鄉村振興戰略與國土空間規劃體系及其關系研究

劉婉儀，祁向前，李艷芳

（1.大慶市社會科學界聯合會，黑龍江 大慶 163311；2.龍巖學院資源工程學院，福建 龍巖 364012）

民族要復興，鄉村必振興。由于我國城鄉長期處于相對二元發展狀態，城市與鄉村地區差距很大，制約我國推進城鄉融合發展。黨中央深刻認識到“三農”工作的“壓艙石”作用，立足于城鄉融合發展，推進農業農村高質高效的現代化發展來破除城鄉發展不對等的桎梏，提出鄉村振興戰略，實現農村經濟、社會、生態全面復興和城鄉融合發展新格局。同時，在我國規劃領域，各類規劃種類繁多，體系復雜，相互之間存在矛盾和對立，導致土地的利用并不合理。因此，實現鄉村振興必須合理配置空間資源、重構區域化的鄉村空間、實現國土空間布局的優化。

一、鄉村振興戰略的基本內容及其目的

新時代我國社會的主要矛盾發生了變化，并且集中表現為城鄉發展不平衡、農村發展不充分，為解決這一矛盾，黨的十九大作出鄉村振興重大戰略決策，以破解城鄉發展不協調、城鄉關系不對等，推進農業農村現代化，促進鄉村發展、農民增收，達到共同富裕的目的。

（一）鄉村振興戰略的基本內容

《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》提出，鄉村振興是以政治、經濟、文化建設等手段，對人口、土地、自然資源等發展要素進行重組，激發鄉村內部動力、引導優質外部資源要素向農村流動，以應對農村內部要素的流失和衰退，從而提升區域功能、重塑農村形態，規避城市繁榮而農村凋敝的情況。鄉村振興是基于政治、經濟、文化、生態等各方面的建設和發展，不能將目光局限在經濟的增長上來判斷鄉村的發展。鄉村振興不僅表現在物質層面的人居環境和公共服務的改善，還表現在深層次的產業充滿活力、文化展現獨特、治理體現有序，其核心目的是構建人口、土地、產業等多種發展要素的耦合[1]，實現全面復興的鄉村格局。

（二）鄉村振興戰略的目的

在現代化進程中，城的比重上升，鄉的比重下降。我們長期將鄉村簡單的視為農業生產地區，單一的進行生產功能，使鄉村在一定程度上受到損害，陷入人、財、地“失血”的困境。對于中國這樣的國家而言，農業農村始終發揮著經濟、政治、文化、社會、生態等多重功能，城鄉不能相互替代，而應相互融合、協同發展，因此鄉村振興的實現必須以經濟振興、社會復興、生態重興為切入點。

1.經濟振興。我們利用工農業剪刀差長期從農村提取剩余，在實現國家的快速發展和民族振興的同時，也導致農村勞動力、資金和土地流向城市，制約農村發展。為解決這一矛盾，我們黨提出了鄉村振興戰略，旨在依托土地資源構建農業與城市二、三產業有機融合的現代產業體系。發展特色產業，鼓勵通過電子商務拓寬農產品銷售渠道和農村就業渠道，帶動農民增收；發展適應城鄉居民需要的休閑旅游、餐飲民宿、文化體驗等鄉村新型服務業，以帶動農村人口回流并吸引城市居民游憩、居住、投資，促使鄉村向“消費主導經濟”轉型，帶動鄉村經濟振興。農村發展關聯著農村消費需求拓展、投資效率增長和人力資本提高，其對暢通國內大循環、助推雙循環相互促進具有至關重要的作用。鄉村產業的迅速發展既能擴展鄉村發展的機會，又能改善鄉村的環境面貌。[2]

2.社會復興。改革開放以后，為加速城市發展和工業化進程，億萬農民工進城務工，使城市擁有大量的勞動力資源，同樣也造成了鄉村勞動力急劇減少。鄉村人口的大規模外流是導致鄉村凋敝的根源之一。在推進工業化、城鎮化過程中，很多鄉村陷入人口流失的問題引發“空心化”“老弱化”，導致土地利用效率低下和耕地荒廢，同時表現出治理無序、基礎設施破舊、景觀破敗和鄉土文化消失等一系列社會問題[3]。居民收入的疲弱、基礎設施的缺失、鄉村治理的無序和生態環境的惡化都在拉大城鄉差距，鄉村淪為臟亂差的低端生產空間，生活質量無法與城里相比。許多農村人都盼望走出大山、走出鄉村，追求城市的美好生活，永遠扎根于遠離家鄉的繁華之地。農村人力資源的極度匱乏，是農村普遍面臨的問題，一些農村位置偏僻、經濟收入不高，留不住渴望尋找新生活的年輕人，高學歷的又不愿來。以讀書改變命運，是所有農村學子的信條，農村青年普遍認為“農村”是“落后”的代名詞，讀書就是為了走出鄉村。離開家鄉是最大的出息、是給父母最大的驕傲。大量農村年輕人才的流失，導致鄉村難以發展陷入惡性循環，嚴重擱置了鄉村振興的腳步。如果任由鄉村社會慢慢解體，我國在未來的發展中必將面對毫無緩沖空間的巨大風險。留不住人的鄉村是沒有希望的，必須依托產業或利用特色資源脫貧致富，讓那些外出學習和務工的農村青壯年；樂意扎根基層、奉獻基層的高精尖人才；懷揣服務鄉村夢想的大學畢業生看到鄉村發展的巨大潛力愿意留在或來到農村，為鄉村聚集“人氣”推動鄉村社會復興，這是助力鄉村發展的需要和關鍵所在。

3.生態重興。推動鄉村生態重興，是實現鄉村全面振興的題中應有之義。在大力發展經濟的壓力下，農業生產為了獲取更多的生產利潤，對土地資源過度利用、投入過量的化肥，造成耕地酸化、鹽堿化的突出問題，生產力下降致使鄉村地區生態退化。綠水青山就是金山銀山，只有山青了，水綠了，鄉村美了，環境好了，才能筑巢引鳳，吸引人才、資金、項目落戶鄉村，助推鄉村經濟良性發展，人民生活更加富裕。沒有農村美、農業強、農民富就不可持續。環境保護是鄉村振興過程中無法回避的問題，良好生態環境是農村發展和農民致富的最大優勢和寶貴財富，我們不能再次走上以犧牲生態環境為代價來換取經濟增長這種因小失大、寅吃卯糧、急功近利的思想和做法。農村生態建設周期較長，大氣、土壤和水的治理有其內在規律，修復遭到污染的土地、水域和受到破壞的草地、森林，少則需要數年，多則需要數十年甚至更長時間。因此，要加強人與自然生態環境關系的協調處理，堅持人與自然和諧共進，形成綠色生態產業結構， 提升土地利用率和利用價值實現可持續發展，打造農民安居樂業的美麗家園，這是鄉村振興效果能否符合預期的關鍵。

二、國土空間規劃體系的基本內容及其作用

為了改變傳統模式下的土地利用所造成的土地資源浪費實現土地的可持續利用，我國提出將國民經濟和社會發展規劃、生態環境保護規劃等多個規劃相互融合，建立一個“多規合一”的高效規劃體系，即通過建立國土空間規劃體系來優化國土空間格局，這是國家空間發展的指南、可持續發展的美好藍圖，能夠全面提升我國國土空間治理能力。

（一）國土空間規劃體系的基本內容

國土空間是指國家主權與主權權利管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內水、領海、領空等。[4]為了改變傳統模式下的土地利用所造成的土地資源浪費，實現土地的可持續利用，我國提出建立一個“多規合一”的高效規劃體系，即通過建立國土空間規劃體系來優化國土空間格局。相較于土地規劃，國土空間規劃在對不同區域空間進行規劃時更多的綜合了人口分布、土地利用、經濟發展、生態環境等因素，以調整空間結構和功能來實現空間均衡發展，對農業、生態、城鎮等功能空間進行統籌布局。科學布局生產空間、生活空間、生態空間，提高土地節約集約利用水平，保障國土空間有效利用，實現保護與發展相平衡，是建設美麗中國的關鍵舉措，可以在有限的區域充分利用土地資源推動鄉村發展；是堅持以人民為中心的體現；是保障國家戰略實施，實現高質量發展的重要手段。

（二）國土空間規劃體系的作用

國土空間一般包括：生產空間、生活空間、生態空間，“三生”空間治理與人民生活息息相關，生產空間生產人民生存發展所需要的農產品、工業品以及服務產品；生活空間保障人民居住和公共活動對空間數量、規模和功能的需要；生態空間維持人民生存所需的自然條件及人文歷史環境。建立科學的國土空間規劃體系對于“三生空間”治理具有重要作用：

1.生產空間集約高效。生產空間能夠創造大量的物質財富，是進行生產提供工業品、農產品等生產經營活動的場所和空間載體。鄉村的振興，有賴于鄉村生產空間的重構。土地要素作為生產空間的載體和重要組成部分，是保障可持續發展的關鍵所在。通過國土空間規劃對土地進行全面清理整頓，發揮好國土空間規劃的統籌布局和引領作用，做好土地分類，對土地開發、保護、建設活動進行科學安排，使一塊塊長期“沉睡”的土地再次“蘇醒”過來，得到有效盤活利用。國土空間規劃明確了建設用地、耕地、禁止開墾的范圍等，嚴格控制新增建設用地規模，明確“三基一水兩條線”減少鄉村發展對耕地、林地、水域的占用，保護好農業生產區，綜合利用地上地下空間，保留生態自我更新、自我修復的空間。國土空間規劃既指明了在土地開發、保護、建設活動中必須遵循的基本原則，又優化重構了集約高效的鄉村生產空間，保障土地可持續利用。

2.生活空間宜居適度。生活空間提供居住、消費、休閑和娛樂等與承載和保障人居有關，是人民進行生活的場所。農村人居生活空間治理是新時代鄉村振興的重要內容，針對鄉村的地域性和特殊性，通過有效的規劃調控，結合當地經濟條件和人口規模，按照“三個集中”的原則合理規劃農村聚落、對居住用地進行布局、推進農村人口適度集中居住，調整優化鎮村布局，著力推動美麗鄉村建設高質量可持續發展。通過國土空間規劃整合鄉村公共服務和社會管理場所、設施等資源，合理安排農村基礎設施與公共服務設施等建設空間，健全整治長效機制，營造良好的生活空間。國土空間規劃堅持問題導向，有針對性地謀劃、布局、施策，根據鄉村特色統籌兼顧突出重點難點，因地制宜促進鄉村土地復合利用，將鄉村打造成為功能齊全、配套完善、環境優美、宜居宜業的現代化新型農村，形成有利于城鄉協調互動的鄉村生活空間。人居生活環境的改善能夠滿足人們對干凈、實用和宜居的生活追求，使農民農村生活條件切實得到改善扎扎實實促進鄉村振興。

3.生態空間山清水秀。生態空間是提供生態產品和生態服務的區域，優質的生態空間在調節、維持和保障區域生態安全中發揮重要作用。鄉村的環境與生態安全問題越來越突出，生態環境對于鄉村發展的威脅，已經大大超過了生產力不足的威脅。在這種生存與發展矛盾轉變的背景下，經濟開發與環境保護已經需要重新排序。實現鄉村振興要轉變不顧生態承載力的末端治理型經濟增長方式，以“雙碳”目標和高質量發展促進鄉村振興，追求自我與他者（包括環境）的協調與平衡。通過國土空間規劃對鄉村生態空間進行重構，整合鄉村國土空間農田、林地、水域等，調整不符合生態要求的基本農田；對自然資源實行長效保護機制使自然資源得到合理的保護和開發，為可持續發展預留空間；推進山水林田湖草整體保護、系統修復、綜合治理，提高生態系統的穩定性和生態景觀多樣性；從而構建良好的鄉村生態空間格局，提高鄉村生態系統的彈性和生態服務能力。國土空間規劃強調尊重自然、順應自然、保護自然，努力守住自然生態安全邊界，增強農田的生態功能，只有構建生態共享、綠色發展體系，才能夠真正實現鄉村振興，推進美麗中國建設。

三、鄉村振興戰略與國土空間規劃體系的關系

國土空間規劃體系的建設目標就是要構建人與自然、社會經濟與生態效益和諧統一的格局，實現“生產－生活－生態”空間平衡，形成一個可持續發展的國土空間新格局。國土空間規劃能夠調控和引導資源配置、集約利用空間優化農村土地利用格局、提高農村土地利用效率，是鄉村地區各項建設和資源開發保護的基本依據；是促進農業高質高效鄉村宜居宜業農民富裕富足的重要手段。鄉村振興戰略與國土空間規劃體系的目標高度一致，都是協調各要素相互配合，形成各要素間耦合協調發展的新格局。

（一）鄉村振興戰略引領國土空間規劃體系

鄉村振興戰略推動國土空間規劃體系的實施。要突破我國城鎮化發展進程中的壁壘，實現農村的全面振興，達到共同富裕的目的就必須對鄉村資源、發展現狀進行具體分析，堅持規劃先行，樹立城鄉融合、一體設計、多規合一的理念，遵循鄉村振興的規律，加快形成多規合一的空間規劃體系。鄉村振興戰略有鮮明的目標導向，有助于國土空間規劃內容優化和日益完善。在鄉村振興戰略引領下，各級國土資源部門相繼出臺一系列政策以加速農業農村供給側結構性改革，自然資源部于2019年發布《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》標志著我國國土空間規劃系列工作的全面展開。在鄉村振興戰略的背景下，國土空間規劃體系以鄉村振興為基礎，應符合鄉村實際，統籌城鄉產業發展、基礎設施、基本公共服務、資源能源、生態環境保護等布局，推動城鄉生產生活要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。國土空間規劃體系的建立，能夠合理分配空間發展、優化資源利用、統籌城鄉發展、保障經濟社會可持續發展[5]。要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化，就要真抓實干讓農業強起來農村美起來農民富起來，扎實推進鄉村振興戰略落實落地，聚焦重點、聚集資源、聚合力量，加快建立國土空間規劃體系，實現生態文明與經濟發展的有機統一。我們要堅持以鄉村振興戰略補齊農村發展短板，推動國土空間規劃體系的實施，優化城鄉發展空間，為鄉村振興夯實基礎。

（二）國土空間規劃體系支撐鄉村振興

國土空間規劃體系是鄉村振興戰略的基礎。雖然人口是鄉村振興的主體和動力源，但是土地的多功能性保障著鄉村居民對生產、生活及生態空間的需求，使得鄉村的發展始終無法擺脫對土地的依賴。鄉村產業的發展也必須以土地為中心來實現，通過吸納人口就業和對土地資源的利用將人口與土地有機結合，這就賦予了土地特殊的屬性，肩負著基礎性的資源支撐作用。土地是鄉村振興的基礎資源，也是主要的資源，不僅是生態宜居構建的基礎，而且是鄉村經濟發展的基礎，是經濟發展擴展的前提條件。[6]在鄉村振興的過程中，鄉村國土空間的利用是否科學合理與經濟發展有著密切的關系，只有充分了解、合理規劃和利用國土空間，考慮區域空間功能的特點，促進土地資源的多層次利用，實現土地利用效率的轉型升級發揮土地要素作用，構建和諧的鄉村生產、生活、生態空間，才能更好的助力鄉村振興。一方面，我們要通過科學的規劃，立足于地域的多功能價值，突破傳統的工業化、城鎮化線性轉型的思路，建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村。走以可持續為核心的內涵式發展道路，推進生產、生活、生態空間重構，激發鄉村的潛力來推進鄉村振興為人們營造干凈整潔的生活環境，實現鄉村“人口一土地一產業”的協調耦合。另一方面，“三區三線”是國土空間規劃的核心內容，在開展鄉村振興的過程中將開發建設行為嚴格控制在剛性控制線以內，明確“三區三線”的底線思維。了解不同區域的特色、生態的特點等評估資源環境承載能力和開發適宜性，為科學編制國土空間規劃提供數據上的支持，使國土開發利用更加合理。國土空間規劃體系從規劃層級和內容類型來看，分為“五級三類”，五級規劃自上而下編制，其中鄉鎮級規劃對鄉村的影響最為直接、顯著，因為它直接對鄉村國土空間的具體地塊用途和開發建設強度等作出的實施性安排。只有實現對國土空間的有效規劃和科學編制，注重開發強度管控和主要控制線落地[7]，才能保證各個功能區的合理劃分，使各個區域之間實現良好銜接，推進生態環境的修復，助推鄉村振興戰略的落實。