跨省橫向府際應急協同機制的實踐樣態及制度保障

付士成,谷靜萱

(南開大學法學院,天津 300350)

近年來,跨省突發事件多發,突破省域邊界的危機影響范圍大且極具破壞力,對我國應急行政提出新挑戰(1)例如京津冀地區于2023年連遭極端暴雨侵襲,損失慘重,三地間的上下游關系使得各方無法獨善其身,一地的行洪、泄洪安排將直接影響相鄰區域的安全狀況。。根據法律規定(1)②②《中華人民共和國突發事件應對法》第七條規定:“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對工作負責;涉及兩個以上行政區域的,由有關行政區域共同的上一級人民政府負責,或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責。”,跨省突發事件由國務院負責,但地方與中央之間的科層鏈條過長等因素的存在,導致由各省政府部門協同應對跨省突發事件是大勢所趨。我國的應急管理體制遵循“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的原則,“分級負責”和“屬地管理”已基本得到較好落實,但“綜合協調”仍不順暢,其中的“重縱向,輕橫向”問題更是凸顯,無法有效回應跨省橫向府際應急協同制度構建的需求。為此,打破區域治理碎片化才能有效回應跨省突發事件下地方政府應急管理權邊界日趨模糊的現象,實現“整體大于部分之和”。

跨省應急協同是區域合作的內容之一,但當前關于區域合作的研究多聚焦區域發展而忽視應急合作。相較于常態化行政,應急行政也有其自身特點。本研究以跨省橫向府際應急協同機制為對象,在闡釋跨省突發事件的特點和橫向府際應急協同制度邏輯的基礎上,梳理應急協同機制的實踐現狀,并結合其中的問題,從合法性保障與實效保障等層面提出制度完善建議,以期為政府提升應急水平提供參考。由于省級以下地方政府間的橫向府際應急協同與省域之間的協同機制有一定相似性,部分結論對下級地方政府同樣存在借鑒意義。

一、跨省突發事件背景下的橫向府際應急協同

跨省突發事件呈現跨越省域邊界、處置困難、危害嚴重等特征,政府的應急行政水平面臨重大考驗。國務院在2022年印發的《“十四五”國家應急體系規劃》提出了2035年“應急管理體制更加完善……協同機制更趨合理”的建設目標,如何加強府際協同備受關注。作為府際協同重要內容之一的橫向府際協同制度亟待完善,這是因為橫向府際應急協同制度是跨省突發事件的破解之法與必然抉擇,該種避害型府際協同因區域間存在緊密關系而具備有效運行的可能性,是契合我國應急管理制度改革方向的應急行政手段。

1.跨省突發事件的特點

意欲明確跨省橫向府際應急協同機制的必要性,明晰現行制度的痛點、難點,針對性地提升政府應急能力,實現“保護人民生命財產安全,維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序”的應急行政目標(1)參見《中華人民共和國突發事件應對法》第一條。,首先應當解構跨省突發事件的特點。

跨省突發事件主要有三大特點:其一,跨越省級行政區劃界線。行政區劃是政治結構在空間上的投影和國家進行地方治理的支撐單元,是人為劃定的“有關人民政府行使區域管轄權的分界線”(1)②②參見《行政區域界線管理條例》(中華人民共和國國務院令第353號)第二條。。基于危機的不可控性和區域聯動性、社會流動性的不斷深化,突發事件具有外部性之溢出效應,單一區域的行政機關無法突破管轄權桎梏實現有效應對。其二,具有復雜性、不確定性與突發性。風險社會下,自然因素、經濟因素和行政行為因素等均可能導致危機的發生,突發事件發生前無征兆、發生時無準備,即使是可預測的自然災害也可能突然變化,需要行政機關及時反應。其三,災害后果嚴重。突破省域邊界本就意味著災害影響范圍大,造成的人員傷亡與經濟損失還可能來源于突發事件本身及其衍生后果兩個方面(1)③③以京津冀暴雨為例,截至2023年8月10日,僅京、冀二地,暴雨本身造成至少500萬人受災、60余人死亡,直接經濟損失超千億,水務設施、電力設施、交通設施等均毀損嚴重,災后重建難度大。衍生后果如可能導致自然疫源性疾病,“大災之后必有大疫”便是歷史經驗的總結。。減少危機后果要求行政機關迅速處理,不斷提升應急管理能力。

2.跨省橫向府際應急協同的制度邏輯

跨省橫向府際應急協同制度的邏輯起點是區域間的唇齒關系。一般而言,跨省府際協同不隨機發生于毗鄰省份之間,目前多見于長三角區域、粵港澳大灣區以及京津冀地區。以京津冀地區為例,三地府際應急協同具備必要性與可能性的原因在于:一是地緣相鄰關系。在地理位置上,河北省內環京津,三地相連使得突發事件“牽一發而動全身”,尤其在自然災害層面,京津冀屬于同一生態環境的系統區域,在應對氣候變化、水域污染、汛情旱情等方面有必要保持密切合作。二是人緣相親關系。京津冀地區歷元明清三朝800余年本為一家,1949 年后,天津經歷了作為中央直轄市與河北省轄市的幾度反復[1]。長時間的融合使得該地區民俗相近,文化一脈,在應急策略上容易保持一致。三是戰略發展關系。中共中央政治局于2015年審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》,提出推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略,該地區在我國統籌區域發展中意義重大。根據國家政策,應急管理活動是國家區域發展的重要內容之一(1)參見《國務院辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃的通知》《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等。。

跨省橫向府際應急協同制度的屬性是避害型府際協同。從動機出發,府際協同可作如下理論二分:其一是趨利型府際協同,指通過參與公益物品的合作提供,取得單方治理難以達到的效益,本質上是“利益相關的個體即區域內各政府,在一個有限的‘囚徒困境’博弈中而產生的一種合作均衡”[2],是一種以增進經濟利益為動機的主動式合作;其二是避害型府際協同,指緊急情況下的、以防御危機為目的、以保障基本生產生活秩序安全為內容的區域協同,只有通過聯合行動,才能避免損失[3]。應急府際協同是一種避害型府際協同,合作的根本動因在于不合作可能導致區域共同損失,但由于跨省突發事件后果嚴重,合作或將付出高昂成本,因而表現出更強的被動性,如何促成各省的應急協同成為一項重要議題。

跨省橫向府際應急協同的制度評價是契合中國特色應急管理制度改革方向。我國應急管理制度呈現從割裂走向協同的趨勢:從應急管理體制上看,經歷了由專業部門分類管理某一災種的單災種應急管理體制向成立應急管理部的綜合管理體制的轉變,應急管理工作的系統性、整體性、協同性不斷加強。從應急管理主體上看,由政府管控逐漸發展為多元主體參與,國家“支持引導社會力量規范有序參與應急救援行動,完善突發事件社會協同防范應對體系”(1)參見《國務院辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃的通知》(國辦發〔2017〕2號)的規定。,營造出應急管理人人有責的社會現象。前述趨勢催生了區域應急協同,建立健全區域性應急協調聯動機制、強化區域協同,構建“聯合指揮、災情通報、資源共享、跨域救援等機制”成為我國應急體系建設的重要任務(1)②②參見《國務院辦公廳關于印發國家突發事件應急體系建設“十四五”規劃的通知》(國辦發〔2021〕36號)的規定。。

二、跨省橫向府際應急協同機制的實踐現狀

跨省突發事件可能在短時間內導致社會失序,為保障應急行政的有效開展、降低危機影響后果,實踐中出現了多樣化的應急協同機制。然而,形式多樣的協同機制面臨合法性與實效性兩方面的問題,亟待制度完善。

1.多樣化的跨省橫向府際應急協同機制

跨省橫向府際應急協同機制主要包括:簽訂應急協同協議、新設應急協同組織、召開行政聯席會議、舉行會商,等等。

(1)簽訂應急協同協議

府際協議是一種行政協議,指不同政府或其職能部門之間以簽訂文本文件的方式建立的跨區域協同機制[4],多被命名為協議、備忘錄、方案、合作指南等。從協議內容上看,應急協同協議涵蓋預警、危機處置、信息傳播、救援全過程,主要涉及信息共享、常態化聯絡和預警通報工作。從協議締結主體上看,省、市、區三級政府部門均積極構建跨省協同制度,形成了“多層次、多層級”的特點。跨省府際協議多存在于平等的行政主體之間,斜向府際關系之下的協議情形不多見。從協議締結程序上看,以聯席會議通過府際協議是最常見的形式之一,《京津冀協同應對事故災難工作綱要》經第一次京津冀協同應對事故災難聯席會議審議通過,在征求三地安委會成員單位意見后,再經國家安全生產應急救援指揮中心及北京市、天津市和河北省安全監管局審定,而一些協議也可由政府部門領導人在座談會上簽署后即生效。簽訂協議本身既是一種協同機制,也可能是其他機制的運行依據。

(2)新設應急協同組織

為提高各省協同應對突發事件的能力,省級政府根據實踐需求在其職能部門內新設專門的應急協同組織,指揮跨省應急協同工作。以京津冀應對事故災難為例,《京津冀協同應對事故災難工作綱要》明確提出要建立協同應急組織管理機制,要求京津冀三省(市)安全監管局建立省級協同應急分中心。在重特大事故發生后需要協同應對時,按照就近調動的原則,由事發地省級協同應急分中心協調,統一調度區域內應急隊伍。此外,有學者建議借鑒德國區域聯合會的經驗,設立跨區域應急聯動指揮組織統一負責應急處置,確保行動一致[5]。應急行政權賦予區域層面的組織將突破行政區劃的壁壘,打破行政管理體制的制約。

(3)召開行政聯席會議

所謂聯席會議,就是由來自不同地區或不同部門的代表(如負責人或其他工作人員),為特定目的而聯合召開的會議[6]。行政聯席會議指主要由行政主體或公務人員組織或參加的聯席會議,分為因個別事項而臨時召集的臨時性聯席會議與作為長期協作機制而存在的常設性行政聯席會議,其中的常設性行政聯席會議既是行政組織形態,又是一種合作機制[7],兼具行政組織法與行政行為法雙重意義。如《京津冀救災物資協同保障聯席會議制度(試行)》明確了聯席會議為救災物資協同應急保障的應急綜合協調機構,同時組建了聯席會議辦公室,聯席會議就近期應急聯動工作情況展開交流并部署下一階段工作任務。《浙江省人民政府辦公廳關于依托公安消防部隊加強綜合性應急救援隊伍建設的意見》規定突發事件發生后,根據應急處置和救援工作的需要,突發事件應急救援工作聯席會議制度轉為相應的應急救援指揮機構,在政府的統一領導下,組織開展災害或事故現場的應急救援行動。

(4)舉行會商

構建會商機制的目的是為各地方政府建立渠道暢通、機制靈活、靶向準確、高效快捷的溝通機制和工作平臺,及時了解各方突發事件以及應急管理工作情況。會商機制分為常態會商與非常態會商兩種形式:常態會商側重在信息交流的基礎上部署相關應急管理協同工作。非常態會商則一般在突發事件發生后開展,主要目的是及時預報預警,積極應對危機,減少損害后果。例如京津冀建立的2h會商聯絡機制,是京津冀三地應急、氣象、水務等部門在暴雨后進行聯合會商,第一時間下發降雨防范安全提示,強化隱患排查和風險管控,做好應急處突各項準備。

2.跨省橫向府際應急協同機制的現實梗阻

跨省橫向府際應急協同機制的現實梗阻主要表現為協同機制合法性存疑、協同機制效力薄弱、府際協同動力不足、協同機制未突破區域壁壘等等。

(1)協同機制合法性存疑

協同機制功能發揮的前提是具備合法性,跨省橫向府際協同事關我國行政管理體制甚至央地關系,茲事體大,當于法有據。當下,有觀點指出區域行政機關間的協同或合作存在地域管轄權的障礙[8],與憲法、法律的規定不符。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一百零七條等將地方政府的職權行使范圍限于“本行政區域內”;《中華人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)條文也多是關于政府部門之間或是縱向府際之間的“綜合協調”;《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)第八十條雖賦予地方人民政府建立區域協同發展工作機制的權力,但由于規定趨于原則化,也缺乏相關條文互為照應,該條能否為所有協同機制提供合法性支撐尚存疑問。

(2)協同機制效力薄弱

實踐中的協同機制雖呈多樣化,但效力薄弱。應急協同協議并不具備地方政府規章的法律效力,原因在于協同協議的內容已超越行政區劃的界限(1)根據《中華人民共和國立法法》第九十三條的規定,地方政府可以就“本行政區域的具體行政管理事項”制定規章。,其制定與通過程序也不符合《規章制定程序條例》的要求。有觀點認為協同協議只能是發文單位認可的內部規則,不具有完整意義上的法律效力,理論上即使是三方共同認可的備忘錄或會議決議,任何一方均可以隨時依據情勢變動而拒絕執行[9]。即使將其視作“準契約”,協議的履行也主要依靠契約守信的精神和政治競爭、民意的壓力[10]。關于行政聯席會議和會商,相關決議實施與否主要依靠領導人的意志,如果領導人對此忽視或發生任職變動,很可能使協同機制形同虛設。在我國法律未明確規定跨省橫向府際應急協議的效力、府際應急協同義務和責任的背景下,只能依靠誠實信用原則、法治政府理念約束政府行為,協同機制的效果難以保障。

(3)府際協同動力不足

公共選擇理論認為,政府與其他經濟主體都是追求自身利益最大化的組織,具有經濟學上的“經濟人”屬性[11],這一屬性削弱了府際應急協同動力。當出現跨省危機時,地方政府可能會出于規避咎責、趨利避害的目的,在轄區利益最大化的理性驅動下片面強調本地的風險處置,而忽視甚至擱置毗鄰區域風險問題。在沒有約束機制的條件下,地方政府也可能會通過權衡自身的策略收益和合作協調成本進行策略選擇,容易出現各方均不合作的現象[12]。對于該種避害型合作,提出合作比實施合作更加重要。

(4)協同機制未突破區域壁壘

實現區域層面的應急協同效果具備現實必要性,但現行協同機制并未突破區域壁壘:首先,跨省應急協同協議并不構成對各省行政機關行使職權的直接約束,協議多轉化為地方政策后施行[13]或由行政機關酌情履行;其次,協同機制多是“紐帶式”的協調型平臺,各省行政機關的職權并未發生優化轉移或整合重組,而是在互相溝通后轉而繼續在“本行政區域內”履行管理職責;最后,應急信息與資源仍多由各省分別公告與調動。各省的應急信息呈現碎片化,區域應急資源整合度不高,一旦需要跨區域調動應急人員和物資,多是組建臨時性的應急管理指揮機構,資源在短時間內難以及時整合,從而貽誤應對危機的黃金時機。綜上,跨省橫向府際應急協同機制事實上并未打破行政區劃的剛性約束,各地很難獲得區域內法定意義上的行政應急管轄權,相關應急合作依然屬于“閉合式行政”模式[14]。

三、跨省橫向府際應急協同機制的合法性保障

地方政府協同應對突發事件已是各國的通行實踐,例如美國聯邦憲法明確授予各州締結協議的權力,各州主要通過簽署州際應急管理援助協議進行地方合作(1)該法第一條第十款的規定:“無論何州,未經國會同意……不得與另一州或外國締結協定或條約”。。在我國,《憲法》第一百零七條等將地方政府的職權行使范圍限于“本行政區域內”?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》(以下簡稱《突發事件應對法》)第四條明確規定應急以“屬地管理為主”,“綜合協調”難以成為橫向府際協同的依據。該法第八條是對部門協調與縱向府際間協調的規定,第三十七條第二款僅要求加強地方政府上下級之間的跨區域信息交流與情報合作(1)該條規定:“縣級以上地方各級人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息系統,匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息,并與上級人民政府及其有關部門、下級人民政府及其有關部門、專業機構和監測網點的突發事件信息系統實現互聯互通,加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作”。,不僅合作內容局限,也并未突破省域界線。對于應急協同的合法性質疑不無道理,有觀點也指出應當通過修憲的方式賦予地方政府締約權[15]。但事實上,相關質疑值得商榷,憲法與《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方組織法》)為跨省橫向府際應急協同提供了一定的法治保障,只是仍待制度完善。下文首先澄清協同機制合法性質疑的本質,在分析現制的基礎上提出補強協同機制合法性的立法建議。

1.協同機制合法性質疑的問題澄清

“機制”嚴格意義上并非規范用語或學術用語,當聚焦協同機制的合法性基礎時,談論的是“機制”外衣下的什么?跨省橫向府際應急協同機制本質上是地方政府間的合作行為,公法對政府行為的關切點不在于“行為”外觀,而在于包裹其中的行政“職權”,亦即職權法定原則。基于職權法定原則,行政權之主體應受其組織法所賦予職務的限制,不得逾越其管轄權和權限[16]。行政職權依靠行政組織行使,與職權法定原則相伴共生的是組織法定原則。由于行政組織的設立、人員構成、運行機制等影響國家財政支出與行政效率,與人民權益息息相關,行政組織依法設定被視作法治原則的體現。因此,檢視協同機制的合法性需要找尋組織與職權行使依據,研判當前機制是否有違組織法定原則與職權法定原則。

2.跨省橫向府際應急協同機制的憲法基礎

(1)地方政府的組織和職權非屬憲法保留事項

憲法是國家的根本大法,一些關乎國家根本制度和根本任務等的重大事項只能由憲法規定,即便是立法機關也不能通過制定法律的方式來加以規定,此即憲法保留原則的基本內涵。憲法出現的原因是人們希望他們的政府體制有新的開端[17],因此,憲法的首要任務就是規定政府的組織架構及運行體制[18]。

跨省橫向府際應急協同是地方政府行使行政職權的行為,是否屬于我國憲法保留的范疇?識別現行憲法中“憲法保留”條款的途徑至少有三:一是憲法條文明確規定只能由憲法規定或是明文禁止由法律規定的事項,我國憲法尚無相關規定;二是沒有明確規定“依照法律規定”應當合理推定為“憲法保留”事項,例如關于國家權力機關的規定(1)憲法第二條第二款規定:“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”,該事項不存在由法律規定的空間。;三是未“明確”授權法律規定的事項構成憲法保留事項[19],例如《憲法》第一百二十九條第三款明確“人民法院的組織由法律規定”,但對于人民法院的“職權”能否由“法律”規定,憲法文本并未“明確”授權,可以視為“憲法保留”事項,地方政府的組織與職權均不屬于憲法保留事項?！稇椃ā返诰攀鍡l第二款明確“地方各級人民政府的組織由法律規定”;第一百零七條規定縣級以上地方各級人民政府“依照法律規定”的權限,管理本行政區域內的行政工作。因此,法律可以成為地方政府的組織和職權依據,而不必須由憲法作出明確規定。

(2)跨省橫向府際應急協同具備實質合憲性

由于地方政府的組織和職權均非必須由憲法授予,《地方組織法》第八十條賦予縣級以上的地方人民政府根據國家區域發展戰略建立區域協同發展工作機制的權力(1)該條規定:“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略,結合地方實際需要,可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制,加強區域合作”。。但是,該條是否違背憲法第一百零七條將地方政府的職權行使范圍限于“本行政區域內”的規定?

一方面,憲法并不反對地方政府合作。從制憲者的本意看,《憲法》第一百零七條等的規定目的是厘定地方政府在地理范圍上的管轄權,防止地方政府之間在職權行使上發生沖突,是一種防御性或消極性的法規范[20],而非積極主動地轄制地方政府。憲法僅對地方政府職權做原則性規定,鼓勵“充分發揮地方的主動性、積極性”。隨著區域聯動性、社會流動性、風險突發性等要素的不斷深化,憲法解釋也需要與時俱進。

另一方面,憲法精神是《地方組織法》第八十條立法的憲法依據。合憲性中的“憲”,既包括憲法文本、憲法原則與憲法解釋,也包括憲法精神的內在價值與理念[21]?？缡「H協同具備實質合憲性:其一,跨省府際協同應急契合憲法維護國家安全的理念(1)國家安全事關國家存續之根本,憲法序言部分、第二十八條與第四十條等均表現出國家安全是憲法的根本追求之一。。國家安全既包括政治、國防與外交的傳統安全,也包括生態安全與人的安全等非傳統安全[22],國家的總體性安全取決于任何一個子系統的周全狀態,跨省橫向府際應急協同有助于維護區域生態與人的安全。其二,跨省府際協同應急契合憲法尊重和保障人權的理念。《憲法》第三十三條明確規定“國家尊重和保障人權”,跨省域突發事件極易對公民的人身權與財產權造成重大損害,應急府際協同有利于提高突發事件應對效果(1)2023年,應急管理部黨委書記、部長王祥喜在全國應急管理工作會議上強調,“必須以保護人民生命財產安全為根本任務,把人民至上、生命至上作為根本價值遵循?！?。其三,跨省府際協同應急契合憲法發展經濟的理念。憲法明確國家的根本任務是沿著中國特色社會主義道路,集中力量進行社會主義現代化建設。安全是發展的前提,跨省府際協同應急有利于化解各類風險挑戰,維護國家安全,推動我國經濟高質量發展。

3.跨省橫向府際應急協同機制的法律依據

跨省府際協同是省際區域合作中最重要的一環。關于區域合作的法律規定見于《地方組織法》第八十條第一款(1)《地方組織法》第八十條第一款規定:“縣級以上的地方各級人民政府根據國家區域發展戰略,結合地方實際需要,可以共同建立跨行政區劃的區域協同發展工作機制,加強區域合作”。,適用該條須滿足以縣級以上地方政府為主體、以國家區域發展戰略為依據、以地方實際需要為原則和以加強區域合作為目的的4個法律要件[23],可以從以下角度作進一步闡述:

第一,《地方組織法》是行政管理體制的基本法,一般認為其效力高于其他一般法?！兜胤浇M織法》關乎國家行政管理體制這一重大問題,由全國人大制定并通過,具有基本法地位。《突發事件應對法》則由全國人大常委會通過,效力低于《地方組織法》。因此,《突發事件應對法》關于“屬地管理為主”的規定不能排除跨省橫向府際應急協同機制的合法性,即使該法未就應急協同機制作出明確規定,《地方組織法》仍是相關機制的合法性基礎。

第二,《地方府組織法》第八十條不是所有區域合作的依據。該條所稱“區域發展戰略”當前多表現為中共中央和國務院批復的區域發展規劃及國務院批復的實施方案,體現了中央關于區域治理的決策和意志[24],其他區域合作不在此列。應予強調的是,“區域發展戰略”的內涵不限于積極發展經濟,應急管理是題中之義,相關規定可見于《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。

第三,《地方組織法》第八十條是組織法規范。該條是授權規范,為實踐中的區域合作組織如法定機構、合署辦公等提供組織法上的依據,前述京津冀聯席會議辦公室的設立也于法有據。同時,該條也僅是組織法規范,因為其列于“地方各級人民政府的機構設置”而非“地方各級人民政府的職權”一節,不能成為協同機制當然享有地方政府職權或是重新調整地方政府法定職權的授權依據。

4.跨省橫向府際應急協同機制的合法性補強

從組織法上看,“區域發展戰略”下的地方政府可以依法設立區域協同組織。從職權行使上看,法律并未賦予地方政府突破行政區域的職權。因此,理想的區域協同機制僅是“紐帶式”的協調型機制。前述不涉及政府職權調整的應急協同協議、行政聯席會議、會商等協調機制在行為外觀上雖突破了管轄權界限,但各省政府部門形成合意后仍在原行政區劃的職權范圍內開展應急行政管理工作,其管理活動未引發職權變動,不違背職權法定原則,具備合法性。然而,新設應急協同組織統一行使原本屬于各地方政府部門職權的方式,突破了區域壁壘,形成了區域性應急行政權,雖有助于跨省突發事件的應對,回應了現實需求,但相關法制依據應當完善。

(1)形成區域性應急行政權的必要性

基于前文對跨省突發事件特點的描述,應急行政與常態管理有很大差異,需要集中權力形成區域層面的應急行政權:一是應急決策應當更具統一性與權威性,二是領導層級分布力求扁平化,三是指令形成的程序應精簡化,如此才能確保應急行政的高效[24]。因此,通過協同機制協商后再轉由各省分別實施應急管理活動的模式與減少決策環節、縮短行為鏈條的目的不符,僅僅“紐帶式”的協調平臺也無法滿足實踐需求,必須打破橫向行政組織間的結構壁壘、整合行政資源,形成區域性應急行政權,以在短期內凝聚力量來應對具有極大不確定性、外溢性的突發事件[25]。

區域性應急行政權可以依托具體組織形成:一是由區域性組織統一行使應急行政權,如由跨區域應急聯動指揮中心或必要時轉為應急救援指揮機構的聯席會議,指揮應急工作;二是由各省政府部門內設機構統一行使應急行政權,如京津冀三省(市)建立的省級協同應急分中心或由突發事件發生地政府統一行使應急行政權。在這一點上,《地方組織法》已完成組織法依據供給,但仍缺乏改變原職權行使范圍的行為法依據。

(2)區域應急行政權的行政授權方案

形成區域性應急行政權涉及政府部門的職權調整,如何完善相關法制保障以破解“良性違法”困局?關于區域性組織職權來源的理論有二(1)需要說明的是,無論是由區域性組織還是各省政府部門內設機構統一行使應急行政權,本質上均是行政機關超越原本職權而形成跨行政區劃的區域層面的權力,二者的權力來源無根本性區別,只是權力行使主體有所不同。因此,關于區域性組織職權來源的理論同樣適用于后者。由于目前多是關于區域性組織權力來源的論述,由各省政府部門內設機構統一行使區域性職權的現象尚未受到關注,因而特作說明。:一是權力讓渡說,即認為多個政府將某一項公共事務的管理權限通過協商一致,通過行政協議授予一個公共組織[10],行政聯席會議和會商的決議也可看作一種實質意義上的行政協議。該種讓渡遵循自由、自愿原則,是地方自主權的體現。二是行政授權說,即認為區域合作的行政管理機構屬于政府的授權機構,其特殊性在于獲得了多個行政授權[26]。行政授權是指行政機關基于立法者有關授權的許可性規定,通過作出授權行為實現職權轉移的一種法律制度,其法律效果在于使被授權主體獲得原本不享有的行政職權,并以自己的名義實施行政行為,自行承擔法律后果[27]。筆者認為權力讓渡說存在局限:一方面,與尊崇意思自治原則的私法不同,公法奉行依法行政原則,行政機關不得自主處分職權。另一方面,區域性權力的權威會遠遠大于單個的地方自主權或自治權本身,并有可能進而挑戰中央的權威從而影響政治平衡[15]。應急行政權的整合符合行政授權的本質,應當于法有據,遵循行政授權的相關要求。

就行政授權而言,作為授權依據的法律規范在效力位階上至少須與確定原管轄權分配秩序的法規屬于同一層級[28]。我國是單一制國家,地方政府的職權由國家授予,省政府的(應急)權力主要見于《地方組織法》與《突發事件應對法》,因此,區域性應急行政權的形成有賴于法律的授權。可以由《突發事件應對法》對區域之間的行政授權作出許可性規定,給予各省行政機關之間整合應急職權的容許性,彌補制度供給的不足。此外,突發事件的影響范圍具有不確定性,應急協同需求不只存在于“區域發展戰略”下的地區之間,《地方組織法》僅為該戰略所涉區域合作組織的設立提供了合法性支撐,《突發事件應對法》應進一步擴展該范圍,為其他地區應急協同組織的設立留下空間,滿足立法的前瞻性要求。

四、跨省橫向府際應急協同機制的實效保障

關于跨省橫向府際應急協同制度,清掃其合法性障礙至關重要,發揮協同機制的實效同樣舉足輕重,地方政府在推進應急管理制度的創新中要持續關注“常態-轉換態-應急態”等3種社會治理形態之間的協同[29]。當前,相關機制呈現“弱聯合”特點,應急協同多停留在形式階段,實效欠佳,需從協同協議、協同組織、信息協同與協同動力4個維度進一步完善跨省橫向府際應急協同機制。

1.強化應急協同協議的法律效力

我國跨省橫向應急協同機制的內容多見于應急協同協議,其是應急管理合作的主要制度性措施之一,協議效力直接影響協同機制的實效。但實踐中,協同協議法律效力較弱、有些協議可執行性不強,致使其形同虛設,應當多措并舉提升協議的法律效力與實效。

在強化協同協議的法律效力層面,主要措施有三:一是由法律明定協同協議效力。域外實踐說明區域行政協議離不開硬法的效力保障,無論是美國《聯邦憲法》、西班牙《公共行政機關及共同的行政程序法》,還是日本《地方自治法》,都明確了地方政府締結合作協議的權能和協議的效力[30]。由于應急協同具有被動性,協同協議的效力更是亟須法律保障?？紤]到當前區域行政協議立法時機尚未成熟,可先由《突發事件應對法》僅就應急協同協議賦予強制力,此舉也避免了各省根據協同協議再行訂定本省地方規則的煩瑣。二是完善協同協議的制定與核準程序。應急協同協議應由各方充分參與并經相關部門嚴格審定,前述《京津冀協同應對事故災難工作綱要》的通過提供了良好的范本。此外,對于可能改變地方與中央的權力平衡或者可能侵害中央政府利益的行政協議,應由協議的成員方遞交給國務院,由其作出批準或不批準的決定[31]。三是增強協議可執行性。一些應急協同協議中存在過多諸如倡導性條款的抽象性規范,可操作性差,無法切實指引應急行政行為,將規則具體化有助于協同協議發揮法律效力。

2.重視應急協同的組織保障

管理是由一系列決策組成的,決策是管理的心臟,正確決策的前提是存在科學設置的決策組織,良好的組織結構可以簡化行為機制。但是,機構設置仍要遵循“如無必要,勿增實體”的奧卡姆剃刀原理,綜合衡量任務取向、財政因素與經濟性原則等因素[32]。

一方面,要重視協同組織的設立。聯席會議、會商等松散型機制的優勢在于能夠為各省提供自由平等的交流平臺,但缺點在于機制本身沒有權威性。由于跨省應急協同具有被動性,各省政府部門間不存在相互隸屬關系,設置相對固定的機構、賦予其執行和監督合意的權力是降低各方合作啟動成本的有效方式。如果各省已存在協同機構,只是存在區域信息阻礙、政策不一致等問題,可以就各省應急行政職權進行重新調整[33],也可以進一步設立常態化的區域性協同組織,授權其統一作出“區域行政行為”[34]。根據法律規定(1)《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第九條規定:“地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷、合并或者變更規格、名稱,由本級人民政府提出方案,經上一級人民政府機構編制管理機關審核后,報上一級人民政府批準;其中,縣級以上地方各級人民政府行政機構的設立、撤銷或者合并,還應當依法報本級人民代表大會常務委員會備案”。,地方人民政府機構的設立須報上一級人民政府批準。因此,為防止機構設置的疊床架屋,跨省應急協同組織應當由有關機構聯合提出申請,提出擬成立協調機構名稱、組成成員單位、設立協調機構的必要性論證,由國務院批準[9]。

另一方面,要健全協同機制的內部結構。協同機制雖有助于實現合作與統一決策,但協同決策的實施仍要由其內部結構加以保障。在協同機制內部,應當根據實際需要確定是否以及如何設置辦事機構、執行機構,明確機構地位、職能以及相關議事規則;在人員管理方面,需要確定人員構成,細化權利、義務及責任?？傊?組織結構設置合理、管理科學可以實現整體力量的匯聚和放大效應,否則可能削弱組織力量。

3.構建區域性應急信息共享平臺

為有效應對突發事件,需要通過多主體對應急信息的共同交流、加工、利用以滿足應急信息需求[35]。如果無法實現信息互通,突發事件發生時即無法及時通知各方預警、研判災情或獲得救援,信息的有效篩選、傳輸在應急行政中尤為重要,這也是高效便民原則的體現。近年來,各地應急行政中已大量借助大數據、人工智能等高科技的便利,使用“互聯網+”手段存儲并傳遞應急信息,如《關于進一步加強京津冀區域重特大突發事件應急處置協同聯動建設的意見》提出,要“建設互聯互通應急管理綜合應用平臺,實現京津冀應急管理一張圖”。為此,應當進一步探索區域性應急信息平臺的建設,助力形成“集中接警、統一調度、協同作戰”的應急協同機制[36]。

一是樹立“防大于救”理念,加強常態化信息收集與共享。各省間要明確共享信息的范圍及責任主體,以牽頭部門為核心,建立“統一接入、統一治理、統一服務”數據治理系統,為應急管理工作提供穩定、安全、高效的支撐和服務。在突發事件應對中,救援資源共享十分重要。為實現有效共享,應將轄區內應急物資種類、數量和儲備地點以及專業救援隊伍的數量和救援裝備等信息存入數據庫以方便查詢,一旦公共危機爆發,可以通過應急資源的網絡結構體系來快速調配[37]。

二是樹立“實時共享”意識,加強突發事件預警及處置信息共享。時間的緊迫性是突發事件與常規事件的基本差別之一,這意味著決策者必須在有限的時間內整合必要的信息資源、作出有價值的決策判斷。為迅速獲取、避免重復收集應急信息,應及時而全面地將突發事件信息直接上傳至區域性應急信息平臺,如此還可以減少信息過濾環節,避免信息在傳遞時被做“加減法”,使決策層難以獲得形成決策所需的客觀信息[23]。

4.增強應急協同的動力

有論者通過博弈模型分析推知,地方政府是否選擇協同應急受到三方面的影響,分別是地方政府間的協同基礎、協同帶來的凈收益以及中央政府的影響[12],增強應急協同動力需要對癥下藥:

第一,夯實協同觀念基礎與信任基礎。觀念是行動的先驅,是塑造社會的無形密碼。即使觀念強化也無法完全消除不合作的風險,但能夠使各省間產生互信期待,為此應當不斷強調區域間的唇齒關系以及區域協調發展戰略(1)②②區域發展戰略是黨的十六屆三中全會提出的新時代國家重大戰略之一,是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分,諸如《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等區域發展綱要無不強調區域協調發展戰略。,形成各省應急協同的隱性推力。此外,在一個共同體中,信任水平越高,合作的可能性就越大,地方政府間的相互信任源自日常工作的不斷積累。以京津冀地區為例,三地共同編制應急預案,建立長期的應急交流機制并有效開展常態化的跨省域應急演練,形成了良好的信任基礎,一旦發生跨省域突發事件,三地的協同慣性將催促地方政府啟動應急協同機制。

第二,增加協同收益,降低協同成本。在應急協同活動中,地方政府的最大收益是共享其他地區的應急資源,主要包括信息資源以及救援資源。信息資源共享有賴于區域性應急信息平臺的建設與完善,形成區域應急行政權有助于實現救援資源的高效共享。增加應急協同的凈收益還需要降低地方政府的成本,除技術性成本外,還包含界定各方權利義務、監督及懲罰的行政管理成本。地方政府的權利義務需要于相關法律法規以及應急協同協議中進一步細化,對于違反協同義務的行為,應當設立嚴格的追責制度。官員問責制背景下,可以通過職務聲譽受損或職務身份喪失、降低等方式使行政機關負責人對職務行為承擔相應領導責任、政治責任[38],以責任倒逼行政機關積極行政。

第三,加強中央政府的高位推動。在權力向上集中的官僚科層體系中,高位推動是政策執行的重要方式,中央對地方的造勢施壓可以充分提高地方的注意力和重視程度,從而實現治理目標[39]。我國各個省份的經濟實力與應急管理水平存在差異,趨于“自給自足”的省份或是應急管理觀念相對落后的省份往往協同動力不足,完全依靠地方政府間自我組織、自我協調的方式可能會使應急協同無法開展或效率低下。上級政府的權威是維系府際協同的關鍵力量,一旦上級政府采取弱監管策略,下級政府便開始選擇消極執行[40],打通中央與地方政府之間的壓力傳導機制有利于促成各省的協同應急。中央政府應當通過總體設計、政策協調、統籌指導、督促推動等,發揮好統籌協調作用,為建立更加有效協同的省際聯防聯動機制發揮推動者、催化者和促進者角色[41],增強各地的應急協同動力并最終實現正和博弈。

五、結 語

當下,呈現普遍性、復雜性、不可預測性和擴展性等特征的區域性突發事件并不罕見,行政區行政已難以滿足國家治理的現實需求。如何打破區域壁壘實現應急協同,不僅是有效應對具體突發事件的關鍵所在,也是面向風險社會實現韌性治理的根本要求。本研究梳理了跨省橫向府際應急協同機制的實踐現狀及問題,在規范分析的基礎上提出了合法性保障及實效保障建議。以下問題仍值得繼續關注:一是強制協同義務。應急協同不能如常態區域合作一般,放任地方政府完全基于自愿原則進行,否則可能誘發財政、責任等層面的機會主義行為,進而導致區域應急合作的碎片化和無序狀態。由此,應該考慮將特定情形下區域各方的合作上升為自愿之外的強制性義務[42]。二是靈活性要求。突發事件應對的緊迫性催生對應急行政的靈活性要求,行政機關可能成為“彈性行政組織”,毗鄰區救援隊伍可能在事發地政府未及時應對危機的情況下自動響應[43],協同機制如何回應靈活性要求仍待研究。當今社會已進入風險社會階段,面對應急需求急劇增長的國家治理新局面,應當探索增強政府應急能力的新舉措,如此才能切實維護國家安全,推進國家安全體系和能力現代化。