基于“一碼管地”的全生命周期自然資源管理系統探索與應用

作者簡介：王盛校（1980—），男，工程師，博士；研究方向：地球信息科學。

摘要：針對自然資源機構改革后，用地、規劃和林業等業務協同性不高、歷史數據融合與共享不充分的問題，文章探索以不動產單元碼為基礎，建立一套適合實際的擴展地塊編碼標準（澄地碼）。并以“澄地碼”為唯一標識，優化業務流程，治理歷史數據，串聯建設項目“前期工作、土地供應、規劃報建、竣工登記”4個階段的業務流程，實現土地管理的全生命追溯。最終實現“一碼審批、一碼監管、一碼共享”的應用場景，加快推進自然資源規劃的數字化轉型，同時助力部門間數據共享，賦能政務服務。

關鍵詞：一碼管地；全生命周期；共享

中圖分類號：F205文獻標志碼：A

0引言

“一碼管地”是自然資源部優化營商環境，深化“放管服”和“最多跑一次”改革的重要舉措之一。2019年10月，自然資源部正式實施了《不動產單元設定與代碼編制規則》（GB/T37346—2019）國家標準，為不動產統一登記高效運轉提供了最基礎的支撐。2020年5月，自然資源部、國家稅務總局和中國銀保監會聯合發布了《關于協同推進“互聯網﹢不動產登記”方便企業和群眾辦事的意見》，要求各地深化應用不動產單元代碼，推動地籍成果的共享沿用。2022年3月，自然資源部發布了《自然資源部關于加強自然資源法制建設的通知》（自然資源發〔2022〕62號），要求實施不動產登記、交易和繳稅環節的“網上一窗辦事”，應用不動產單元代碼進行“一碼管地”。

浙江、江蘇、安徽、山東等省試點城市陸續展開“一碼管地”的設計與實踐，紹興市上虞區［1］、臨海市［2］、鹽城市、黃山市［3］、日照市以“不動產單元代碼”為基礎［4］，圍繞建設用地全生命周期管理應用場景開展“一碼管地”建設，實現了建設用地管理業務的全周期串聯。但在各地的探索過程中，仍存在流程設計不足、數據要素整理不全、智能審批支撐不夠、跨部門數據共享不充分等問題。

1項目背景

江陰市自然資源和規劃局掛牌成立后，整合了原國土、規劃、林業等職能，并參考無錫模式，全面梳理整合了涉及的事權、業務、政策、平臺、數據，建立了“全業務、大融合”一體化平臺。但在規模擴大、業務管理體系變得更加繁雜后，發現歷史數據調用困難、業務系統間集成效率不高、監管易出現盲區。而且，歷史數據的生產分散、來源標準多樣、存儲格式等差異甚大。因此，急需建立一套編碼標準，以“碼”為唯一標識，串聯建設項目的全業務流程，實現自然資源管理的全生命追溯。

2建設目標

江陰市自然資源“全業務大融合”一體化平臺于2022年11月全面啟動建設，旨在構建依法、高效、融合地面向用地全生命周期管理的自然資源規劃管理體系，“澄地碼”正是在這一設計理念下應運而生。以“澄地碼”為唯一主鍵，通過對原國土、規劃、林業等存量業務數據的整理與融合，形成坐標統一、內容翔實、業務融合、“批、規、供、用、補、查、測、建、驗、登”全過程管理的數據鏈。結合政府、企事業、群眾的實際需要，通過“澄地碼”最終實現“一地一碼、一碼全息、一碼審批、一碼監管、一碼共享”的應用場景，加快推進自然資源規劃的數字化轉型，同時助力部門間數據共享，賦能政務服務。

3基于“澄地碼”的建設思路

31“澄地碼”內涵

“澄地碼”是指給土地賦予唯一識別碼，實行“一地一碼”，旨在建立一套自然資源規劃全領域、全業務、全流程、全生命周期的“家譜”管理新機制，是實現自然資源規劃業務深度融合的重要載體。“澄地碼”通過擴展“不動產單元代碼”給每塊新增建設用地一個獨一無二的土地編碼，如同“身份證”一樣。并以二維碼的形式體現在審批過程中對外出具的各類證書文件上，作為項目地塊的唯一“身份”信息。通過“澄地碼”聯通業務和數據，實現項目選址預審、土地報批、土地供應、規劃許可、工程規劃許可、不動產登記、批后監管、驗線核實等環節“一個碼”關聯，做到地塊基本信息、關鍵指標、審批過程及結果信息等的全生命周期管理，使項目地塊信息從來源到現狀“前世今生”一目了然。

32梳理業務鏈

321優化流程減少環節

通過“多規合一”“多測合一”“多證合一”“多審合一”等工作機制，對自然資源全生命周期業務流程進行融合再造，將自然資源和規劃業務劃分為7個階段（地籍調查測繪、用地預審與選址、用地審批、土地供應、建設規劃許可、竣工驗收、房屋登記），全面構建自然資源和規劃的全業務大融合業務鏈，梳理建設用地出讓大流程和土地劃撥大流程（見圖1），為實現一碼管地奠定基礎。

322打通系統減少材料

圍繞數據和材料“一次提交、共享應用”原則，以“澄地碼”為主鍵，貫通內外部系統，為不動產權籍調查管理系統、一體化審批業務系統、工程建設項目改革審批系統、聯合驗收系統、不動產登記平臺等系統提供數據共享服務和業務協同接口。

33賦碼關聯

331“澄地碼”的編碼規則

“澄地碼”融合規劃、土地的管理特性，通過“項目+宗地”方式進行綜合編碼，確保“澄地碼”在建設項目審批與管理過程中的唯一性和可追溯性。其中“項目”是指政府批復的投資項目。“澄地碼”的源頭是項目，定型于宗地。在供地之前主要以項目形式進行管理，供地之后主要以宗地形式進行管理。

在實際操作時，項目與宗地之間存在一對多的關系，允許一個項目劃分為多個宗地供地情況，特殊情況下，也允許多個項目對應一個宗地供地。如圖2所示，一個項目對應1個宗地；一個項目也可以對應2個宗地；甚至一個道路項目可以對應多個宗地。通過“項目+宗地”的方式進行編碼就可以向項目和土地2個方向關聯追溯。

如圖3所示，“澄地碼”長度30位，其中項目編碼10位，與政府批復的投資項目統一代碼一一對應；宗地編號取不動產單元代碼前19位；項目編號與宗地編號用“-”連接。“澄地碼”示例：2020HB0001-320281002003GB00001。管線項目不涉及用地，“澄地碼”只有10位項目編碼。

332“澄地碼”的賦碼過程

為實現“澄地碼”關聯自然資源規劃全生命周期的目標，需在項目源頭就啟動“澄地碼”賦碼的工作，并通過自然資源規劃一體化平臺在各階段對外出具的各類證書文件上記載“澄地碼”標記，實現“澄地碼”全覆蓋。當建設項目確定的時候生成“澄地碼”，此時“澄地碼”只有項目編號是短碼，待宗地確定的時候“澄地碼”是長碼（項目編號+地塊不動產單元代碼）；若項目和宗地同時確定，“澄地碼”則直接生成長碼。

一體化平臺受理時，若“澄地碼”已產生則直接關聯，完成審批后書證及附件賦碼輸出；若“澄地碼”未產生則在關鍵節點生成“澄地碼”供后續環節使用。如表1所示，不同項目類型的賦碼環節不一樣，主要取決于項目和宗地確定的時間。

34數據治理與標準規范

為了實現歷史數據的關聯，必須根據業務鏈的梳理以及“澄地碼”的編碼規則，對原國土和規劃平臺的歷史數據進行全面的數據治理和遷移合并。這些數據包括各種表單數據、業務材料數據、圖形數據以及文件數據等。通過梳理分析，最終按新系統的數據庫設計規范重新組織并通過賦碼引擎進行賦碼掛接關聯。同時，為了確保數據的準確性和順利流轉，還建立了各類數據更新的內部作業流程，并規范了數據更新的操作。這些工作為新系統提供了新鮮的數據血液，實現基于“一碼”的數據匯聚，從底層數據保障項目全生命周期各階段業務關聯、數據融合、成果共享。

4“一碼管地”功能模塊

41賦碼掛接引擎

賦碼掛接引擎的作用是為每一個建設用地地塊單元賦予“澄地碼”，往前往后雙向鏈接規劃、報批、供地、建設、驗收、登記等信息，對掛接好的項目進行統一入庫、統一賦碼。例如，以供地項目為中心，通過項目合同、圖形疊加、材料比對等手段可往前追溯項目的規劃條件、預審選址等信息進行融合掛接；往后追溯可通過項目范圍、發改立項編號、合同等業務信息進行掛接融合，再輔助圖形疊加串聯項目的后續用地許可、工程許可、方案審查以及驗線核實和不動產登記。

42項目中心

項目中心主要是以具體建設用地項目為核心，建立各類業務的業務關聯和數據關聯，將不同階段的業務事項串聯起來，以項目生命樹的形式，管理和展示項目全生命周期，如圖4所示。每一個項目都建有大項目信息卡，包含項目基本信息以及項目整個全生命周期過程中發放的各類證書信息，方便用戶的快速預覽。以項目信息卡為中心要素，集中展示項目的審批信息、圖形信息以及材料信息。審批信息包含項目從立項開始到最后的登記發證整個過程的各類審批信息。圖形信息包含項目的選址圖、報批圖、定點圖、供地圖、宗地圖等全過程的各類圖形信息。材料信息包含項目在各審批階段的收件材料、過程材料以及成果材料，通過“澄地碼”可以把項目中心的材料信息共享給其他部門，實現相關部門業務的零收件功能，有效提高全流程審批效能。

43一碼審批與監管

該模塊以“澄地碼”為鏈，實現項目選址預審、土地報批、用地規劃、土地供應、工程規劃許可、不動產登記、批后監管、驗線核實等各環節關聯串接，實現各審批環節信息共享共用，做到“一碼關聯、一碼審批”，最終形成基于“澄地碼”的內部協同審批機制，提升自然資源規劃管理效能。自然資源管理部門內部各系統通過“澄地碼”實現各環節業務通過一碼一脈相承，打通外部系統和系統內部信息屏障，讓一塊土地從選址開始就擁有唯一的“身份證號”。同時，也可以以“澄地碼”為根，追蹤溯源，與電子監管號、不動產單元碼、用地規劃許可證編號、工程規劃許可證編號、規劃條件核實編號等通過系統進行邏輯串聯，實現全業務關聯、全過程監管。

44共享中心

從服務出發，優化信息有效供給。以不動產單元碼為“基礎碼”，打通部門信息壁壘，通過“一碼關聯監管”平臺可直接共享的材料，不再需要企業群眾重復提交，實現業務申報和部門審批“雙減負”。依托國土空間基礎平臺的數據庫，開發各類專題數據的集成化共享服務，滿足部門內業務辦理或者部門外的數據共享和查詢服務。減少信息的重復錄入、材料的重復提交，做到“多讓數據網上走、少讓群眾路上跑”，方便群眾辦事，提高群眾辦事幸福感。

5平臺應用

“澄地碼”貫穿自然資源規劃管理全流程，做到地塊基本信息、關鍵指標、審批過程及結果信息等的全生命周期管理。以碼為“鏈”，實現江陰市用地審批工作從接件到批準審批環節壓縮了25%左右，收件材料縮減了35%；以碼為“根”，做到全鏈條跟蹤監管；以碼為“媒”，建立與橫向部門的數據共享機制。目前共對接外部系統6個，局內部系統5個，打通與審批、住建、稅務、財政等部門之間的數據鏈，創新實施聯辦機制。

51打通內外，一碼審批

目前江陰市自然資源和規劃局通過“澄地碼”打通了一體化平臺和不動產登記平臺，使各環節調查作業協同銜接。在一碼審批中，將整個流程分為“土地前期工作、土地供應、規劃報建、竣工登記”4個階段，每個階段包含若干相關業務流程，每個項目相關聯的業務辦理情況、辦理進度、完成情況、收件材料、辦理成果都一目了然。最終實現了工業用地的不動產登記“零收件”辦理。同時通過“澄地碼”與行政審批局、住建局外部系統打通數據鏈，不動產權證書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證“三證聯發”，實現“拿地即開工”。

52云上服務，項目保障

對外發布擬出讓的工業、商業、住宅等地塊資源，可通過“澄地碼”實現招商引資項目的在線讀地。潛在用地單位可通過掃描二維碼了解到關注地塊的規劃、出讓條件、投資要求等相關信息，從網上就能動態掌握土地要素狀態，從而實現政府和企業之間用地需求的對接、促進土地要素向優質項目集聚。此外，針對政府關心的重點項目，通過“澄地碼”可將前期工作、土地供應、竣工驗收、土地登記各階段信息共享給政府進行跟蹤和研究，保障項目的順利進行。

53一碼共享，優化營商環境

江陰將多測合一成果整合至自然資源一張底圖，深度打通各業務平臺的數據共享和接口協同，構建“測繪成果建庫→澄地碼一碼生成→測繪成果一碼共享”的測繪成果共享新模式，縱向融合用地預審、用地報批、土地供應、工程建設規劃許可、竣工驗收、不動產登記等自然資源內部的業務，橫向打通與住建、稅務、金融、法院、公安等相關部門的信息壁壘，輔助工建項目審批、不動產登記、基礎數據庫更新等業務需要。

6結語

本文圍繞自然資源全生命周期管理目標，以數據集成、業務協同、流程再造為手段，創新“項目+宗地”進行編碼，作為每宗土地的唯一“電子身份”信息。“一碼管地”系統的搭建實現了地塊信息的全生命周期管理和數據共享，打破部門分割，促進部門高效協同辦公，實現“對內強管理、對外促服務、橫向便共享”多個維度的探索創新應用，不斷提升自然資源智慧監管水平，優化營商環境。

參考文獻

［1］鄭建軍.紹興市上虞區創新實施“一碼管地”構建自然資源管理“數字圖景”［J］．浙江國土資源，2021（5）：42-44.

［2］周丹，徐德軍，張歡，等．面向全生命周期管理的“一碼管地”建設思路與應用探討［J］．規劃師，2022（8）：106-110.

［3］安徽省自然資源廳.黃山市穩步推進地籍調查貫穿工程建設項目全流程實行“一碼管地”工作［EB/OL］.（2020-08-14）［2024-01-03］.https：//zrzyt.ah.gov.cn/xwdt/jcdt/143295061.html.

［4］賈春霞，姚玉全，尋知鋒，等．面向土地全生命周期管理的“一碼管地”建設探索與應用［J］．山東國土資源，2023（7）：66-71.

（編輯沈強）