重點產(chǎn)業(yè)鏈擴充至16條， 重點企業(yè)數(shù)量翻倍增長， 產(chǎn)業(yè)鏈韌性不斷提升。

3. 持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境， 創(chuàng)造適宜發(fā)展生態(tài)。產(chǎn)業(yè)鏈的完善是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)， 但如果沒有適宜的發(fā)展環(huán)境， 市場主體也只會萎縮凋敝。在這一方面， 合肥市主要圍繞提升政務服務效率、 強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 優(yōu)化人才培育環(huán)境三個方面優(yōu)化營商環(huán)境。

（1） 提升政務服務效率。服務效率和透明度是衡量政務服務質(zhì)量的兩個重要指標。一方面， 合肥市持續(xù)深化“放管服”改革， 多措并舉提升服務效率， 提升一體化政務服務能力。合肥市注重打造“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務”， 利用數(shù)字化技術(shù)簡化辦理流程， 實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一碼通域”。以企業(yè)開辦為例， 合肥市高新區(qū)政務服務中心實行“前臺綜合受理、 后臺分類審批、 統(tǒng)一窗口出件”的服務模式， 將企業(yè)注冊登記、 公章刻制、 稅務開戶等流程整合在一個窗口， 在1個工作日內(nèi)即可完成企業(yè)設(shè)立相關(guān)工作， 服務效率提升顯著。根據(jù)《省級政府和重點城市一體化政務服務能力調(diào)查評估報告（2022）》， 合肥市在服務成效度、 事項覆蓋度、 指南準確度等方面均脫穎而出， 一體化政務服務能力與廣州、 深圳等城市處于同一層次， 達到“非常高”（≥90）水平。另一方面， 合肥市持續(xù)加大政務公開力度， 推進基層政務公開標準化規(guī)范化， 實施“招投標”評定分離制度， 充分保障企業(yè)的知情權(quán)， 努力打造陽光透明政府。在中國社會科學院法學研究所發(fā)布的《中國政府透明度指數(shù)報告（2021）》中， 合肥市政府透明度在較大的市排名中位列第5， 政務公開水平位居全國前列。

（2） 強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新型基礎(chǔ)設(shè)施具有投資大、 周期長、 見效慢的特點， 其較強的外部性決定了政府的主導地位。合肥市不斷加大對5G、 數(shù)據(jù)中心、 工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、 人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資， 截至2022年10月底累計建設(shè)5G基站18114個。此外， 合肥市特別重視企業(yè)的數(shù)字化建設(shè)， 2015年在全國首創(chuàng)“萬千百”創(chuàng)新工程， 即建設(shè)萬條數(shù)字化生產(chǎn)線、 千個數(shù)字化車間和百家智能工廠， 并在隨后發(fā)布國內(nèi)首個智能制造地方標準。“萬千百”工程解決了智能制造水平評價指標定量的問題， 提供了更具操作性的方案。目前， 合肥市已擁有省級智能工廠25家、 數(shù)字化車間175個、 全球“燈塔工廠”2家， 智能制造水平全國領(lǐng)先。

（3） 優(yōu)化人才培育環(huán)境。人才是發(fā)展所需的第一資源， 對于重點產(chǎn)業(yè)缺乏的人才， 合肥市先后出臺了“百人計劃”“人才政策20條”“人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)8條”等政策， 建立起完善的人才引入機制。2022年合肥市成立科創(chuàng)（人才）集團， 引入127個高層次人才團隊， 新增5.5萬高技能人才， 新招引大學生首超30萬人。而對于已經(jīng)引入的人才， 合肥市在住房、 醫(yī)療、 配偶就業(yè)、 子女教育等方面提供相應的保障措施， 解決人才的后顧之憂， 使其產(chǎn)生獲得感和歸屬感。對于高層次人才分類認定系統(tǒng)認定的A類人才， 合肥市通過實施“一事一議”“一人一策”為其量身定制所需服務， 精準服務保障人才在合肥創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。

在親清政商關(guān)系的推動下， 合肥市持續(xù)提升營商環(huán)境軟實力， 堅持打造更加開放、 公正的市場競爭環(huán)境， 企業(yè)服務質(zhì)量不斷提高。在2020年“中國最具幸福感城市”評選中， 合肥市被選為企業(yè)家幸福感最強城市。在優(yōu)良的營商環(huán)境加持下， 合肥市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要素流轉(zhuǎn)更加順暢， 市場信心不斷提高。

（三） 合肥市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中存在的問題與挑戰(zhàn)

盡管合肥市在地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中取得了比較顯著的成就， 但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展是一項長期任務， 需不棄微末、 久久為功。當前合肥市在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面也存在一些不足之處， 未來有待進一步深化改革和推進親清政商關(guān)系建設(shè)。

1. 創(chuàng)業(yè)投資力度較小， 本地企業(yè)培育力度有待提升。根據(jù)清科研究中心的數(shù)據(jù)， 2022年我國新設(shè)立的政府引導基金以產(chǎn)業(yè)類基金為主， 已認繳規(guī)模達2112.27億元， 相比之下創(chuàng)投類基金已認繳規(guī)模僅有275.01億元。具體到合肥市， 盡管合肥市政府通過設(shè)立引導基金打造了一批成功案例， 但這些基金多為產(chǎn)業(yè)基金， 以引入龍頭企業(yè)和投資于企業(yè)的成長期為主， 在“投小、 投早”方面有所欠缺， 對于創(chuàng)新能力強、 發(fā)展?jié)摿Υ蟮摹皩＞匦隆北镜仄髽I(yè)的支持力度仍顯不足。據(jù)清科研究中心統(tǒng)計， 從2018年到2023年10月， 合肥市備案基金在種子輪和天使輪的投資數(shù)量共294起， 投資金額總計74.43億元； 而在A、 B、 C輪的投資數(shù)量則高達559起， 投資金額總計952.33億元。在小微企業(yè)培養(yǎng)上的薄弱會使得其生存空間被大中型企業(yè)和龍頭企業(yè)進一步擠占， 不利于資本市場活力的進一步釋放， 也難以形成良好的發(fā)展生態(tài)。

2. 創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率較低， “三就地”水平有待提升。創(chuàng)新研究的價值在于運用。作為全國“四大科教城市”之一和全國唯一的科技創(chuàng)新型試點市， 合肥市的科教水平和科研實力毋庸置疑。然而， 其創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化率卻并不理想， 2019年合肥市專利申請授權(quán)數(shù)與受理數(shù)之比僅為49.4%， 而杭州和南京分別為54.2%、 53.4%， 2018年與2017年也均低于其他四個省會城市（如表4所示）。因此， 促進科技成果就地交易、 就地轉(zhuǎn)化、 就地應用（“三就地”）是合肥市當前乃至今后一段時期的主要努力方向。只有努力打通創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的“最后一公里”， 才能為地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提供源源不斷的動力。

3. 區(qū)域輻射能力較弱， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同性較高。盡管合肥都市圈于2016年被納入《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》， 但是與以周邊省會城市為中心的都市圈相比， 合肥都市圈整體競爭力仍然偏弱， 區(qū)域發(fā)展面臨不平衡不充分的問題。參考《2022中國都市圈發(fā)展力白皮書》， 合肥都市圈在發(fā)展力評價指標體系下僅排名16， 與其毗鄰的南京都市圈則排名第7。具體來看， 近些年作為中心城市的合肥市在全省資源的支持下發(fā)展迅猛， 但其對周邊城市的輻射帶動能力始終偏弱。都市圈內(nèi)經(jīng)濟水平較高的馬鞍山、 滁州和蕪湖三市同時被涵蓋在南京都市圈內(nèi)， 與南京的經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密。此外， 根據(jù)宋盛楠（2021）的研究， 合肥都市圈內(nèi)三大產(chǎn)業(yè)的趨同度較高， 難以實現(xiàn)城市間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同效應， 同時競爭的加劇也會使產(chǎn)業(yè)效率大大降低， 增加區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的成本。因此， 合肥市在專注自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時也應該增強對周邊城市的引領(lǐng)帶動作用， 促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

六、 結(jié)語

當前， 新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革正在打亂國際分工秩序、 重塑全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)， 能否抓住產(chǎn)業(yè)發(fā)展機遇、 構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系是我國能否贏得主動和先機的關(guān)鍵變量。同時， 面對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展這一時代命題， 需要時刻把握加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、 促進新舊動能轉(zhuǎn)換這一題中之義， 通過促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、 提高全要素生產(chǎn)率來實現(xiàn)經(jīng)濟質(zhì)的有效提升和量的合理增長。

基于此， 本文首先對我國推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的政策演進進行了全面梳理， 發(fā)現(xiàn)這一過程始終與產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革中的實際問題和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實要求相適應。其次， 基于對已有文獻的回顧， 本文梳理出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的實現(xiàn)路徑并指出地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級存在的內(nèi)外部挑戰(zhàn)。然后， 本文從緩解融資問題、 配套人才政策、 完善基礎(chǔ)設(shè)施、 規(guī)范政務服務和促進產(chǎn)業(yè)政策科學有效五個方面論述了親清政商關(guān)系助力地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的理論機理， 在政府與企業(yè)緊密合作而又保持相互獨立的關(guān)系下， 依靠政府“有形之手”和市場“無形之手”的協(xié)同發(fā)力緩解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中的市場失靈和政府失靈。最后， 本文以合肥市為典型案例研究對象， 梳理總結(jié)出合肥市在構(gòu)建親清政商關(guān)系以推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級方面的成功經(jīng)驗和典型做法， 同時也指出了合肥市在促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面仍然存在的問題。

綜上， 本文不僅通過案例研究方法豐富了親清政商關(guān)系經(jīng)濟后果領(lǐng)域的研究， 而且為地方政府構(gòu)建親清政商關(guān)系來助力地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度實踐提供了重要的決策依據(jù)與政策建議。

【 注 釋 】

① “芯屏汽合”：芯片、新型顯示、智能電動汽車、人工智能和制造業(yè)融合；“集終生智”：集成電路、高端裝備制造的終端產(chǎn)品、生物醫(yī)藥、智能語音及人工智能。

② 合肥都市圈包括安徽省合肥市、淮南市、六安市、滁州市、蕪湖市、馬鞍山市、蚌埠市和桐城市（縣級市）。

③ “四送一服”即送新發(fā)展理念、送支持政策、送創(chuàng)新項目、送生產(chǎn)要素和服務實體經(jīng)濟。

④ DRAM（Dynamic Random Access Memory，動態(tài)隨機存取存儲器）是一種半導體存儲器，用于存儲APP運行時的緩存，保證計算機運行時可以實現(xiàn)最佳性能。

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（責任編輯·校對： 黃艷晶" 許春玲）

【基金項目】國家社會科學基金重大項目“新時代構(gòu)建親清政商關(guān)系研究”（項目編號：22ZDA045）

【作者單位】廈門大學管理學院， 廈門 361005