按需編制村莊規劃夯實鄉村全面振興的空間支撐

村莊規劃是國土空間規劃體系的重要組成部分，是實施鄉村振興戰略的空間指南。當前，地方學習運用浙江“千萬工程”經驗，科學開展村莊規劃編制工作，有效解決了鄉村建設無規劃、亂規劃、被規劃等問題，但也存在一些階段性難點，需要抓住關鍵、創新方式、強化舉措，夯實推進鄉村全面振興的空間支撐。

一、全面探索村莊規劃編制有效路徑

（一）以系統觀念統籌村莊規劃全流程編制

地方堅持系統觀念，從現狀調查到村莊分類，從布局規劃到詳細規劃，從試點示范到全面推開，積極探索村莊規劃全流程編制路徑。比如，寧夏確定了村莊規劃編制“七步走”：一是開展村莊調查，全面摸清村莊現狀，建設村莊現狀數據庫；二是明確村莊分類，按照集聚提升、城郊融合、特色保護、搬遷撤并等類型對村莊進行精準分類；三是加強試點引領，探索“多規合一”的實用性村莊規劃編制經驗，形成典型示范；四是搭建制度框架，總結提煉試點經驗，制訂村莊規劃標準規范和管理制度；五是劃定村莊布局，合理確定村莊定位，統籌安排空間布局；六是全面推進編制，結合村莊實際做到應編盡編，將成果納入國土空間“一張圖”統一管理；七是強化實施監督，加大村莊規劃建設管理，做到不規劃不建設，不規劃不投入。廣東省明確提出村莊規劃“兩優化、兩提升”要求（優化規劃編制方式、提升空間響應能力、提升村莊特色提煉、優化規劃成果表達），形成一批與上位國土空間規劃銜接、與建設項目落地需求銜接、與農民意愿訴求銜接的“多規合一”、緊密結合農村發展實際的實用性村莊規劃成果。

（二）以試點示范豐富村莊規劃編制可行路徑

地方通過先行先試，從規劃內容、規劃形式、規劃方法等方面，多措并舉探索村莊規劃編制可行路徑。比如，浙江省圍繞“千村引領、萬村振興、全域共富、城鄉和美”總體目標，以構建規劃體系、優化空間布局、完善設施配套、提升鄉村品質為工作重點，逐步實現村莊規劃按需有序、應編盡編，努力打造具有辨識度、創新性的“千萬工程”新時代樣板；全省已經開展空間類規劃編制的行政村數量超過1.4萬個，超過行政村總數的70%，其中大部分仍在沿用實施。河南省組織開展“鄉村規劃、千村試點”和“百鎮千村規劃”工程等，按需編制“多規合一”的實用性村莊規劃，有的村莊編制集“策劃、規劃、設計、管控”四位一體的村莊規劃，有的村莊編制“通則式”村莊規劃。湖北省武漢市以區為編制主體，以街鎮全域為規劃單元，對鎮域范圍內村莊進行統籌規劃；咸寧市推動規劃師下鄉，駐村與鄉賢、村委會討論，與農民一起編規劃，確保規劃接地氣、易實施，避免村莊規劃同質化、城鎮化；仙桃市結合農村集體產權制度改革和美麗鄉村建設，通過全域國土綜合整治工程，同步開展村莊規劃建設。河北省探索創新“村支書講規劃”模式，由村支書講解村莊規劃，增強規劃的實用性和可操作性，保證村民看得懂、記得住。

（三）因地制宜打造各具特色的現代版“富春山居圖”

地方根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等，科學編制村莊規劃，建設立足鄉土社會、富有地域特色、承載田園鄉愁、體現現代文明的升級版鄉村，既體現了鄉村個性，又避免了千村一面。黑龍江省強調以多樣化為美，突出地方特點、文化特色和時代特征，保留村莊特有的民居風貌、農業景觀、鄉土文化，將全省行政村劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、邊境鞏固類和搬遷撤并類5種類型。河南省突出山區、平原、水鄉等地理區域風貌和歷史文化差異，在豫南、豫西、豫北山地丘陵地區打造山鄉風貌鄉村，在黃淮海平原、南陽盆地傳統農區打造平原農耕鄉村，在沿淮地區打造河鄉韻味鄉村，不同村莊形成了各具特色的鄉村特質。恩施市舞陽壩街道五峰山村，依托“城中山”獨特自然優勢，結合片區深厚的紅色文化底蘊及良好的自然環境資源，對片區的文化資源打造、產業布局發展、基礎設施配套及建筑風貌改造等進行詳細規劃，最終實現“居山憶址、居山觀城、居山享樂”的特色。浙江省云和縣創新實施鄉村“微改造、精提升”，對具有歷史文化價值的村莊建筑、遺跡進行開發利用，厚植鄉土文化，留住美麗鄉愁，避免大拆大建。

二、按需推進村莊規劃編制的難點

地方結合實際加強村莊規劃編制分類指導，推進有需求、有條件的村莊編制村莊規劃，不下達完成指標和完成時限，不盲目追求村莊規劃編制“全覆蓋”，不要求編制工作進度“齊步走”和成果深度“一刀切”，村莊規劃脫離實際、實用性不強等問題得到了有效解決。但從實踐看，村莊規劃的編制質量和實效，還有較大的提升空間，已成為強化鄉村規劃引領效能的短板，究其原因：

一是我國有行政村54萬多個，村莊不僅數量多，而且類型多樣，雖然中央有政策指導、地方有技術規范，但“多規合一”的實用性村莊規劃是對原有的村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃的有機融合，一些規劃理念、內容融合、技術難點等仍需實踐探索、摸著石頭過河，在點上形成經驗后再在面上按需推進，加之各地工作基礎強弱不等，造成編制質量和實效存在差距。

二是村莊規劃是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，按編制程序，需先由縣鄉級國土空間規劃具體明確村莊分類和布局、村莊單元劃分等重點內容，再在村莊規劃中確定村域空間布局。但目前地方國土空間規劃正在陸續批復，處于下位的村莊規劃編制，從定稿到批復再到實施，還需時日。

三是村莊規劃由鄉（鎮）人民政府具體組織編制，因鄉鎮財力有限、人才匱乏，普遍缺少專項經費支持、專業人才支撐。雖然地方統籌各類村莊建設資金、推行規劃師下鄉駐村支持村莊規劃編制，取得了較好效果，但僅局限于小范圍試點，一旦大規模推開，現有的人力、財力恐難跟上實際需要。

三、高質量推進村莊規劃編制的對策建議

按照高質量發展、高品質生活、高水平治理的要求，推動地方編制能用、好用、管用的“多規合一”的實用性村莊規劃，為建設宜居宜業和美鄉村提供空間保障。

（一）強化上位規劃系統引領

瞄準農村基本具備現代生活條件的目標，結合縣鄉級國土空間規劃編制，明確重點發展村莊，引導人口、產業適度集聚緊湊布局。在鄉村振興、國土空間等上位規劃引導下，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，推動村莊布局有藍圖、耕地保護有實效、村民建房有保障、產業發展有空間、建設項目有安排、鄉村環境有整治、村莊風貌有管控、人居環境有提升。

（二）科學確定村莊分類和布局

綜合考慮村莊演變規律和現狀分布，適應鄉村人口變化趨勢，按照集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并的思路，明確哪些村保留、哪些村整治、哪些村縮減、哪些村做大，合理確定村莊分類，優化村莊布點。立足本地資源稟賦特點和資產關系，深入挖掘村莊自然資源和歷史文化內涵，突出地域特色和比較優勢，不簡單套用城市規劃方法，避免造成“千村一面”。嚴格保護歷史文化名村和傳統村落，加強邊境村莊、海島村莊、國有農場及林場規劃建設。

（三）提高村莊規劃編制效率

按需編制村莊規劃，推動鄉村地區空間規劃管理逐步實現全覆蓋。對沒有需求、不具備條件的村莊可暫不編制規劃；重點發展村莊可單獨編制村莊規劃，或多個村莊合并編制，或與鄉鎮級國土空間規劃聯合編制；城鎮開發邊界內及邊界處已明確城鎮化任務的村莊，可納入城鎮控制性詳細規劃統籌編制；其他村莊可制定“通則式”規劃管理規定，納入縣鄉級國土空間規劃。“多規合一”改革前已批準的村莊規劃，經評估符合要求或補充完善后符合要求的，可繼續使用。

（四）加大規劃編制支持力度

按照“發動農民參與＋專業技術人員賦能＋在地規劃人才培養”的思路，鼓勵調動農民參與規劃、實施規劃的積極性。村莊規劃編制要充分聽取村民意見，規劃成果深淺適度、通俗易懂、簡便易行，利于村民認識、接受和執行。設立專項資金支持集體經濟實力較弱的村莊編制規劃，建立駐村、駐鎮規劃師制度，鼓勵引導大專院校和規劃設計機構下鄉提供志愿服務，激勵引導熟悉當地情況的鄉賢、能人積極參與村莊規劃編制，支持投資鄉村建設的企業同步參與村莊規劃工作。

（鮑家偉，國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心研究員）