高標準農田建設項目管理常見問題和建議

摘 要： 實施高標準農田建設項目是推動農業現代化的重要手段，項目管理效果直接影響農業生產效率和產量提升。然而，當前貴州省在高標準農田建設項目管理方面還存在問題，如項目區域內布局不合理、項目管理不到位、風險把控不嚴等。結合實際探討高標準農田建設項目管理中的問題，提出了針對性建議，以期對貴州省高標準農田建設項目管理的改善提供參考。

關鍵詞：高標準農田；項目管理；案例分析；土地資源管理

中圖分類號： F323 文獻標識碼：A 文章編號：2095-1795（2024）03-0122-05

DOI：10.19998/j.cnki.2095-1795.2024.03.021

0 引言

在高標準農田建設項目管理過程中，各種問題都存在風險，其中任何一個細節出現問題可能都會對工程質量、工程進度、工程竣工產生較大影響，這些風險問題都會給項目管理增加難度，甚至會直接導致整個項目無法進行，但這些風險也并不是不可避免，前提是要做好項目管理。通過實踐可以針對這些問題提出有建設性的意見及解決措施。在保證項目經濟效益的基礎上，降低工程造價成本投入，盡可能規避風險。

1 案例分析

高標準農田建設項目管理是項目建設單位、施工單位管理的核心內容，如施工單位對項目施工現場管理疏忽、監理職責未認真履行及建設單位督促不到位等都可能對整個項目造成不可估量的經濟損失，致項目返工，無法進行竣工驗收[1]。如2020 年，貴陽市息烽縣永靖鎮黎安村高標準農田建設項目，原設計圖紙中池底及池壁是C25 鋼筋混凝土、澆筑厚度20 cm、集水池圍欄采用單磚砌空花欄桿，集水池斷面如圖1 所示。由于施工企業未認真審核圖紙、偷工減料、施工工序錯誤，采用水泥標磚進行砌筑池壁，返工現場如圖2 所示。監理職責未履行，建設單位現場督促檢查不到位等， 最終導致項目返工， 造成經濟損失。2019 年，貴陽市息烽縣永靖鎮土地綜合整治項目在設計之初，未認真結合當地實際情況布局溝渠和宜機化措施，導致種植水稻時無法滿足灌溉要求，農業機械無法下田開展耕種收作業，未達到高標準農田建設的規范要求，如圖3 所示。因此，加強高標準農田建設項目管理，是保障高標準農田建設項目質量，提高經濟效益的前提和保證[2]。

2 常見問題

2.1 項目區域內布局不合理

2.1.1 缺乏統一規劃

部分地區缺乏整縣、鄉統一規劃布局，對本地基本情況摸底不扎實，對耕地保有量、基本農田面積、區域位置等信息和資源掌握不精準，規劃的科學性和可行性不高。同時，高標準農田建設涉及多個部門，包括農業、水利、國土等，這些部門在項目實施過程中可能存在職能交叉和利益沖突，導致項目規劃難以統一。高標準農田建設項目涉及大量的土地流轉和權屬調整，由于土地權屬的復雜性和利益關系的多樣性，難以形成統一的土地利用規劃和布局。這些因素導致規劃不統一，項目區域內布局混亂，不僅影響農田的規模化、集約化生產，也造成資源浪費和效益低下。

2.1.2 基礎設施建設滯后

貴州省屬于喀斯特地貌，地理環境復雜，土地破碎化嚴重，基礎設施建設難度較大。道路、水利設施、農田防護等基礎設施建設不完善，制約了農田的布局和生產效率。

2.1.3 土地閑置、利用不當

貴州省的土地資源有限，項目區域布局不合理，高標準農田利用率有一定的局限性。部分地區實施的高標準農田建設項目，受農村勞動力不足、農民種植意愿低、土地流轉不暢、自然災害及一二三產業融合程度低等因素影響，出現高標準農田利用不當、土地撂荒現象，造成土地資源的浪費，影響了高標準農田的建設效果和農業生產效益。

2.1.4 農業科技支撐不足

2022 年，貴州省農作物綜合機械化率不足50%，農業科技成果轉化率低，宜機化改造和高標準農田示范基地建設不成熟，導致高標準農田的建設和生產效率受到限制。

2.2 項目管理不到位

2.2.1 項目劃分不明朗

高標準農田建設項目有單位工程、分部工程、單元工程等，項目單位法人應組織設計、監理及施工單位進行項目劃分[3]。結合實踐工作經驗，發現某地高標準農田建設項目在整個項目施工和質量評定處于無序狀態，如項目驗收過程中，只有單元工程驗收及質量評審結果，沒有分部分項工程及整體工程質量評定結果。

2.2.2 設計變更程序不完善

高標準農田建設項目涉及建設地點遠，受當地水文地質條件限制、當地群眾呼應、土地協調流轉等眾多因素影響，項目建設過程中會有調整變更情況。但在實際工作中，有些地方未按照規范流程及要求完善項目變更手續，設計變更工程預算調整結果未報原項目批復部門備案，特別是較大的設計變更，單體工程資金調整超過單項工程投資20% 的，變更前后的工程預算調整未報原批復部門重新組織專家評審、重新批復，未報上級主管部門備案。

2.2.3 資金管理不規范

在高標準農田建設項目中，資金來源可能涉及多個渠道，如中央財政、地方財政、銀行貸款等。其資金管理不規范主要體現在高標準農田建設標準過低，高標準農田建設需要地方財政配套財政資金支持項目建設，因受地方財力影響，很多地方未能進行配套財政資金，在項目資金撥付方面，未能及時支付高標準農田建設項目資金，一定程度上影響項目的正常推進[4]。

2.2.4 工序管理不嚴格

每道工序或單位工程完工后，應先由施工單位進行質量自評，然后交監理機構組織進行檢查驗收，認可合格后方可進行下道工序或單元工程施工。如混凝土施工，施工單位及監理單位沒有開展現場取樣、平行檢測等工作，沒有及時發現問題，也是導致混凝土強度先天不足的主要原因。同時，混凝土澆筑過程中缺少技術指導，導致振搗不密實，漏振、欠振、過振現象時有發生，個別部位混凝土強度偏低等，致部分田間道路未過質保期就出現質量問題。

2.2.5 監理機構履職不到位

高標準農田建設項目許多都是招聘的甲級監理機構，但在一些施工現場基本沒有專業監理工程師，只有較少的監理員。而高標準農田建設項目線長面廣，建設地點都在較遠的鄉鎮，監理人手根本無法滿足監理工作要求。如混凝土施工必須旁站監理，而監理機構配備的監理人數遠遠不夠。因此，監理人員的素質及數量也是保證工程質量的主要因素之一[5]。

2.2.6 高標準農田建設項目缺乏后續管護

部分地方高標準農田建設項目竣工驗收后移交給村集體或農戶管護和使用，由于管護機制不健全、后續管護資金未落實、缺乏專業的管理和維護人員等因素，造成設施閑置、撂荒、丟失、毀損、道路塌陷及排灌渠道損毀無人修復。

2.3 項目風險把控不嚴

2.3.1 工程質量把控不嚴

部分監管單位監管不到位，可能存在疏漏，導致施工過程中的質量問題無法及時發現和糾正。同時，監管人員缺乏專業知識和經驗，難以對工程質量進行有效把控。部分施工單位過于追求進度和效益，忽視工程質量，導致施工過程中出現偷工減料、敷衍了事等現象。如果對項目質量把控不嚴格，可能出現建材質量不達標、施工質量低劣等問題，導致農田設施的使用壽命縮短，甚至出現安全事故[6]。

2.3.2 項目進度把控不嚴

高標準農田建設過程中項目管理不當，影響施工進度，如施工組織設計不精準、施工順序混亂、項目管理不善，以及施工組織不當、施工資料不齊全、工程質量控制資料不齊全、外部自然災害影響等，可能導致工程進度延誤或效率低下，導致增加項目成本，無法完成工程任務。

2.3.3 項目成本把控不嚴

部分地方高標準農田建設項目在項目執行和實施過程中，由于預算制定不合理、成本控制機制不健全、項目變更管理不當、資金使用不規范等把控不嚴格，造成工程成本偏低或偏高，無法真實反映項目成本。如在高標準農田建設項目施工過程中，常常會出現占用農戶土地修建生產便道等，農戶不同意，為順利實施項目，施工單位擅自答應農戶需求，增加項目建設內容。

2.3.4 合同管理風險把控不嚴

高標準農田建設項目合同內容制定不嚴謹、合同履行監控不到位、合同變更流程不明確等給項目的順利實施和成本控制帶來困難，可能引發合同糾紛，影響合作關系，增加額外成本。如農民工工資保證金問題，部分地方在合同條款中只是簡單描述農民工工資支付事宜，未嚴格落實繳納農民工工資保證金，農民工工資無法保障，往往會出現欠薪等負面輿情。部分地方在合同中對于施工期內材料單價調整約定不細，在施工期內，由于市場變化導致材料價格普遍上漲，致工程費用增加，導致施工單位因價格上漲拖延工期及項目停工。

3 改進建議

3.1 抓好規劃設計

高標準農田建設項目規劃設計是確保項目成功實施的關鍵環節。

一是做好基礎信息摸底。在規劃設計前，扎實對本轄區鄉、村耕地面積、“兩區”范圍、基礎設施現狀、地形地貌、土壤類型、水源分布、農業種植結構和農機具配備情況等開展詳細摸底，到每個項目點開展實地踏勘，嚴格比對圖斑，剔除不合規圖斑，對摸底數據開展綜合分析，為后續的規劃設計提供堅實的數據支撐。

二是做好農戶意愿收集。在規劃設計前，組織項目點鄉鎮、村民委員會召開群眾會議，征集當地部門及群眾意愿。同時，加強與農業、國土、規劃、水利和環保等部門溝通與協調，征求部門專家意見。通過意見征集能夠充分吸收各方的智慧和建議，提高項目的可行性和有效性。

三是做深做實做細“六方會審”工作。組建由農業、土地規劃、水利和環保等領域的專家組成的咨詢團隊，也可引入第三方評估機構對項目設計進行評審，并不斷深化運用“六方會審”機制，會審過程中，保持決策的透明性，確保各方能夠充分了解并參與到決策過程中，為高標準農田建設項目的順利實施提供有力保障。

四是做好技術支撐與創新。在項目規劃設計過程中，積極探索和融入智能化農業管理系統、農業信息化技術、節水灌溉技術和農業機械化技術等新技術的應用，加強新技術的培訓指導和創新體制機制等措施，可以推動高標準農田建設的持續健康發展。

3.2 抓嚴施工管理

一是抓嚴開工前的準備工作。在項目招投標之前，認真審核招標設計文件、設計圖紙及工程量清單內容，審閱項目設計圖紙和工程量清單中是否有遺漏事項等問題，避免項目開工后項目造價不受控制。在項目正式施工前，組織施工單位相關技術人員，對項目設計圖紙進行會審及項目施工技術的交底工作。組織監理單位做好對項目施工設計圖紙的審查審核工作，充分發揮監理單位在項目現場施工管理能力，進一步優化完善項目施工組織設計，以免在項目施工過程中因項目設計圖紙出現問題而影響項目整體施工進度。

二是嚴格控制施工材料質量。高標準農田建設項目主要實施土地平整、農田水利、田間道路、農田防護與生態環境保護、耕地質量提升和高效農業設施6大工程，建設所需材料多，要嚴格材料管理，材料在進入施工現場時，嚴格審核把關，驗收簽字確認后方可進場[7]。對材料的發放和使用情況進行造冊登記，做好跟蹤和核驗。避免材料的丟失及不必要的浪費。對于易燃、易爆、易碎物品及防潮品等要采取相應保護措施，以免出現損壞及發生安全事故。

三是抓嚴施工中的監督管理。履行好監督管理職責，建立定期巡查機制，定期開展現場巡查，及時發現并解決潛在的問題，采取有效的措施加以落實和推進，做好整個項目施工進度、質量、造價及安全文明施工的工作措施，確保嚴格按照批復的設計內容施工。

四是抓嚴項目施工過程中溝通協調[8]。加強與設計、施工、監理及屬地政府的溝通協調，能夠使項目施工現場管理各塊工作和諧、持續、高效地運行，順利地推進項目建設。

五是抓嚴施工技術程序管理。高標準農田建設項目有不同的技術工種，項目施工工藝具有復雜性，材料品種具有多樣性。要求管理人員、技術人員要熟悉項目施工圖紙內容，按照施工組織設計要求，熟悉掌握各分部分項工程的要點、特點、重點等事項，根據編制依據、工程慨況、施工部署、施工準備、施工方法、主要施工管理措施、主要技術指標及經濟指標等具體要求，以及工序進行準確地編排施工組織設計，嚴格按照實施方案內容進行施工。

3.3 抓快資金撥付

一是抓快完善報賬資料。項目建設過程中，嚴格落實資金管理有關要求，按照合同約定及時收集完善報賬資料開展審核評估，以便及時申報撥付工程款。

二是建立調度機制，資金撥付是項目推進最后一環也是最關鍵的一環，要堅持“項目為大、項目為重、項目為王”的工作思路，統籌思維，采取周調度月通報機制，制定撥付計劃，確保項目資金盡快撥付，以免因資金撥付問題造成資金被收回等情況發生。

三是以工代賑促農增收。鼓勵在項目建設過程中加大以工代賑力度，積極引導農民就近就地就業，增加農民收入和參與度，提高農民獲得感、安全感。

3.4 抓緊竣工驗收

一是抓緊開展質量評定。每一項分項工程完工后，要嚴格按照質量評定標準開展施工單位自評，監理單位復核，第三方質量評定機構出具質量評定報告等開展質量評定工作，對于原材料、采購設備等收集好合格證作為印證資料，確保施工每一個工序的施工質量問題達到相關的設計要求和有關規范標準要求。

二是抓緊項目驗收[9]。工程完工后要同步開展工程資料收集、整理、完善等工作，建立好質量檢查驗收制度，嚴格按照規范流程、技術標準進行詳細驗收，出具驗收意見，按批復的項目設計方案完成各項建設內容并符合質量要求，確保項目竣工半年內完成驗收。

3.5 抓實建后管護

一是抓實建后項目資產確權。對于竣工驗收合格的高標準農田建設項目，按照村申請、鎮審核、縣審定流程開展資產確權，建立項目資產臺賬，辦理資產管護移交手續，按照誰受益、誰管護，誰使用、誰管護的原則，落實管護責任主體及管護責任人，落實管護經費，明確工作職責，確保項目長期穩定運行。

二是多種渠道抓實項目后續管護。可以探索將項目管護與鄉村公共基礎設施管護機制、行業領域管理規定相銜接，納入相應管理體系，統籌使用符合規定的財政資金、村集體經濟收入及社會幫扶等資金支持村內小型公益性資產管護，鼓勵村集體成立勞務公司、社會化服務組織等，承接公益性資產管護服務。探索完善使用者付費制度，引導受益群眾參與項目資產管護。也可以探索明確將高標準農田建設項目所形成的項目資產落實村公益性崗位進行管護。

三是建立評價機制。行業部門要對已經竣工驗收的高標準農田建設項目，每年開展一次績效評價，依據GB/T 33469—2016《耕地質量等級》，組織開展耕地質量和糧食產能提升專項調查評價，對項目區耕地質量主要性狀開展實地取樣化驗，評價并劃分耕地質量等級、測算糧食產能，確保高標準農田建設項目持續發揮效益[10]。

四是建立獎懲機制。對于在管護工作中表現突出的單位和個人，給予一定的獎勵和表彰；對于管護不到位、造成損失的，依法依規進行處理。

3.6 抓強問題整改

高標準農田建設項目管理過程中，通過自查、互查、專項檢查等方式，壓緊壓實責任，確保排查問題無遺漏，對于排查出的問題深入剖析問題的原因癥結，研究制定整改措施，明確整改時限，整改一個、銷號一個，著力補短板、強弱項，全面提升高標準農田建設水平。

4 結束語

高標準農田建設項目管理是一項系統工程，涉及多個領域、多個部門和多方利益，需要政府、企業和農戶共同努力，形成合力。在未來的工作中，加強高標準農田建設項目的管理和監督，確保項目的質量和效益。同時，也要積極探索新的管理模式和方法，不斷創新工作機制，為推進農業現代化、實現鄉村振興貢獻更大的力量。

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