鄉村振興的憲法規范基礎與法治難點突破路徑

原新利 張群勝

DOI：10.3969/j.issn.1672-1101.2024.02.010

摘? 要：在全面依法治國背景下，鄉村振興的穩步推進必須走法治化道路。憲法是我國法律制度的頂層設計，分別在歷史敘事、國家性質、基本權利以及國家義務4個維度上為鄉村振興提供了規范基礎。因此，在面臨鄉村振興過程中的法治難點時，應該尊重憲法歷史敘事所表達的立法意旨，遵從憲法對國家性質與國家目標的設定，遵守憲法對基本權利保護以及國家義務履行的原則與規范，進一步發揮憲法基本權利主客觀功能，同時加強行政規范性文件的審查，以破解鄉村振興法治化推進難點，釋放鄉村自治組織的法治效能，全面實現鄉村振興的法治化。

關鍵詞：鄉村振興；憲法基礎；基本權利

中圖分類號：D921? 文獻標識碼：A? 文章編號：

1672-1101（2024）02-0071-09

收稿日期：2023-09-26

基金項目：2022年國家社會科學基金項目（22BFX114）；2022年司法部法治建設與法學理論研究部級科研項目（22SFB3006）；甘肅省教育廳研究生創新之星項目（2023CXZX-503）；甘肅省人民檢察院檢察理論研究課題（GSJC2023-06-01）；甘肅省哲學社會科學規劃辦公室科研項目（2021YB054）

作者簡介：原新利（1977-），女，山西汾陽人，教授，博士，碩士生導師，研究方向：憲法學、社會治理法治。

The Constitutional Norm Basis and Difficulty Breakthrough Path of Rule of Law in Rural Revitalization

YUAN? Xinli，ZHANG Qunsheng

（Law School，Lanzhou University of Technology，Lanzhou? 730050，China）

Abstract： Under the background of comprehensively governing the country according to law，the steady progress of rural revitalization must follow the road of rule of law.The Constitution is the top-level design of Chinas legal system，which provides a normative basis for rural revitalization in four dimensions：historical narrative，nature of the state，fundamental rights and obligations of the state.Therefore，when facing the legal difficulties in the process of rural revitalization，it is necessary to respect the legislative intent expressed in the historical narrative of the Constitution，follow the Constitutions setting of the nature and goals of the country，abide by the principles and norms of the Constitutions protection of basic rights and fulfillment of national obligations，further exert the subjective and objective functions of the Constitutions basic rights，and strengthen the review of administrative normative documents，in order to crack the difficulty of promoting rural revitalization under the rule of law，release the rule of law effectiveness of rural self-government organizations，and fully realize the rule of law of rural revitalization.

Key words：rural revitalization；constitutional foundation；fundamental rights

農村問題始終是我國發展歷程中的關鍵問題。習近平總書記指出，全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村［1］。縱觀我國近現代發展史，農村問題直接影響著我國的發展方向與發展水平。從2017年黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”，再到2022年黨的二十大提出“全面推進鄉村振興”，這一歷程體現了黨和國家對實現人民美好生活目標在農村問題上的正確探索，同時也是在面對復雜形式下對鄉村工作的接續性部署與重大改革舉措。而在全面依法治國要求下，凡屬重大改革都要于法有據［2］11，這就要求鄉村振興戰略的實施必須在法治的框架內展開，此間蘊含了“鄉村振興法治化”這一宏大的時代命題。憲法作為我國頂層制度設計，是法律規范的基礎和法治體系的總體框架，探析鄉村振興法治化的憲法根基是回答這一時代命題的前提。由此，本文將重點圍繞憲法視閾下鄉村振興法治化的規范基礎、難點突破以及路徑選擇3個方面展開研究，以期發揮憲法對鄉村振興法治化推進的根本保障作用。

一、鄉村振興法治化的憲法規范基礎

鄉村振興是黨和國家關于現階段為鄉村發展所做的改革舉措之整體表達，使其法治化的核心意義在于運用法治理念、法律價值、法律規范程序、法律思維方法等來限制權力以及保障權利的實現［3］41。通過對憲法文本進行挖掘，可以發現鄉村振興的法治化建設源于憲法4個維度的規范基礎。

（一）歷史基礎：歷史敘事條款

歷史意識是法律的基礎［4］80。鄉村振興法治化作為新時代中國法治實踐的獨特命題，根植于我國歷史的同時也體現在憲法序言對于農村問題的敘事中。憲法序言不僅表明了農村問題是貫穿我國革命史與建設史的重要問題，還揭示了鄉村振興的歷史脈絡。如，我國《憲法》序言第5段第1句“……在經歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治……，建立了中華人民共和國”；第6段第5句“經濟建設取得了重大的成就，獨立的、比較完整的社會主義工業體系已經基本形成，農業生產顯著提高”。上述表達揭示了農村問題之于我國的歷史意義：中國革命道路的重點在農村［5］66-67，同樣解決農村問題也是我國社會主義建設的重要一環。

盡管憲法序言對農村問題的歷史敘事沒有提供鄉村振興法治化的具體規范，但不可否認，其蘊含的歷史價值與邏輯同樣為鄉村振興法治化提供了憲法基礎，其中暗含著對當今鄉村振興法治化的推動力，凝結了對鄉村發展的歷史認知，深刻影響我國關于農村政策的制定。如，1949年新中國成立后在過渡時期對農業開展的社會主義改造；1954年第一屆全國人民代表大會第一次會議《政府工作報告》正式提出建設“農業現代化”的概念；1978年中共十一屆三中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》；1982年出臺關于“三農”工作的“一號文件”；1991年中共第十三屆八中全會通過《關于進一步加強農業農村工作的決定》；1994年實施《國家八七扶貧攻堅計劃》；1999年制定《基本農田保護條例》；2006年全面免除農業稅；2007年實施農村綜合改革，農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立農村居民最低生活保障制度；2008年中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》；2013年提出“精準扶貧”重要論述；2015年中共中央政治局審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》；

2017年黨的十九大正式提出鄉村振興戰略；2022年黨的二十大提出全面推進鄉村振興重點工作。可見，黨和國家關于鄉村發展政策的發展軌跡無不反映著憲法序言對鄉村問題的歷史認知，也概括地默認了在社會主義建設中關于農村發展改革舉措之規范作用，這意味著作為農村發展的接續部署，鄉村振興的法治化推進是在憲法關于農村發展之價值定向下的客觀實踐。憲法序言既為鄉村振興法治化的順利推進與開展提供了歷史層面的正當性依據憲法序言中，歷史敘事處于序言最前端，居于核心和基礎性地位，為序言和文本其他內容提供了必要且合法的歷史依據。參見馬宇飛、鄭賢君《我國憲法序言的歷史敘事：規范的發生及實施》（《首都師范大學學報（社會科學版）》2023年第1期第180-188頁）。，又為法治軌道下推進鄉村振興鋪墊了發生論馬克思主義的發生論是作為回應“無形質料如何構成有型事物”的一種方法論層面的方式，從歷史起源的物質生產活動出發，描述這種活動如何一般性地層層構建起人類社會。參見劉宇《論馬克思方法論唯物主義的演進方式——從發生論的描述到目的論的解釋》（《哲學動態》2021年第3期第5-18頁）。意義上的憲法基礎。

①共同富裕之“共同”在憲法上是表達了全體公民人人平等的價值、原則與權利，憲法上的平等既包括規則、權利、機會、身份等方面的形式平等，也內嵌著經濟、社會、資源等方面的實質平等，是一種集形式平等與實質平等有機統一的復合性原則與價值。因此，本文認為實施鄉村振興戰略就是為了縮小農民與市民的收入差距、鄉村與城鎮的發展差距，保障農民平等權利、維護農民平等地位，是共同富裕之“共同”所蘊含的形式與實質平等的具體表現。參見范進學《“共同富裕”的憲法表達：自由平等共享與法治國》（《交大法學》2022年第6期第40-57頁）。

（二）目標基礎：國家性質條款

我國《憲法》第1條第1款規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”國家性質決定了我國社會發展的總目標——實現共同富裕［6］25。習近平總書記指出，“帶領人民創造美好生活，是我們黨始終不渝的奮斗目標。必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”［7］37。因而，共同富裕的實現路徑已在橫向寬度上從“先富帶動后富”［8］172發展為“全體人民對發展成果的共享”；在縱向深度上從單一經濟層面的富足深化至人民生活所需的方方面面的富足。共同富裕的建設目標是憲法上社會主義國家性質在理論內涵上的發展，也與我國社會經濟發展實踐相匹配。實施鄉村振興戰略的本質和目的是為了創造并讓農民過上“美好生活”［9］38，其本源落定于憲法國家性質條款中所蘊含的共同富裕要求。一方面，鄉村振興是共同富裕中“共同”的應有之義①

，共同富裕必須是全體人民的共同富裕，是不同地區的共同富裕，是鄉村與城鎮的共同富裕。它并不是講求農村與城鎮、農民與市民之間的均等化、同步化，而是要通過發揮農民主動性輔以國家傾斜支援逐步縮小發展差距，體現的是對平等的追求。另一方面，鄉村振興也是共同富裕建設目標中“富裕”所包含的領域，鄉村振興是“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局在“三農”工作的體現［10］。鄉村振興的戰略目標要求，對于“富裕”的追求應是多維度的，包括物質、精神、法治等各個層面。展言之，共同富裕對鄉村振興的要求不僅是致力于擴充農民全面發展所需要素的范疇，更重要的是將農民發展所需要素通過規范的強制力發揮應有實效。因此，研究認為共同富裕是鄉村振興在憲法層面的規范基礎，為在法治軌道上全面推進鄉村振興提供了目標指引。

（三）權利基礎：基本權利條款

任何一種法律秩序都來源于基本權利和人權所構成的實質性價值秩序［11］405。對此，實施鄉村振興的目的在于實現農民共同富裕，鄉村振興是以農民的生活富裕和權利保障為根本目的，是以人民為中心的集中體現。我國憲法的公民基本權利條款為鄉村振興法治化推進提供了以人格尊嚴條款為核心、以社會權條款為外延的“同心圓式”權利基礎結構，具體如圖1所示。

我國《憲法》第38條規定：“中華人民共和國公民的人格尊嚴不受侵犯。禁止用任何方法對公民進行侮辱、誹謗和誣告陷害。”人格尊嚴是權利主體獲得憲法地位的基礎［12］183-191，人格尊嚴價值在概念上優先且決定了其他權利的范圍與強度［13］122-123，是其他權利存在的根本決定與還原基點。第一，憲法上的人格尊嚴條款明確了鄉村振興中農民的主體地位。人格尊嚴條款實質上形成了一種抽掉紛繁復雜的個體多樣性之后抽象的人的形象［14］64。此種形象是“人為目的”在憲法層面的先定反映，無須服膺于其他價值［12］191，人格尊嚴條款成就了農民在鄉村建設和振興中權利主體和參與主體地位。第二，人格尊嚴條款蘊含著一種對人無差別的價值關切和對權利的平等保障，特別是對公民社會權利的實質平等保障，以補足個人可行能力的差異。而且這種保障能夠輻射到其他具體權利，這是因為人格尊嚴不僅是一項具體權利，同時還是人權抽象形態，其具有全部個別性基本權利的因子，任何個別性的基本權利均可在人格尊嚴原理中找到其位置［15］14。第三，人格尊嚴條款因其統合能力具有價值沖突的消解功能［12］184。在鄉村振興龐大價值體系中，各類價值沖突不可避免，因此需要進行各類價值以及利益的平衡。而人格尊嚴的法治核心地位是各類權利的同一來源，所以人格尊嚴條款的制定不僅可以為各類權利沖突的判別提供衡量標準，其衍生的開放性也可以為新制度的生成與融合留下憲法空間。鑒于此，研究認為憲法上的人格尊嚴條款為鄉村振興法治化提供了尊重農民自主性、維護農民權益的價值引領，是鄉村振興中堅持農民主體地位具體化的權利表達。

誠然，鄉村振興過程中人格尊嚴的實現必須依靠一定的條件，即人的現實存在與發展所必需的經濟、社會、文化等要素。憲法上公民的社會、經濟以及文化權利具有穩固民生保障、促進農民發展的功能，充分保障農民憲法權利是維護農民人格尊嚴的條件支撐。首先，社會權本質上是基本民生的法治化表達［16］18。民生是國之大計，從生存環境、發展潛力、經濟水平等因素進行綜合考量，我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出，此種現實直接影響鄉村民生。社會權在權利目標上就具有保障民生的功能，包含了對維持機體存續的生存層級（《憲法》第45條物質幫助權）以及實現自力更生的生存層級（《憲法》第42條勞動權、《憲法》第46條受教育權）的保護［17］52。此種權利目標同鄉村民生要求相匹配，是提升鄉村民生的根本依托。其次，我國社會權還具備促進個人全面發展的深層意涵，即通過憲法實施保障人民基本生存、促進人民充分發展［18］16，使農民從維持基本生計中解脫出來，成就其積極公民的身份參與共同體生活［19］176-177。 具體體現在兩個方面：一方面，對農民勞動權與物質幫助權的保障能夠使農民群體切實感受到社會主義法治所帶來的獲得感；另一方面，對農民受教育權保障能夠在掌握提升生活質量的知識外，補足農民參與鄉村振興經濟、文化與社會事務管理的能力短板。社會權功能的充分發揮補足了農民成為積極公民的所缺要素 要形成積極公民，必須具備“獲得感”和“參與”兩個要件。參見鄧大才、周珊《積極公民的形成要件與進路：比較視角的案例研究》（《財經問題研究》2022年第2期第3-10頁）。，是促進農民全面發展的重要基礎。

（四）推進基礎：國家義務條款

鄉村振興的實現離不開國家自上而下的積極作為和推進，憲法層面上鄉村振興法治化的歷史基礎、目標基礎、權利基礎的效力實現離不開國家權力的強制力的保障［20］65-66。憲法總綱與第三章內容所形成的國家義務規范體系既是國家權力的運行指南，也是實現國家權力體系化、理性化推進鄉村振興法治化的根本依靠。具體而言體現在以下兩個方面。

第一，國家義務規范體系能夠保證國家權力的體系化運行。以往，鄉村發展與治理直接受國家權力的支配，形成了多部門、多層級對鄉村問題的政策導向模式。盡管政策的靈活性在一定程度上促進了鄉村各領域發展，但也使權力運行混亂、沖突等問題尾大不掉。憲法所形成的國家義務體系能夠妥善化解權力無序對鄉村振興的消極影響：一方面，國家權力的行使是國家義務履行的表現，國家義務則產生于公民的基本權利，這使得各類國家職權可回溯至同一原點——保障農民權利——以此形成價值理念的統一；另一方面，國家義務體系明晰了國家權力體系化運行的內容，既架構了立法權、執法權、司法權、檢察權、監察權的權力協作框架，又明確了各類國家權力的行使層級、內容界限與限制條件，從而避免了國家權力在推進鄉村振興中發生沖突，保障了形式上的權力協調。

第二，國家義務規范體系能夠促進國家權力的理性化運行。我國作為后發型現代化國家所謂后發型現代化，是相對于早發型現代化而言的，意指發展中國家的現代化并非本土各種因素所導致的自然過程，而是在外來因素的刺激下才發生的。參見翟年祥、項光勤《政府在后發型國家現代化進程中的主導作用》（《安徽大學學報（哲學社會科學版）》2008年第1期第137-141頁）。，鄉村發展的現代化轉型要求國家權力必須在推進鄉村振興中處理好效率與穩定的關系。作為控制國家權力的基本工具［21］88，國家義務本身所具有的彈性與剛性能夠妥適地平衡效率與穩定間的沖突，以確保國家權力的理性化運行。具體而言：一方面，國家義務體系的彈性體現在既為國家權力提供了應為式指引從而賦予國家權力作為空間，同時也確認了國家權力為滿足效率要求而發揮主動性的行為符合憲法；另一方面，國家義務體系的剛性體現在為國家權力的作為劃定界限，即國家權力的作為不得侵害農民權利的完整性與法秩序的統一，制約國家權力本質上的擴充性與侵害性［22］25，以實現法治的穩定要求。

綜上，面對鄉村振興法治化這一本土性問題，通過對憲法文本與鄉村振興法治化的釋義學勾聯，可以發現鄉村振興法治化是一個由憲法規范基礎所決定而形成的鄉村法治實踐的必然結果。一方面，憲法規范基礎在法學體系內部建構出了鄉村振興的宏觀法治框架，以“歷史—目標—權利—義務”的導向模式（見圖2）形塑了鄉村振興所涉主體的具體行動，完成了政治舉措與法治路徑有機統一；另一方面，在社會功能分化背景下，憲法也承載了雙重功能：抵御政治、經濟系統的直接侵入，將系統外的價值引入法律系統并輻射至整個法律領域［23］12-13。憲法規范基礎的“控制閥”屬性使得鄉村振興法治系統能夠相對獨立地存在，既防止了由于其他系統對于鄉村振興法治的直接介入，又為其他系統內價值有序進入鄉村振興法治系統打開了窗口。

二、憲法視閾下鄉村振興法治難點的突破

鄉村振興工作面臨諸多層面的問題，涉及到公權力的規范、農民權利的保障、公平與效率的沖突與平衡，因此其法治化推進并非一帆風順。其中，國家公權力與農民基本權利之間存在的張力和鄉村法治環境要素的缺失，是鄉村振興法治推進的主要難點。而法治思維本質上是權利思維，法治框架的形成、法律制度的完善以及農民權利的保障是同一個過程。所以，充分發揮基本權利的各項功能是突破鄉村振興法治化實踐難點的根本邏輯：一方面，通過主觀權利功能層級分配國家義務可消解公私權之間的張力；另一方面，通過客觀法功能可為鄉村振興法治化推進提供所需的制度環境。

（一）公權力與私權利間的張力化解

國家權力與公民權利是對立統一的關系，表現為“公民權利—國家義務—國家權力”的聯結邏輯

公民權利是立憲的基本初衷，公民權利的實現需要國家義務來保障，國家義務的范圍決定如何設置相應的國家權力。。國家義務“尊重、保護和給付”的三層次結構契合于鄉村法治實踐要求［24］76，能夠作為妥適化解鄉村振興法治化進程中公私權間張力問題的方法邏輯。

1.尊重與保護義務的全面履行。尊重義務指國家權力必須保持一定謙抑性，不得逾規進入公民權利空間。保護義務指國家權力應當采取行動避免公民權利遭到第三人侵害。盡管兩種義務對國家權力所施以的指向對象與行為狀態是不同的，但兩者均以公民所享基本權利的完滿性為追求。在此種追求指向下的國家尊重與保護義務以對國家行為的要求為內容，是化解鄉村振興法治化中因公私權對“國家是否作為”的認知錯位的邏輯起點。這是因為任一義務履行范圍的限縮都是對基本權利完滿性的減損，且兩項義務的履行并不會消耗過多資源，所以對國家的尊重與保護義務要求全面履行：第一，尊重義務要求國家消極不作為。一方面，基本權利所保護的核心利益范圍內的公權力應該保持一定的謙抑，克制干預沖動，因為基本權利一旦受到恣意干涉，包含基本權利價值判斷的法律秩序與原則將失去一般意義［25］6-34；另一方面，國家不得跨越農民所享基本權利的保護范圍實施干預。此保護范圍可分為主體（屬人保護范圍）與內容（保護各類事項）兩個方面，前者旨在確定誰主張權利，后者旨在明確基本權利的保護內容［26］47。概括表述為國家不得限制或剝奪農民主張權利的資格以及不得限制或排除農民所享基本權利的實現條件。第二，保護義務的防范標的是來自作為私人主體的第三人的不法侵害［27］52，而達至此種防范目的還需依靠國家全面且積極的作為［28］294。根據第三人侵害行為實施前后，可將保護義務所要求的國家積極作為分為兩個階段：（1）在侵害行為發生前，保護義務要求國家積極完善對農民基本權利的立法規范，建構為避免農民基本權利受損的預防性制度，通過預防和警示來自第三人的侵害最大程度地使農民基本權利免于受損；（2）在侵害行為發生后，國家保護義務要求國家為受損害的權利人提供相應的救濟與保障制度，通過法定的正當程序規制第三人侵害最大程度地消除農民所受來自基本權利折損導致的消極影響。

2.國家給付義務的分層次履行。給付義務指國家應當依基本權利的要求內容向公民提供相應利益［29］44-45，是對應于基本權利受益功能要求的國家積極作為。按照所給付的利益性質，公民向國家的請求可分為程序給付、物質給付與資訊給付等［29］45。給付義務要求國家向公民切實提供利益，因而同尊重與保護義務相比，國家給付義務的履行本身會受到更多因素制約，其履行應依現實需求與可控資源間的權衡進行分層次的差別履行。宏觀上講，國家的給付義務應秉持以下3個遞進層次的積極作為：（1）國家履行直接的物質性給付以保障農民基本生存要求；（2）國家積極培養農民自立能力以實現農民自力更生要求；（3）國家加快建立完整的鄉村制度以促進農民自我發展要求。微觀上講，國家的給付義務應以“允許合理差別”的現實要求履行。此種履行順序源于我國憲法上的實質平等價值對鄉村振興法治化的規范映射。從我國鄉村法治的實踐來看，對農民形式平等的國家給付已全面實現，如鄉村希望小學建設、新型農村合作醫療普及等，但對實現農民實質平等的給付尚存闕如，例如優質教育資源、醫療資源向農村傾斜尚存在較大不足。為此，這就要求國家以鄉村高質量發展為錨定，針對不同農村所處的不同區位與不同要求進行“精準給付”，并給予鄉村相對弱勢群體傾斜性保障。此種傾斜性與地區間發展局限成正比，即發展局限性越大國家應投入更多的幫扶資源。

（二）鄉村振興法治環境穩定長效的制度供給

憲法上的基本權利具有客觀價值秩序功能［30］24，即基本權利是整個社會共同體的價值基礎。國家應當為基本權利的實現提供基礎［31］226-231，從而構成國家法治的基本框架，形塑各類有關鄉村振興的法律制度。故此，充分發揮基本權利的客觀價值功能是構建鄉村振興法治框架的根本邏輯。鑒于上文所提出的難點，如何更好地發揮憲法基本權利的客觀價值功能應從以下方面展開。

1.強化農民主體地位：明確鄉村振興的建設目標是以人民為中心。在鄉村振興與發展驅動力上，國家義務的主動性往往帶來了國家權力的積極履行，這個過程不可避免地伴隨公權力的亢奮，如近期媒體報道的湖南農管鏟除農民生姜［32］、福建漳州農戶70畝水仙花被農管強制摧毀［33］等事件。基本權利客觀價值功能所構建的秩序是對所有法律領域適用的憲法基本決定，這種價值決定包含著憲法所欲達到對公民和國家間理想的地位安排［34］238-239。具體而言，基本權利的價值決定要求國家的一切行為都必須以實現農民的基本權利為價值準則與行動指針，并要求在本質上重塑農民與政府在鄉村振興法治化中的地位：其一，農民不應再處于“等、靠、要”的消極地位，而是處于“共商、共建、共享”的積極地位；其二，政府在鄉村振興中處于主導地位，但“主導”并非“支配”。鄉村振興的主體是農民，農民憲法權利所享的“基本權利”是提高農民參與鄉村振興積極性的不竭動力。基本權利規范要求公權力在為農民基本權利的實現提供支持、幫助的同時，還需克服公權力的恣意，進而為良性的鄉村法治環境生成提供支持。

2.推進實踐的法治化：發揮基本權利的雙重功能以提供制度依托。穩定的制度依托是現代法治的外在標志。在鄉村振興推進中，政府的行政規范性文件此處是指縣級以上人民政府及其主管部門制定發布的具有普遍約束力的決定、命令或其他規范性文件。這些具體應用解釋和規范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律規范意義上的約束力。但是，人民法院經審查認為被訴具體行政行為依據的具體應用解釋和其他規范性文件合法、有效并合理、適當的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力。最高人民法院關于印發《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》的通知（法［2004］96號），載《中華人民共和國最高人民法院公報》2004年第6期。雖然數量龐雜，但也可以起到規范依據的作用。而現實中，行政規范性文件卻每每造成對農民實體與程序權利侵害的恣意亂象，如阜康市農業局與天阜公司行政強制案參見新疆維吾爾自治區阜康市人民法院（2018）新2302行初16號行政判決書、新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州中級人民法院（2019）新23行終23號行政判決書。、呂某某與西安市臨潼區農業農村局行政強制案參見西安鐵路運輸法院（2019）陜7102行初2087號行政判決書。、王某某與北京市密云區農業農村局行政復議案參見北京市密云區人民法院（2020）京0118行初84號行政判決書。。

保障農民基本權利實現是鄉村振興制度體系搭建的邏輯起點，也是制度服務的終點。由行政規范性文件所形成的制度乃是基本權利經由解釋所導出制度的組成部分，基本權利雙重功能的發揮是構造鄉村振興制度的根本邏輯，亦是解決上述亂象的根本邏輯。一方面，關涉鄉村振興的行政規范性文件需以滿足農民基本權利主觀權利的功能要求為制定基礎，重點突出對農民基本權利主體、內容、客體的保障內容，秉承從農民基本權利保障到鄉村振興中農民具體權利保障的制定思維理路。另一方面，需貫徹基本權利的客觀秩序功能要求，形成以憲法為統領、以農民權利為內容的行政規范性文件統一體系，強化行政規范性文件對農民基本權利制度性保障的功能，以程序規范遏制國家權力恣意。

此外，我國正經歷百年未有之大變局，國內外的客觀條件使得鄉村發展面臨更多機遇與挑戰。面對新機遇和新挑戰，僅依靠基本權利已確立的制度無法完滿涵攝鄉村發展的新要求，還需依據憲法支撐形成回應鄉村發展變化的新制度。現代基本權利制度性保障理論吸納了對未來的預測考量，認為國家在保障現有制度下還需積極制定和形成新制度［31］231。此種功能的發揮能夠促進鄉村振興制度的開放性，適應發展新要求。2018年，《中華人民共和國農村土地承包法》對農村土地進行三權分置改革便是例證。

三、實現鄉村振興法治化推進的憲法路徑

上述憲法為鄉村振興提供的生成基礎之規范效力與難點突破邏輯并不能自然地服務于鄉村振興的法治化，而需通過有效的憲法實施路徑來實現。根據當前我國鄉村發展與憲法實施的現狀考量，實現憲法推進鄉村振興法治化可依循以下3項具體路徑。

（一）依據憲法完善鄉村振興的相關法律法規

推進鄉村振興法治化離不開完善的鄉村法律體系。圍繞憲法為鄉村振興提供的規范基礎來凸顯共同富裕這個主題，還需進一步對鄉村法律體系進行“查漏補缺”。“查漏”指對鄉村振興所缺制度進行針對性立法，要求必須以憲法規范為指引落實農民基本權利的規定，如制定《農民權益保護法》［35］6-7，以立法周延農民權益與保障。另外，《中華人民共和國鄉村振興促進法》［36］38（以下簡稱《鄉促法》）作為實施鄉村振興戰略中的法律“頂梁柱”，“倡導”與“激勵”是此法發揮效用的重要手段，但二者對實踐的約束力并不強［37］139，因此還需根據具體情形有針對性地進行規范性文件補充。“補缺”要求以填補實踐要素為目的，進一步制定與該法相配套的行政法規和地方性法規，細化國家公權在鄉村振興中的行為要求。需從以下三個方面著手：第一，加快出臺對鄉村特定問題解決的規范依據，如針對鄉村留守兒童、婦女、老人以及特殊群體的權益保障問題制定專門的地方性法規與規范性文件，細化政府給付和保障內容的職責與要求。第二，提升鄉村振興有關行政法規和地方性法規制定中的問題意識，轉換一味對上層規范“大而全”的條文復述思維，突出對本轄區內農民社會權保障的特色內容，建立立法評估機制促進規范的地區特色與實踐操作相融合。第三，加強對鄉村振興激勵措施內容的補充，鼓勵各地區圍繞《鄉促法》中產業發展、人才支撐、文化繁榮、生態保護、組織建設、城鄉融合等方面內容，探索符合地區要求的激勵手段，制定激勵計劃，落實政府責任。第四，結合國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，并根據各地區鄉村實際情況，制定關于推進鄉村振興中行政裁量權基準的文件，細化量化政府在推進鄉村振興中的具體職權內容、程序與界限。

（二）加強行政規范性文件的合憲性與合法性審查

從以往鄉村發展經驗與現今鄉村發展的要求來看，鄉村振興仍需依靠行政規范性文件的制定與實施，因此鄉村振興法治化需聚焦于如何確保其合憲性與合法性這一問題。建構以權利救濟為核心的憲法實施制度是世界憲政潮流［38］5，對行政規范性文件的合憲性與合法性審查是憲法實施的重要組成，完善行政規范性文件制定與備案審查制度是實現鄉村振興法治化的必由之路。因此，需要做到：第一，在制度目標層面，既要著重以憲法規范為依據清理違憲的行政規范性文件，確保鄉村振興的規范體系與農民權利的保障體系的融貫銜接，也要根據憲法的規范解釋對關涉鄉村行政規范性文件進行概念釋明與行動指引，并針對鄉村發展所處進程開展針對性的常態化規范修正和缺失填補。第二，在制度運行層面，進一步強化鄉村行政規范性文件的制定與備案審查工作。首先，構建行政規范性文件制定與備案審查的程序基礎：加快出臺《行政規范性文件制定與管理條例》以形成行政規范性文件的統一立法格局［39］，明晰行政規范性文件的范圍、制定程序、責任承擔等問題，構建備案審查復審制度化解“一審終結”的程序局限。其次，細化行政規范性文件的審查標準：確立憲法作為審查的根本依據地位，同時兼顧對實體與程序的審查［40］76-77，形成“重點+普遍”的常態化備案審查工作體系。最后，形成行政規范性文件制定主體與審查主體的問責機制：完善備案審查機構職責與設置，根據違法程度細化責任承擔方式，比如在各級人大常委會中組建備案審查委員會作為專職審查機構，充分吸納人民意見，深入發揮人大對行政規范性文件的監督功能。

（三）釋放鄉村自治組織對鄉村振興的法治效能

鄉村自治是我國憲法規定的一項重要制度（《憲法》第111條），釋放鄉村自治組織的法治效能對推進鄉村振興法治化而言不可或缺。聚焦提升鄉村發展的內生動力，鄉村自治組織應在堅持黨的領導之下充分發揮農民自治的載體功能。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第二章規定的村委會職責內容，發揮鄉村自治組織的法治效能應著力于以下三個方面：第一，引導農民參與制定符合憲法和法律精神且體現農民意志的村規民約。同時，漸進式地銜接國家發展戰略，填補鄉村領域的規范空白，真正在鄉村振興中賦予農民自治以實質內容，從而調動鄉村發展的內生動力，實現鄉村振興中的良法與善治結合［41］35。第二，建立健全鄉村矛盾調解機構。借助司法機關、法律專家的法律援助組建村民調解委員會，將其作為解決鄉村糾紛的常設組織，依據憲法法律的基本理念、按照村規民約的內容將矛盾化解在基層，形成農民依法維權、依約維權的鄉村法治生態，降低農民維權成本，破除阻礙鄉村振興法治化的不利影響。第三，激活鄉村自治組織，強化政府與農民的有效溝通。一方面，形成向基層政府月報、季報、年報的常態化報告機制，及時反映農民意見與現實困難。另一方面，及時履行釋明義務，讓農民對政策內容知其然且知其所以然，形成農民與政府的雙向合力，深入推動鄉村振興。

四、結束語

實現鄉村振興是中國現代化發展的應有之義。站在新的歷史發展節點上，推進鄉村振興必須堅持法治導向，即必須將鄉村振興理性地納入法治體系之中。憲法是法治體系的根本規范，是國家治理現代化的重要標志，具有最高的法律地位、法律權威、法律效力，具有根本性、全局性、穩定性、長期性［42］21-22。因此，只有經過憲法層面的規范性闡釋和制度化展開，鄉村振興才能真正意義上獲得法治生命。這既是實現法治中國的重要一環，也是我國“以人民為中心”的發展思想的具體法治表現。

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［編輯：洪夢綺］