地方金融政策助力遼寧鄉村振興的對策研究

孫迎春

〔內容提要〕地方金融政策的指引是鄉村振興的關鍵所在。從農業產業發展目標、鄉村治理目標、農村社會管理目標、生活富裕程度目標四個維度闡述遼寧實施鄉村振興戰略的關鍵性目標指征，通過分階段實施鄉村振興戰略和全面推進鄉村振興工作，努力實現鄉村的全面振興和農民的共同富裕。從產業結構發展不均衡，農業經營體系不完善，試點缺乏配套支撐，生態環境法制基礎薄弱，特色小鎮引領效果不明顯，文明鄉村基礎落后，農村管理體系不完善，農村金融服務體系不健全等方面指出遼寧實施鄉村振興戰略的關鍵問題，進而提出以深化農村改革為突破口，優化體制機制，夯實農業體系，壯大縣域經濟的可行性策略。

〔關鍵詞〕地方政策；金融政策；鄉村振興

注：本文系中國金融教育發展基金會一般項目“地方財政金融政策支持鄉村振興的策略研究”的階段性研究成果。

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，這是我國出臺的第一個全面推進鄉村振興的農村發展戰略；黨的二十大報告中再次對推進鄉村振興作出了深刻論述和全面部署，提出“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。這就再次闡明了習近平總書記曾指出過的“民族要復興，鄉村必振興”的深刻道理和內在邏輯。面對新形勢，遼寧省迎來鄉村振興發展的重大機遇。調研組實地調查了錦州市義縣地藏寺滿族鄉、新民市盧家屯鄉（包括經濟狀況好、中、差三個層面）、發放100份調查問卷（鄉村干部、群眾、貧困戶、帶頭人、合作社），并參閱了國家、省、市的文件、數據，旨在探索金融助力遼寧實現鄉村振興戰略的新模式、新路徑。

一、遼寧實施鄉村振興戰略的關鍵目標

（一）農業產業發展目標

“五化”：到2050年，實現農作物綜合機械化90%，主要農作物機械化100%；規模化種植業50%，養殖業90%；綠色化100%；標準化生產100%；產業帶、科技園、創業園及規模以上企業智慧化覆蓋100%，普通家庭農場覆蓋50%以上，國際化農產品出口覆蓋亞、歐、美。“五率”：農業科技進步貢獻率90%以上；三品一標生產覆蓋率90%；優勢、特色農產品加工率60%以上；“一村一品”覆蓋率100%；特色小鎮覆蓋率50%（見表1）。

（二）鄉村治理目標

堅持黨管農村全面建設，實現鄉村治理結構及法治完備，實現民主管理，治理效果顯著。在鄉村建設行動方面，通過全面實施鄉村建設行動和實施人居環境整治五年提升行動，遼寧省旨在打造一個宜居宜業的和美鄉村。這將有助于提高和改善農民的生活質量和生產環境。在推動鄉村產業振興方面，遼寧省將立足本地資源稟賦和市場需求，大力發展特色產業和優勢產業，推動鄉村產業振興。同時，鼓勵和支持農民就地就近就業創業，增加收入來源。在加強鄉村治理體系建設方面，建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系是遼寧省的重要目標之一，這將有助于提升鄉村治理能力現代化水平，構建和諧有序的鄉村社會秩序。

（三）農村社會管理目標

加強職業技術教育體系、師資體系建設，基礎設施及配套服務達到城鄉一體化水平。社會化服務健全高效，資源要素在城鄉自由流動。實現工農互促、城鄉互補、全面融合。促進農村經濟發展和社會進步。通過優化農村經濟結構，提高農業生產效率和質量，加強農村基礎設施建設等措施，推動農村經濟社會全面發展。同時，注重保護農村生態環境，促進農業可持續發展。

一是要加強農村基層治理體系建設。通過建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，提升鄉村治理能力現代化水平。加強基層黨組織建設，發揮其在鄉村振興中的領導作用。二是要推動城鄉融合發展，打破城鄉二元結構障礙，推動城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，促進城鄉居民共享改革發展成果。三是要提升農民生活質量和幸福感。通過改善農村人居環境、提高公共服務水平、豐富農民精神文化生活等措施，提升農民的生活質量和幸福感。四是要推進鄉村全面振興。在中央確定的鄉村振興“三步走”目標任務的基礎上，遼寧提出到2020年、2022年、2035年和2050年的4個階段性目標任務，推進鄉村全面振興。這包括經濟、社會、文化和生態等多個方面的全面振興。

（四）生活富裕程度目標

通過優化農村經濟結構，提高農業生產效率和質量，加強農村基礎設施建設等措施，推動農村經濟社會全面發展。這將有助于提高農民的收入水平和生活質量，提升鄉村治理能力現代化水平，為鄉村振興提供有力保障。另外，推進鄉村全面振興，階段性目標任務將根據不同時期的特點和需求進行有針對性的規劃和實施，以確保鄉村振興戰略的持續性和有效性。

二、遼寧實施鄉村振興戰略的關鍵問題

（一）產業結構發展不均衡，農業生產體系需調整

加工業發展相對滯后，高附加值產品生產加工能力不足。設施農業和經濟作物比重偏小、產值偏低。飼料行業體量雖大，但利潤較低。農產品種類豐富，但區域公用品牌叫不響，沒有價值過億品牌。

（二）農業經營體系不完善，產業成熟度需提升

遼寧省農業經營能力薄弱，產業鏈短，產品附加值低，供需信息不暢，一旦出現滯銷，損失嚴重。85%以上的經營主體未獲得供應鏈金融及倉儲、物流的成本優勢，缺少競價系統和撮合交易平臺。新型經營主體培育落后，小農戶無法與現代農業有機銜接。

（三）試點缺乏配套支撐，農村改革進程緩慢

遼寧省取得涉農國家級改革試點少，配套改革缺乏系統性。除城鄉結合部土地流轉相對順暢外，其他地區土地流轉不暢。村集體經濟發展不良，全省71%的村為無收益村，村均欠債100多萬元，制約了產權流轉和集體資產股份制。

（四）生態環境法治基礎薄弱，監管機制不當

農村環境保護法律法規不完善，治理機制存在缺陷，環境污染源頭控制不嚴，環境保護讓位于經濟利益。部分政府環境監管部門不具備執法權，使某些監管流于形式。

（五）缺乏系統規劃，特色小鎮引領效果不明顯

遼寧省絕大多數鄉村缺少系統規劃，存在盲目建設、重復建設、低水平建設現象。城鄉要素流動不足，環境配套不完善。特色小鎮處于起步階段，與文化旅游等融合度低，未能形成綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈。

（六）文明鄉村基礎落后，精神文明建設任重道遠

文明鄉村建設有待加強，崇尚科技文化知識的氛圍不濃。社會化再教育體系不完善，專業技能不高使農民只能從事低端勞動。鄉村優秀傳統文化傳承不夠，“空心化”和“老齡化”進一步影響傳統文化的保護、傳承和創新。

（七）農村管理體系不完善，治理水平有待提高

農村管理體系不健全，在某些事務管理方面，鄉鎮政府“事權”和“財權”不匹配，村級基層組織缺乏話語權；在某些事務特別是村集體經濟資源使用及分配方面，對村級基層組織缺乏監管。農民缺乏民主協商意識，缺乏參與決策的權利意識。基層干部能力水平有限，農村公共服務水平低下。

（八）農村金融服務體系不健全，農民增收渠道有限

農村金融服務不配套，缺少適合農村發展的金融產品、致富信息和金融理財服務。缺乏創業發展的軟環境，本地資源優勢不足，招商引資受限。缺乏致富帶頭人，農村轉移就業渠道不暢，缺乏雙向對接平臺，農民增收渠道有限。

三、金融助力遼寧實現鄉村振興戰略的對策建議

遼寧要破解存在的關鍵問題，應構建加快實現鄉村振興的“四梁八柱”，形成“遼寧鄉村振興模式”（見圖1）。

（一）以深化農村改革為突破口，優化體制機制

1.轉變傳統觀念，徹底解放思想

落實產業發展，以科技創新解放生產力，改革要以轉變思想觀念為基礎，從實際出發，從試點中的問題出發，改變做事依據先例的做法，大膽設想。從試點尋找體制機制突破，從土地改革吸引產業落后，從規劃壯大集體經濟，進而激發市場活力。

2.以改革為契機，優化體制機制

一是以農業農村部機構改革為樣板，重整體制機制，精簡機構設置，梳理責權范圍，統籌人財物，協調政令統一口徑，避免政出多門，資金分散，實現監管與執法相統一。二是精簡行政審批程序，持續推進商事管理制度改革，尤其要深化審批制度改革，在各鄉鎮組建企業行政審批服務管理局，設立公共行政服務中心，嚴格按照“一個局、一個網、一個章審批”的思路，全方位推行審批程序標準化、零收費、承諾制與代辦制，提升公共服務水平。三是在各鄉鎮設立營商服務中心，推行項目審批全程代辦等商務服務，提高服務水平，從根本上解決企業和農民辦事難和辦事慢的困難。

3.深化改革試點，建立負面清單

一是農村改革要打“組合拳”。積極爭取國家改革試點，加快推廣土地確權定權屬，用農村土地制度改革破解用地瓶頸，探索宅基地改革，凸顯改革的“組合效應”。二是推廣海城國家試點經驗——通過土地測量、確定權屬、頒證、集體經營性土地入市，使“資源變股權，資金變股金，農民變股民”，壯大集體經濟；同時開展農村金融創新；效仿袁家村，補齊短板，在政策、制度等方面勇于創新突破掣肘環節。三是深化土地承包經營權抵押貸款試點。以沈陽北部為例，吸取沈北腰長河發展集體經濟的經驗，理順政府審批程序，明確權責；針對《利用集體建設用地建設租賃住房》試點，創新制度供給，在試點時效內，對于滯后環節建議齊頭并進；對于出現的新模式新業態，建議啟用負面清單制度，先行先試。四是完備農村產權流轉交易市場，健全政策制度體系，豐富交易類型，探索收益和補償機制，實現跨區域交易。五是探索宅基地改革試點，完善補償機制和收益分享機制，盤活空置宅基地，實現土地集約化利用，補齊土地制度改革短板。

（二）夯實農業體系，壯大縣域經濟

1.產業引領結構及布局調整

瞄準產業“五化”“五率”的發展目標，調整產業結構。統籌規劃農業產業核心區、產業帶、加工園區、農業科技園等，以各市的工業園為核心，打造縣域產業集群。一是調優種植結構。對每個優勢產業確定重點發展區域，實現“三高”農業目標。在糧食生產核心區重點實施糧食高產創建示范項目，鞏固和保證糧食產能；在康平、法庫西北部丘陵地區和新民、柳河流域的風沙地區等非優勢區繼續調減玉米種植，鼓勵圍繞本地特色作物確定的主導產業進行結構調整，發展設施農業、花生、辣椒、雜糧等高效特色作物。二是促進養殖業提質升級。以發展大型豬、牛、驢、水產養殖場（公司）為牽動，將飼料、良種繁育、養殖、屠宰、深加工等環節有效銜接，打造畜牧業全產業鏈；重點推進新希望、華美、安佑、眾盟、揚翔等億元以上畜牧項目建成投產；支持中小養殖戶重點發展經濟效益高的特色畜種，繼續發展設施漁業和綜合種養，提高水產綜合效益。

2.依托產業集群，實現城鄉、產業“雙融合”

一是突破“一村一品，一鄉一業”的發展思路，將遼寧省各鄉鎮的資源稟賦和獨特歷史文化進行分類統籌梳理，明確特色，聚焦優勢，布局特色產業集群、特色小鎮；打造特色小鎮的金字塔模式。對擁有特色資源的鄉鎮，規劃特色鄉鎮，鞏固優先培育，發展后備培育。二是農業特色明顯的應向現代化和設施化發展，形成品牌效應，重點在鄉鎮發展；積極推進街道、鄉鎮地區第二產業，如農產品深加工產業、高端裝備制造業、高端零配件制造業、汽車產業等新興產業向重點鎮、產業園區集中；第三產業選在交通條件好、接近貨源地的鄉鎮和街道，重點發展住宿、餐飲業、房地產、交通運輸業、倉儲等，完善產業鏈條，加速要素流動，實現一、二、三產融合發展。三是規模較大的中心村、主導產業支撐強、比較優勢明顯的村莊應集聚提升；工業化、城鎮化基礎較好的城市近郊區例如沈北南部、蘇家屯北部、于洪區東部、渾南東部、鐵西以西應加快城鄉融合，疏解城市功能，實現互聯互通、共享共建；擁有特色資源的村莊，如臥龍湖、棋盤山、秀水河、石佛寺水庫、楊城寨、馬耳山、白清寨等，應形成加強資源保護與村莊發展良性互動；對于缺乏特色，生態環境脆弱、生存條件惡劣的村莊應該搬遷撤并，如新民后腰堡村。

3.構建農業品牌新格局，促進品牌集群式發展

以農業品牌為抓手，進行供給側結構性改革，引領小農戶、合作社形成產業聯盟、產業鏈，調整產業結構。一是以區域公用品牌、企業品牌、大宗農產品品牌、特色農產品品牌為核心，以“農業商業品牌”為渠道，以“農業產業品牌”為依托，以“農業服務品牌”為保障，以“農業旅游品牌”為延伸，形成“品牌集群”新格局。首先，創造區域公用品牌與企業品牌互動共贏、相互提攜、相互支撐的母子品牌模式。其次，做強產業鏈，做寬商貿鏈，做優服務鏈，做精農旅線，提升品牌價值鏈。做強“禾豐牧業”“華美畜禽”等農業產業品牌；做寬“地利生鮮”“新隆嘉”等商業品牌；做優“農商行”“農博會”等農業服務品牌；做精“稻夢空間”等農業旅游品牌，實現“接二連三”產業聯動效應。三是做好農業品牌整體規劃，構建金字塔式品牌體系，提升老品牌，打造新品牌。聚焦十個，培育百個，拓展千個，形成品牌集群式發展。四是形成品牌誠信體系，加強品牌保護，建立品牌注冊、授權、加盟連鎖等機制，嚴打假冒偽劣。五是建立品牌價值體系，挖掘、提升、重塑品牌價值，形成“有形價值+無形價值+資產價值+附加價值”價值體系，建立評級體系，進入全國品牌排名。六是品牌設計與宣傳推廣，帶領品牌走出去，打入京津冀、長三角成渝經濟區、粵港澳大灣區、歐亞等國內外市場。

4.強化科技支撐，打造創新平臺

一是強化農業基礎性研究、前瞻性研究和原創性研究，突破一批具有自主知識產權的關鍵技術和高技術裝備。二是建立由農業科研院所、高新技術企業、高新產業園區、重點實驗室、科技創新聯盟、雙創產業園及技術服務機構組成的農業科技及推廣體系，打造科技資源開放共建共享的創新平臺。三是提高科技成果轉化能力與水平，鼓勵專業技術機構提供研發、轉讓、評估、交易、推廣、營銷等社會化綜合服務。本地科研院所的科研成果積極在本地推廣轉化，例如秸稈還田機械裝備的應用。

5.以“三個”激活，壯大集體經濟

一是激活要素。挖掘農業的生態、觀光、文化、歷史、民宿、康養等新功能，開發新業態，創造新的集體經濟增長點。發展獨具鄉鎮特征的鄉村休閑旅游品牌，注重展示出歷史史實和名人的關系，突出獨到之處。例如，以“清朝發源地”為核心，設計出一系列的旅游觀光活動，如滿族追根之旅、戰爭之旅、西遷古道、清朝服裝演變之旅……進一步增強旅游商品的內涵，突出其特征，借此創造獨特的品牌。同時，結合當地獨特的飲食、農村景觀、民族風情等，豐富旅游商品，突出差異化、特色化、錯位發展。二是激活主體。借鑒范杖子村以黨管農村的思路，讓體制機制產生內生動力；培育農商產業聯盟、產業化聯合體、合作社聯合社等新型主體，完善農村各層次人才培養體系，開發新產品，形成新的集體產業。三是激活市場。創建以供銷社、國有農場、農產品產業園、生鮮連鎖、農產品批發市場、配送中心為主的流通體系，發展農村電商、微商、網絡定制、網絡直銷等互聯網流通新模式，以移動支付創造集體經濟新價值。

6.引進“飛地經濟”模式

整理農村土地，進一步開放打造“飛地平臺”，突破本地資源限制，以營商環境、青山綠水招商引資高端產業、空白產業、升級產業。一是積極引入北京、江蘇等對口合作地區的產業、園區落戶縣域。二是國內重點探索京津冀、長三角、成渝經濟區、粵港澳大灣區等地，國外重點與一帶一路沿線國家以及俄、日、韓等歐亞各國和非洲各國等國外成熟產業帶、園區加強合作。

（三）加強金融支撐，拓寬農民增收渠道

1.多渠道助農增收

一是拓展深層次轉移就業渠道。加強產業技能培訓，拓寬農民工就地就近轉移途徑，搭建縣、鄉兩級就業服務平臺。積極指導農民向特色農業、鄉村旅游經濟等方面發展。召開專場招聘會和對接會，搭建農村勞動力和企業雙向對接平臺，最大程度地拓寬農村剩余勞動力轉移就業渠道，將鄉土資源變為經濟優勢。二是壯大集體經濟組織，提高當地的生產經營組織化程度。著重建立當地零散農戶和新型經營主體以共享為基礎的利益聯結機制，采取現代金融方式，例如土地入股、股份合作、參與農業產業化經營等形式，實現降低風險、收益共享的目的。三是增加租金、股金、紅利等財產性收入。四是創新招商方式，實現特色資源招商、產業鏈招商、平臺招商、以商招商、以特招商，充分開發遼寧農村地區的特色資源；加強當地龍頭企業對產業鏈的帶動作用，依托地方產業特色，建立龍頭企業，吸引社會投資和上下游相關企業，實現鄉村經濟產業鏈的良性循環；建立農村招商引資專業平臺；充分利用農村當地已有的企業資源，動員企業將企業上下游相關合作伙伴吸引集聚。

2.創新金融支農助農模式

一是健全多元化金融支農體系，包括農村信用社、商業金融機構、政策性金融機構等；建設“三支柱一平臺”新型普惠融資體系，即金融、物權增信、信用信息三大支柱和農村產權交易平臺。在基礎金融方面，逐步建立駐村基層金融服務站；在物權增信方面，由政府牽頭成立農業擔保公司和物權公司；在信用信息方面，建立農村誠信體系，針對農戶的收入支出、債務償還能力、土地經營等狀況，形成風險控制機制。以當地農商銀行為依托著力構建農村信用體系，建立農戶信用等級，創建信用村、信用鄉（鎮），實現農村信用信息共享，提升農村信用價值，對有信貸需求的農戶發放涉農貸款。

二是創建“六臺、一池、一會、一保”的土地經營權抵押融資模式：“六臺”即準入平臺、認證平臺、操作平臺、評估平臺、抵押平臺、資產處置平臺；“一池”即農業風險資金池，采取政府注入資本金形式設立農業風險資金池，對承辦銀行實行政策增信，推出金融產品，實現農業、金融、保險、期貨跨界整合；“一會”即銀政聯席會，定期召開聯席會議，對每個融資項目的每個環節開展綜合評定，以確保資金安全，解除政府擔保的風險；“一保”即引入保險機制，增加設施農業保險、林業保險、養殖業保險、棚內作物保險、預期收益保險等保險產品，擴大農業保險覆蓋面，同時，與擔保公司簽訂融資擔保戰略合作協議，引入擔保機制，全面服務于農業融資項目。

三是擴大金融機構對農業擔保的范圍和增加保險種類。首先，建立風險資金池機制。金融機構將定量資金作為種子資金，并按一定比例放大資金總量，形成以農業規模經營主體為服務對象的農業風險資金池，為農戶日常經營提供資金保障。其次，金融機構開發新型保險。針對偶發性氣象變化、突發性環境污染、不可抗力等因素，發揮保險的保障功能和期貨的市場對沖功能，實現對農民財產公共安全的全方位保障。最后，引入金融擔保公司。例如，為了快速緩解農戶資金現金流短缺問題，引入遼寧省農業信貸擔保有限責任公司，形成了政府、擔保公司、金融機構風險共擔機制，解決訂單、保單不能在金融部門形成有效質押、無法融資問題，實現融資風險市場化緩釋。

四是聯合企業、銀行，共同打通互聯網金融服務“三農”，實現金融服務網絡化。一方面，開展“萬企進千村”對象活動，引資下鄉，實現社會資本與農村經濟的雙向對接。形成多對一模式，做到幫扶對象精準，幫扶內容精準，幫扶方式精準，幫扶成效精準。另一方面，推動支農優惠政策有效落實、引導支農降息和信貸投入考核力度，完善金融支農激勵政策。首先，加強制定有效的支農優惠政策，大力推進農村金融改革發展；同時，通過地方財政資金支持，積極完善農村配套基礎措施，引導金融機構加大支農信貸投入。其次，進一步加大“三農”信貸投入考核激勵力度，完善考核獎勵機制，調動金融支農積極性。

（作者單位：遼寧金融職業學院）