論海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的二元建構

摘 要：海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟作為特殊環境訴訟類型，存在權源不清、內涵不明以及專項立法闕如等問題。探究海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的實質，明確政府角色定位是完善海洋環境訴訟的邏輯前提。對海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟進行二元建構，分別從海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋環境民事公益訴訟兩個方面展開，是完善未來我國海洋環境訴訟制度的方向。在此基礎上，將二元建構的海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋環境民事公益訴訟分別結構在自然資源損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟中，是我國環境訴訟類型整合的必由之路。

關鍵詞：海洋自然資源損害；海洋生態環境損害；所有權；監管權；海洋民事公益訴訟

文章編號： 1671-6604（2024）01-0018-12開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：中圖分類號： D912.6文獻標識碼： A

隨著自然資源資產產權制度改革和生態環境損害賠償訴訟制度研究及實踐的不斷推進，海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟成為當下中國環境法治中最為活躍的領域之一。2017年發布并于2018年施行的《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》（以下簡稱《審理規定》）、2022年公布并實施的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》（以下簡稱《辦理規定》）以及中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年聯合印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》等政策性文件和涉海環境訴訟領域的司法解釋為我國海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟制度提供了理論基礎及準據。然而，在海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋生態環境損害賠償訴訟中存在專項立法闕如以及二者因權源基礎模糊導致關系錯綜等諸多問題。因此，有必要從海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的實質等方面加以梳理探討，厘清海洋自然資源損害賠償訴訟與海洋生態環境損害賠償訴訟兩者的關系，為未來我國海洋環境訴訟制度的完善提出立法上的建議。

一、 海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的內涵考辨與規范定位

（一） 海洋自然資源與生態環境損害的內涵

雖然海洋自然資源損害這一概念在我國法律中尚無明確規定，但是從教義學概念的功能解釋角度來確定“海洋自然資源損害”這一概念也是可以考慮的。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第247條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有”，在自然資源資產產權制度改革背景下，結合《民法典》第1 229條規定，國家對破壞海洋自然資源的行為可以基于國家所有權提起訴訟。《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）第89條第2款特別強調了“重大國家損失”，注重的是海洋生態效用的損害竺效，梁曉敏.論檢察機關在涉海“公益維護”訴訟中的主體地位[J].浙江工商大學學報，2018（5）：17-26.。因此，海洋自然資源損害至少包含兩個方面，即海洋作為自然資源本身價值的損害以及海洋生態效用的損害張梓太，王嵐.我國自然資源生態損害私法救濟的不足及對策[J].法學雜志，2012（2）：56-62.。

從生態系統要素分析海洋生態環境損害會對包括非生物環境在內的海洋環境、海洋生物以及二者的互動關系的作用機制產生損害。囿于海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟制度尚處在初步發展階段，在我國涉海環境法治運行中海洋生態環境損害作為法律術語存在表述缺失、概念混用等問題。作為海洋生態環境損害賠償訴訟主要依據的《海洋環境保護法》僅第94條第1款對海洋環境污染損害加以界定，但海洋環境污染損害并不等同于海洋生態環境損害，前者的損害對象不僅包括海洋的環境質量，還有海洋生物資源種類與人類健康，是一種“人—海洋—人”的損害；后者破壞的客體僅指向海洋環境的各個要素和海洋生態系統環境自身，關注的是海洋生態功能，是一種“人—環境—環境”的損害張文松.海洋生態環境損害：政府索賠權的法理審視與規范構造[J].中國地質大學學報（社會科學版），2020（2）：51-59.。海洋環境污染這一移植來的定義在海洋生態環境功能保護層面無疑是缺位的，也不符合《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）的目標要求。因此，明確海洋生態環境損害因承載了海洋環境公共利益而有別于傳統侵權損害，可以更好地解釋海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的訴權基礎。

（二） 海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的訴權基礎及訴訟類型

關于海洋自然資源損害賠償的請求權基礎，有學者認為請求權基礎是海洋資源資產國家所有權，也有學者認為是國家的海洋環境保護義務梅宏，王崢榮.海洋生態損害賠償制度構建研究[J].甘肅政法學院學報，2017（3）：79-87.。雖然學界沒有統一的觀點，但是國家的主體職能儼然成為解釋海洋自然資源損害賠償訴訟請求權基礎的關鍵。《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第9條第1款在性質上屬于授權性規范，國家有資格或可能作為自然資源所有權主體，而這種資格或可能性則由其他法律予以具體化李興宇.生態環境損害賠償訴訟的類型重塑——以所有權與監管權的區分為視角[J].行政法學研究，2021（2）：134-152.，《民法典》第247條的規定就是《憲法》上的“國家所有”資格轉變為民法概念中具有財產價值的所有權的具體表現。國家以自然資源所有權人身份參加訴訟時，其主體地位與其他私主體并無二致。實踐中，通常由國務院授權負有監督管理職責的部門具體行使相關職權。根據環境公共信托理論環境公共信托理論蘊含國家作為管理環境資源的受托人，在全民和政府之間建立起一種財產信托關系，以保證環境資源的經濟價值與生態價值不受損害。，國家對自然資源的經濟價值享有所有權的同時對自然資源的生態價值擁有管理權，《憲法》第26條第1款規定國家在享有自然資源生態價值的管理權的同時，還必須積極履行保護生態環境的職責。

關于海洋生態環境損害賠償的請求權基礎眾說紛紜，產生的“國家自然資源所有權說”“國家環境資源監督管理權說”以及“國家環境保護義務說”等不同觀點始終圍繞請求權基礎及權利性質等問題糾纏不清。筆者認為，從環境法學核心范疇的視角展開分析，將對海洋生態環境損害賠償的請求權基礎的界定有所裨益。生態環境損害賠償訴訟在救濟對象和救濟目的上體現的保護環境公共利益的特征，使之成為我國各類涉環境訴訟立法中最能彰顯環境法核心范疇的訴訟類型郭武.層次性重疊，抑或領域性交叉？——環境法與其他部門法關系省思[J].社會科學，2019（12）：80-90. 。不糾結具體權利性質，以是否具有公共性對海洋生態環境損害賠償的請求權基礎進行判定，一方面有利于從預防到管制再到整治思路下海洋生態環境損害賠償訴訟的發展，另一方面有助于厘清海洋生態環境損害賠償訴訟與其他涉海環境訴訟的關系。

《審理規定》沒有直接對海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的類型進行界定。基于上述自然資源國家所有權和管理權的二分，國家作為請求權主體可以將海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟分為兩個方面：一方面是作為海洋資源資產國家所有權主體，以所有權為基礎提起的具有“維護海洋資源資產不受減損”特點的海洋自然資源損害賠償訴訟；另一方面是作為海洋生態環境監督權主體基于監督管理義務而提起的具有保護環境公共利益性質的環境民事公益訴訟。判斷海洋生態環境損害賠償訴訟類型需要著重考慮其與環境民事公益訴訟的關系，分為兩個方面：一是海洋生態環境損害賠償訴訟的權利基礎有其特殊性，索賠權人與損害后果之間存在著直接利害關系，可以受領裁判的實體利益，而環境民事公益訴訟主要是在“行政失靈”時發揮補充救濟的作用王樹義，李華琪.論我國生態環境損害賠償訴訟[J].學習與實踐，2018（11）：68-75.；二是環境公共利益方面，需要考慮環境民事公益訴訟與海洋生態環境損害賠償訴訟在救濟對象、救濟目的等方面，由于高度重疊和同一化的趨勢是否有整合的必要，以及既有的涉海環境司法救濟途徑能否涵蓋海洋生態環境損害。

二、 海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的法理審視

（一） 政府角色重疊造成的權力沖突與懸置

在涉海環境訴訟中，政府角色的復雜性在于其所有權人和監管權人的雙重身份，因此需要明確政府監督管理海洋自然資源和海洋生態環境的行政權的合法性，及其作為賠償權利人正當性這一雙重角色法律功能的平衡張文松.海洋生態環境損害：政府索賠權的法理審視與規范構造[J].中國地質大學學報（社會科學版），2020（2）：51-59.。監管權往往是以“環境行政權”的行使作為其實現方式，所有權通常遵循“損害—救濟”的邏輯思路以私法救濟的方式行使。政府現有的行政權行使模式往往難以兼顧海洋環境和海洋生態環境功能的公共性。

在權力沖突方面，前文提到的海洋自然資源損害賠償訴訟在一定程度上可以歸屬于環境民事公益訴訟范疇，《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境民事公益訴訟解釋》）規定行政機關在我國環境民事公益訴訟中處于從屬地位。在訴訟請求指導、主動幫助收集證據以及生態環境修復費用的確定等方面，無一不體現司法機關的主導地位，享有實質性的決定權。雖然肯定司法機關在環境民事公益訴訟案件的主導地位對案件的推動有促進作用，但是也使司法機關在環境公共利益有“重大風險”的情況下就可以介入，司法權過早地干預無疑擠壓了行政權空間，使環境風險決策問題變成了環境法律適用問題，從本質上看，它侵入甚至超出立法權、行政權的權限范圍王明遠.論我國環境公益訴訟的發展方向：基于行政權與司法權關系理論的分析[J].中國法學，2016（1）：49-68.。如在2011年渤海溢油事件中，國家資源部就定損及修復費用等問題已經與康菲公司達成一致，2015年青島海事法院仍然受理了就此事提起的環境民事公益訴訟，提起主體卻是中國生物多樣性保護與綠色發展基金會，該案實質上造成了司法權對行政權入侵。環境民事公益訴訟中存在的現實問題，暴露出司法機關的主導地位造成了不同治理主體之間權力上的沖突。

就權力懸置而言，涉海環境司法實踐中政府及其部門作為海洋自然資源所有權人和監管權人在履行職責方面是缺位的。中華人民共和國最高人民法院發布的第127號指導案例“呂金奎等79人訴山海關船舶重工有限責任公司海上污染損害責任糾紛案”作為新的涉海環境訴訟值得關注，2010年秦皇島市生態環境局發現該市山海關老龍頭東附近海域受到污染，經過取樣分析發現該海域水質已遠遠超過《漁業水質標準》和《海水水質標準》，已經對海洋生態環境以及漁業養殖產生較大影響。最終判決被告山海關船舶重工有限責任公司賠償養殖人的養殖損失。該判決通過對《海洋環境保護法》第95條的規制目的確認，有促進涉海環境訴訟發展的一面，但存在兩個問題，一是司法系統過度依賴民事審判的思維慣性，山海關老龍頭海域發生污染的事實是此案做出判決的前提，污染造成的損害結果是多方面的，最終判決被告承擔養殖損失，該判決僅從民法角度對既有損失進行規制，對該海域發生的海洋生態環境損害選擇性忽略；二是該海域生態功能下降未得到有效規制，根據監測報告得出的結論是涉案污染事故系嚴重污水排放或泄漏導致的，被告的污染行為造成該海域的生態功能下降是毋庸置疑的，但筆者以“山海關船舶重工有限責任公司”“生態恢復”“公益訴訟”等關鍵詞檢索裁判文書網的判決文書以及搜索秦皇島市生態環境局關于“山海關船舶重工有限責任公司”的文件，均沒有找到該案的任何后續結果。

一方面，政府依法履行海洋生態環境保護義務，通過“環境行政權”使該義務具有可操作性，然而存在一個基本的問題，即現行制度下對環境行政權的規定過于含混。詳言之，海洋生態環境保護義務的行政化要遵循行政法中合法行政的基本原則，國務院生態環境行政主管部門、國家海洋行政主管部門、軍隊環境保護部門等由《海洋環境保護法》第5條賦予海洋環境監督管理權，生態環境部整合了原國家海洋局的海洋生態補償與修復職能和海洋環境保護職責，然而，國家海洋局原有的基于海洋監督管理權享有的海洋生態損害索賠權應歸于何處并未做出相應調整。實踐中，國家海洋局或者由其管理指導的下級機構有權索賠除天然漁業資源損失之外的其他海洋自然資源與生態環境損失王淑梅，余曉漢.《關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》的理解與適用[J].人民司法（應用），2018（7）：21-26.。但拆分后的國家海洋局提起海洋生態環境損害賠償訴訟的請求權基礎以及整合了國家海洋局相關職能的部門能否依職權提起海洋生態環境損害賠償訴訟，都成了亟須回答的問題。另一方面，政府的所有權人和監管權人雙重身份極易產生公私不分的現象。政府的應然職責是保護海洋生態環境，那么損害的發生意味著政府并未履行或很好地履行其監督管理職責。《海洋環境保護法》并未就政府窮盡行政手段后才能提起海洋自然資源損害賠償訴訟或環境民事公益訴訟做出明確規定，現有的海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟作為環境司法救濟手段，本應成為發生海洋生態環境損害的最后防線，權力的疏離可能會使政府通過事后海洋生態環境損害賠償訴訟和海洋自然資源損害賠償訴訟等形式，遮蔽怠于履行海洋環境保護監督管理職責，還可能擠占本就不富裕的司法資源。

（二） 海洋自然資源與生態環境損害的特殊性及其法律意義

《改革方案》中關于涉海環境訴訟部分以準用性規范方式表達《改革方案》明確表述：“涉及海洋生態環境損害賠償的，適用海洋保護法等法律及相關規定。”，這一規定間接反映出海洋自然資源與生態環境損害問題的復雜性與特殊性。海洋具有空間上的跨界性、形態上的立體性和生態上的互聯性徐祥民，劉旭.從海洋整體性出發優化海洋管理[J].中國行政管理，2016（6）：99-102.，海洋生態系統相較于陸地生態系統，具有整體性強、流動性強等特點，紅樹林、珊瑚礁、濱海濕地以及海洋生物等都屬于海洋生態系統的一部分，各系統要素聯系更為緊密，污染或破壞一個系統要素可能導致其他系統要素甚至整個海洋自然系統產生異變；海水作為系統要素還具有承載其他要素的功能，高流動性可能造成“一榮俱榮，一損俱損”的結果。例如，日本政府將福島核泄漏事件中的核污水直接排入海洋，不只日本周邊海域，我國周邊海域甚至整個太平洋都會被擴散的核污水所影響。海洋自然資源與生態環境損害具有根本性、廣泛性以及損失不確定性等特點。海洋生態環境利益是人類的共同財富，對海洋生態環境的損害從根本上分析，不僅損害了人類賴以生存的空間，還對人類的可持續發展產生了影響。由于海洋生態要素繁多且聯系緊密，對單一要素的損害往往涉及的對象范圍是極為廣泛的，無論是個人、組織還是國家，都可能不同程度受到影響。海洋生態環境的損害后果無法準確界定，往往采取類型化方法，根據損害的性質對造成的損失加以分類，然后以模型化的方法對具體損失進行評估。從方法論的角度，類型化方法可以更具體、更直觀地接近抽象概念所指向的現實，模型化方法可以較為容易地抓住矛盾的主要方面。但二者的局限性不容忽視，無論是類型化方法，還是模型化方法，都無法準確完整地對客觀事物進行分類，對尚未發生的損失的評估結果也過于理想化，無法真正涵蓋既有的損害以及潛在的危害。從復雜科學的角度，基于海洋系統的復雜性，以目前的科學技術及評估手段對損害結果的準確界定是極為困難的，在承認海洋作為生態演化的開放系統，其行為有極大的多樣性的前提下，依據非平衡態物理學，即耗散結構的原理來發展海洋生態環境功能下降和評估損失的一般理論無疑是復雜科學給我們提供的解決該問題的新視角。

在立法實踐中，《環境保護法》對“海洋”這一環境要素的規定過于寬泛，僅提到了各級人民政府要加強對海洋環境的保護。司法解釋同樣未就海洋生態環境損害賠償訴訟做出規定，2020年修正并于2021年實施的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》中明確不適用于因海洋生態環境損害要求賠償的情形。2022年發布并實施的《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》同樣明確涉海環境訴訟部分另行規定。因此，只有《海洋環境保護法》《審理規定》以及《辦理規定》可以為我國現行的海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟提供準據法依據。關于破壞海洋生態環境造成的具體損失，《海洋環境保護法》第90條第2款僅對“直接損失”做出規定，《審理規定》第7條在賠償范圍中對損失略有提及，總的來說有關評估海洋生態環境損失的規定在立法上是缺失的。在2018年機構改革中，生態環境部的職能就包含保護海洋生態環境，同時《海洋環境保護法》修改的主要指導思想也將海陸統籌理念納入其中王秀衛.海洋生態環境損害賠償制度立法進路研究——以《海洋環境保護法》修改為背景[J].華東政法大學學報，2021（1）：76-86.。基于此，海洋自然資源與生態環境損害賠償制度應當兼顧海陸統籌理念以及海洋生態環境的特殊性。

（三） 海洋環境民事公益訴訟存在的必要性分析

當下對海洋生態環境損害賠償形成有效指導的《海洋環境保護法》早在1999年修訂時就提出“破壞海洋生態”的概念，雖然是移植而來，但是對保護海洋生態環境產生了積極作用，而具有本土化特征的生態環境損害賠償制度首次產生于中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2015年發布并實施的《生態環境損害賠償制度改革試點方案》。盡管二者都在一定程度上體現了保護環境公共利益的初衷，但是《海洋環境保護法》第89條第2款中的“破壞海洋生態”的定性問題懸而未決，能否涵蓋生態環境損害賠償制度的內容，該條款具體指向何種訴訟類型，學界眾說紛紜。有人認為該條款是關于海洋生態環境損害賠償的規定，也有觀點認為該條款體現了環境民事公益訴訟的特點。筆者認為該條款至少帶有環境民事公益訴訟的價值導向，一方面，根據2012年全國人民代表大會法律委員會對民事公益訴訟的說明，明確《海洋環境保護法》第89條第2款屬于民事公益訴訟的范疇2012年4月24日，全國人民代表大會法律委員會《關于〈中華人民共和國民事訴訟法修正案（草案）修改情況的匯報〉》對公益訴訟制度問題作了說明：“目前，有的環境保護領域的法律已規定了提出這類訴訟的機關。比如，海洋環境保護法規定，海洋環境監督管理部門代表國家對破壞海洋環境給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償要求。”。另一方面，“污染海洋環境”和“破壞海洋生態”這兩組概念在《海洋環境保護法》中單獨列舉則說明立法目的不同，第89條第2款規定依法行使海洋環境監督管理權的部門可以提起損害賠償訴訟，這與《中華人民共和國民事訴訟法》第58條規定的“法律規定的機關”提起主體雖然表述不同，但基于保護目的的公共性可以將該條款理解為具有民事公益訴訟的性質。

《辦理規定》第1條規定：“對損害行為發生地、損害結果地或者采取預防措施地的海域內，破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區的，可以提起民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟和行政公益訴訟”，明確了關于海洋生態環境問題可以提起民事公益訴訟。因此，該條款是對《海洋環境保護法》第89條第2款在訴訟類型上予以確認，即基于海洋生態環境損害可以提起海洋環境民事公益訴訟。該條款中有關管轄權的規定值得關注，對“采取預防措施地”可以依法提起民事訴訟，即在海洋生態環境可能發生重大風險已經采取措施但該海域的生態環境仍存在重大風險時，可以基于“預防性原則”提起民事公益訴訟，具有濃厚的環境民事公益訴訟“事前救濟”的特點。《辦理規定》第4條規定：“破壞海洋生態環境涉嫌犯罪的，在行使海洋環境監督管理權的部門沒有另行提起海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的情況下，人民檢察院可以在提起刑事公訴時一并提起附帶民事公益訴訟，也可以單獨提起民事公益訴訟。”首先，值得肯定的是賦予人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟或單獨提起民事公益訴訟的職能，可以形成對享有海洋生態環境監管權主體有效監督的局面，同時對切實有效保護海洋生態環境具有積極作用；其次，人民檢察院提起民事公益訴訟的前提是監管主體沒有另行提起海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟，這就存在一個現實問題，監管權人提起的海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟和人民檢察院提起的民事公益訴訟，盡管主體不同、程序各異，但救濟的法益高度相似，存在訴訟類型整合的必要和空間。

《海洋環境保護法》第89條第2款雖具有民事公益訴訟性質，但是海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟并不等于環境民事公益訴訟，基于保護法益的衡量，在以自然資源國家所有權為基礎保護海洋環境私人利益的訴訟層面，顯然只運用環境民事公益訴訟的方式并不能有效規制。在現行的制度中，只有《海洋環境保護法》中規定的海洋環境監督管理部門和《辦理規定》中規定的人民檢察院享有涉海環境訴訟的主體資格，人民檢察院作為獨立主體提起環境民事公益訴訟為最后保障手段暫且不論，在司法實踐中，政府及其部門行使所有權或行政權由于缺乏有效的監督，極易造成權力濫用或不作為現象。結合環境民事公益訴訟的有益經驗，加強公眾參與不僅可以對政府行權方式形成有效監督，還可以向負有保護海洋生態環境義務、享有索賠權的主體請求及時履行義務，在有關行政機關怠于履行職責時允許公民或環保組織提起海洋環境民事公益訴訟。《海洋環境保護法》《審理規定》以及《辦理規定》對海洋環境民事公益訴訟的發展具有積極意義，結合2020年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》中“要制定修訂海洋環境保護等方面的法律法規”的要求，大力發展海洋環境民事公益訴訟制度成為今后涉海環境訴訟發展的必由之路。

三、 海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟路徑的完善

（一） 海洋自然資源損害賠償訴訟與海洋生態環境損害賠償訴訟的剝離

如前所述，海洋自然資源損害有海洋自然資源自身價值受損與海洋生態效用受損之別，當前《海洋環境保護法》和《環境民事公益訴訟解釋》對海洋自然資源損害賠償訴訟的制度設計，存在請求權基礎和保護法益之間的內在沖突。關于海洋自然資源損害賠償訴訟，把政府或其行政部門這一承擔保護海洋公共利益的監督主體所進行的訴訟，蘊含在環境民事公益訴訟體系內，無論是訴權基礎還是保護法益都具有邏輯的周延性。但政府基于海洋資源國家所有權提起的具有“維護海洋資源資產不受減損”特點的海洋自然資源損害賠償訴訟的定性問題，則是一個亟待解決的核心問題。筆者認為以“分析—重構”的立場有兩個方面需要加以考量：一方面，有學者主張將海洋自然資源損害賠償訴訟類型化，或直接視為海洋生態環境損害賠償訴訟，抑或是環境民事公益訴訟，這些觀點存在邏輯混亂。首先，起訴主體不同，相較于生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟的多元訴訟主體，政府在自然資源資產產權制度改革背景下，作為海洋資源國家所有權的單一行權主體參與海洋自然資源損害賠償訴訟已成基本共識；其次，保護法益不同，海洋自然資源損害賠償訴訟以國家所有權為請求權依據，其目的是以訴訟形式規制海洋自然資源損害，更多關注的是對既有損害結果進行救濟，而海洋生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟則基于預防性原則，側重于對既有損失以及潛在危害進行救濟。另一方面，將海洋自然資源損害賠償訴訟簡單理解為普通侵權訴訟欠妥。《民法典》第1 234條規定了侵權人的生態環境修復責任，《民法典》第1 235條規定了生態環境損害的賠償范圍，但是以上條款均被編排在第七編“侵權責任”的第七章“環境污染和生態破壞責任”中，公共性環境利益的保護是判斷是否屬于環境法的核心范疇的重要標準，盡管上述條款一定程度上體現了民法對生態環境的保護，但是受到民法“填平原則”的限制，無法對公共環境利益中生態服務功能的下降或缺失有效救濟。因此，海洋自然資源損害賠償訴訟可以分為狹義海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋環境民事公益訴訟。

在我國生態環境損害賠償訴訟制度的運作過程中被摒除的海洋生態環境損害賠償訴訟制度具有獨特性，雖然對于海洋生態環境損害賠償訴訟的訴權基礎學界仍有爭議，但毋庸置疑的是其目的是保護海洋環境利益。將海洋環境利益這一概念細化為環境公共利益與環境私人利益，進而將海洋生態環境損害賠償訴訟分割為以保護環境公共利益提起的一般意義上的海洋生態環境損害賠償訴訟和國家作為自然資源國家所有權人，根據環境私人利益提起狹義海洋自然資源損害賠償訴訟，這對海洋生態環境損害賠償訴訟的劃分有重要的指導意義。

（二） 整合海洋環境民事公益訴訟和海洋生態環境損害賠償訴訟

通過將海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋生態環境損害賠償訴訟剝離出來，分為狹義海洋自然資源損害賠償訴訟、海洋生態環境損害賠償訴訟以及海洋環境民事公益訴訟三種訴訟類型。在訴訟分類上的“內卷”不僅會使訴訟理論“高熵化”，還會在實踐中造成訴訟規則的混用，因此在制度設計上亟待整合。海洋生態環境損害賠償訴訟無論從訴訟目的還是適用范圍上看，都與海洋環境民事公益訴訟高度一致。首先，二者在訴訟目的上具有一元化趨勢。前者以保護環境公共利益為訴訟宗旨，與后者的功能面向以及制度目的趨同。其次，二者關于賠償方式和范圍的表述不一但實質趨近。《審理規定》第7條規定賠償范圍包括預防措施費用、恢復費用、恢復期間損失以及調查評估費用；《環境民事公益訴訟解釋》第18條規定的責任承擔方式與《審理規定》第6條的規定完全相同，第19條規定的“為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發生的費用”與《審理規定》第7條本質相同，《辦理規定》第1條規定，可在“采取預防措施地”提起民事公益訴訟，其中包含的“預防措施費”同樣是海洋自然資源與生態環境損害賠償范圍。再次，適用規則具有同一性。對于《環境民事公益訴訟解釋》中的法院依職權調查證據、對原告自認的限制、對反訴的不予受理、既判力單項擴張等特殊規則，《審理規定》都有不同程度的涉及，即海洋生態環境損害賠償訴訟都可適用秦天寶，吳良志.海洋生態環境損害賠償訴訟的性質芻議——結合相鄰訴訟類型關系的考察[J].西部法學評論，2020（2）：46-54.。

現有的法律框架下，保護海洋環境公共利益的海洋環境民事公益訴訟與海洋生態環境損害賠償訴訟沒有本質上的差別。在二者整合的過程中，以海洋環境民事公益訴訟為主體兼并海洋生態環境損害賠償訴訟是一種有益嘗試。首先，從司法實踐來看，前者已施行多年，具有穩定的運行邏輯，訴訟模式也相對成熟，而后者作為一種新的訴訟，其自身理論基礎與訴訟制度正處于發展階段，以“海洋生態環境損害賠償”為關鍵詞在裁判文書網進行檢索，僅有10篇裁判文書筆者于2022年12月1日在裁判文書網以“海洋生態環境損害賠償”為關鍵詞進行檢索，僅有8份判決書和2份調解書。，且多以責任形式出現，并沒有體現出制度功能。其次，《海洋環境保護法》規定享有海洋環境監督管理權的部門可以提起海洋生態環境損害賠償訴訟，“監管權”帶有強烈的行政權屬性，意味著提起主體是唯一的，而環境民事公益訴訟的起訴主體是多元的。從環境法權構建的角度，賦予多元主體參與救濟的資格，可以有效維護政府—企業—公眾構成的環境法權結構的穩定性，繼而推動政府主動履行環境保護義務的“開放型訴訟”新模式。

因此，將海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟二元建構為狹義海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋環境民事公益訴訟，可以清晰涉海環境訴訟的界限，對未來我國涉海環境訴訟發展具有推動作用。

（三） 出臺海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的專項立法

黨的二十大報告明確指出，要發展海洋經濟，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國。本著“重大改革于法有據”的法治要求，在對海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟進行理論研究之后，及時將理論、政策性文件等法律化以及將散落在實體法規范中的涉海環境訴訟規定系統整合，是海洋環境訴訟立法領域的迫切需要。

傳統涉環境訴訟規則只能為保護私益價值提供準據法依據，對“公共環境利益”則無法涵蓋。因此，出臺專項立法對承載公共環境利益的海洋環境資源進行有效保護，是完善海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟制度的關鍵。制訂海洋自然資源與生態環境損害賠償專門訴訟程序規則有以下問題需要考慮：

第一，專門訴訟程序規則應以“保護公共環境利益”為綱領，區別于傳統涉環境訴訟規則。環境民事訴訟和環境行政訴訟作為傳統涉環境訴訟類型對公共環境利益的保護力度無疑是不足的。就功能實現和救濟法益而言，環境民事訴訟被限制在私法框架內必然無涉環境公共利益，如環境侵權或生態破壞行為對其他主體的人身財產權利造成損害提起訴訟的，其主要功能是在私法體系內通過平等協商等方式彌補既有損失，雖然具有救濟環境的權利外觀，但實質上仍然是一種私益救濟。盡管我國私法體系在發展過程中存在“私法公法化”的趨勢，但環境民事訴訟的“先天屬性”必然導致其無法對環境公共利益做出有效回應。同樣，環境行政訴訟在功能上僅救濟環境私人利益或與環境有關的私益。海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的價值指向是公共環境利益，因此，在專門訴訟程序規則的設計上，以“保護公共環境利益”為綱領不僅體現了立法的價值關涉，還可以明顯區別于傳統涉環境訴訟。

第二，專門訴訟程序規則應當明確海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的管轄法院。《辦理規定》第2條規定“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照海洋環境保護法規定行使海洋環境監督管理權的部門，在有管轄權的海事法院對侵權人提起海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟。”對海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的管轄法院做出明確規定，毋庸置疑，海事法院作為海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟的專門管轄法院，在海洋環境司法專門化進程中具有劃時代價值，也符合保護公共環境利益的需要。相較于《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第5條規定的“由中級人民法院管轄第一審民事公益訴訟案件”，環境司法機構專門化所規定的海事法院盡管存在異地辦案的現實窘境以及增加訴訟成本等諸多問題，但仍然瑕不掩瑜。一是海事法院對涉海環境訴訟的專業性更強，無論從專業審判人員的配置還是審判經驗的豐富程度，都可以有效保障審判質量；二是海洋生態環境污染往往涉及多行政區域，不同地方法院分別審判有可能造成“相似案件，不同結果”現象的發生，海事法院統一行使審判權，有利于專門法院內部信息共享機制的構建以及裁判尺度的統一；三是海事法院管轄范圍往往跨多個行政區域，可以有效避免地方保護主義，為開展海洋環境司法活動提供切實保障和有效支撐。

第三，專門訴訟程序規則中關于海洋自然資源損害賠償和海洋環境民事公益訴訟的主體資格和義務、責任承擔方式等核心要素應當予以明確。社會組織或公民的主體資格需要特別明確，主要有以下三方面考量：一是多元共治、多元主體參與訴訟是現代環境訴訟發展的方向；二是發揮公眾的督政、督企作用，形成監督保護合力，有助于公共環境利益的實現；三是符合現代環境法的發展趨勢，公眾廣泛參與標志著規制重心已由管制轉為整治，是專門訴訟規則邁向成熟的關鍵。

第四，及時將實踐探索中取得的有益經驗法律化。例如，賦予磋商前置、司法確認、建立綠色財政專戶等重要機制合法性，使之實質上具有法律地位郭武，秦萱鈺.我國生態環境損害賠償訴訟制度的法律化對策[J].江蘇大學學報（社會科學版），2021（5）：48-55.。同時，通過建立并完善海洋生態環境損害賠償金法律制度等相關配套制度，使海洋自然資源損害賠償訴訟及海洋環境民事公益訴訟有法可依，為其規范化運行提供法律依據。

海洋生態環境承載著海陸雙重污染壓力，在解決中國涉海環境訴訟發展進程中遭遇的訴權基礎迥別和救濟法益不同等問題，有多種解決路徑。本文將海洋自然資源與生態環境損害賠償訴訟二元建構為狹義海洋自然資源損害賠償訴訟和海洋環境民事公益訴訟。毫無疑問，這是一種基于海洋環境司法實踐，同時也契合海陸統籌管理的理性路徑。為實現環境司法對山水林田湖草沙海的“統籌治理”，結合中國環境訴訟類型整合的大背景，通過二元建構的方式，將海洋環境民事公益訴訟和狹義海洋自然資源損害賠償訴訟分別結構在環境民事公益訴訟與自然資源損害賠償訴訟中，借助較為成熟的環境民事公益訴訟和自然資源損害賠償訴訟等制度工具，對于切實維護海洋自然資源利益與海洋生態環境利益有積極的現實意義。

（責任編輯： 潘亞莉）

On the Dichotomous Construction of Marine Natural Resources and Ecosystem Damage Litigation

Guo Wu， Sun Zhe

（School of Environmental Law， Gansu University of Political Science and Law， Lanzhou 730070， China）

Abstract： As a special type of environmental litigation， marine natural resources and ecological environment damage lawsuits feature unclear sources of authority， ambiguous connotations and lack of special legislation. So exploring the essence of marine natural resources and ecological environment damage compensation litigation and clarifying the role of the government are the logical preconditions for improving marine environmental litigation. The dichotomous construction of marine natural resources and ecological environment damage lawsuits， from the respective aspects of marine natural resources damage lawsuits and marine environmental civil public interest litigation， points to the direction of improving Chinas marine environmental litigation system in the future. So， to attribute the two types of litigation to that of natural resources damages and that of environmental civil public interest respectively is a must for integrating the various types of environmental litigation in China.

Key words： marine natural resource damage; marine ecosystem damage; ownership; right of supervision; marine civil public interest litigation

基金項目：中宣部宣傳思想文化青年英才自主選題項目“中國生態環境司法制度完善研究”；甘肅省教育廳產業支撐計劃項目（2021CYZC62）；甘肅省“雙一流”科研重點項目（GSSYLXM07）；甘肅政法大學研究生科研創新項目（2023028）

作者簡介：郭武，甘肅政法大學環境法學院教授，法學博士，從事環境與資源保護法學研究；孫哲，甘肅政法大學環境法學院碩士研究生，從事環境與資源保護法學研究。