加快破除新型農業經營主體種糧的“五大困境”

周振

在堅持家庭承包經營基礎上，培育從事糧食生產和服務的新型農業經營主體是關系我國糧食安全的重大舉措。在江蘇、廣東等發達地區，新型農業經營主體漸成種糧主體，有效彌補了小農戶退出對糧食安全造成的不利影響，為解決“誰來種地”問題提供了經驗辦法。今后隨著50歲以上種糧農戶逐步退出，新型農業經營主體對我國糧食生產的作用將更加突出。發揮好新型農業經營主體穩糧增效作用，亟需加快解決當前種糧面臨的“五大困境”。

一、發達地區新型農業經營主體種糧積極性高，顯現“五化”趨勢

（一）經營規模化，戶均種糧收益明顯高于小農戶

截至2022年底，江蘇、廣東種植大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型農業經營主體，流入土地面積分別超3300萬畝、1982.9萬畝，占全省農村承包地的62%、56.3%，成為種糧支柱。一方面，經營規模較大。江蘇家庭農場平均種糧面積562畝；廣東土地相對細碎，家庭農場平均經營土地面積也達到了43.1畝，經營規模遠高于一般小農戶。另一方面，戶均收益明顯大于小農戶。以江蘇為例，加上各種補貼新型農業經營主體種糧畝均年純收益500元左右，按平均規模500畝計，戶均年收益可達25萬元，遠高于小農戶年戶均6000多元種糧收益，吸引了大量經營主體流入土地發展糧食規模經營。

（二）裝備智能化，提高了種糧科技含量

不同于小農戶憑感覺、依經驗、靠天氣種糧，新型農業經營主體更多依靠現代科技。用無人機做飛防是新型農業經營主體種糧“標配”，北斗農機、病蟲害實時監測、物聯網等現代智能裝備得到了廣泛應用。同時，新型農業經營主體大量向小農戶提供科技服務，如，廣東臺山市某家庭農場向周邊小農戶提供智慧飛防、智慧植保等服務，有效帶動提升了當地糧食生產科技水平。

（三）投入減量化，逐步告別“大藥大水大肥”

隨著新型農業經營主體將智能裝備、現代技術應用到糧食生產，實現了農業投入品的精準決策、精準施用。如，廣東肇慶市高要區某種糧大戶依托農田智慧系統，采用智能無人機噴灑農藥，每畝施用農藥減量10%—15%。江蘇南京市六合區某種糧大戶依托遙感技術監測不同地塊作物長勢和產量，生成精準的施肥和灌溉處方，有效降低了農業成本。

（四）產業鏈條化，貫通糧食產加銷

相比小農戶僅在生產環節勞作，新型農業經營主體依托自身技術、資金、市場資源等，推動糧食生產從種植環節向全鏈條拓展。在生產環節，新型農業經營主體不僅從事糧食生產，而且還為小農戶提供代耕、育苗、代種、植保、收割等農業服務。在加工環節，部分新型農業經營主體建有烘干塔、初加工廠，發展糧食烘干和初加工。在銷售環節，有的新型農業經營主體發展糧食購銷和倉儲流通。

（五）產品品牌化，從“賣原糧”轉向“賣品牌”

長期以來，小農戶直接售賣原糧，缺乏品牌建設能力，種糧收益較低。目前，許多新型農業經營主體走上了品牌化發展道路。如，江蘇泗洪縣某種糧家庭農場打造“古汴河”“鷺田米”，兩次榮獲江蘇“最好吃大米”金獎，大米產品售價8—10元/斤，遠高于普通大米價格。

二、新型農業經營主體種糧還存在諸多困難

（一）農村要素改革滯后不適應發展需要

新型農業經營主體種糧規模大，要素需求種類多、數量大，但農村要素市場難以支撐。一是農用設施用地供給不足。農村宅基地、農房等改革滯后，閑置土地資源難以用于育秧、倉儲、烘干等設施建設。二是農業設施抵押貸款難。建設在集體土地上的農業設施確權難，產權價值評估體系和交易風險防范機制不健全，難以依靠這些資產獲得金融支持。三是基層農業科技支撐不足。如，江蘇某縣農技推廣中心植保站僅有1名工作人員熟悉業務，多數新型農業經營主體反映，“遇到技術問題主要靠問同行、問百度”。

（二）新“農資”（數據）采集開放共享互聯滯后

伴隨新型農業經營主體廣泛應用智能化裝備設施，涉農數據成為了關鍵“農資”，但涉農數據集采用制度不健全。一是政府部門、平臺企業間數據不共享、不聯通。許多新型農業經營主體反映，做智慧飛防時用不了自然資源部門農田地塊數據。二是涉農數據采集存儲規范缺失。新型農業經營主體不清楚涉農數據收集和開發邊界，擔心收集開發涉農數據會受到處罰。三是多場景數據沒有打通。智能裝備、數字技術等現代技術應用需要多場景融合才能形成范圍經濟，自然資源、集體資產、農業生產等多場景數據沒有打通，遲滯了先進數字技術應用。

（三）工商資本下鄉種糧限制增多

一方面，下鄉壁壘增多。為防止出現企業毀約退地、資本跑路等爛尾現象，部分地區通過準入制度、層層備案管理、強制企業對農民二次分紅等，對工商資本下鄉設置過多門檻，削弱企業下鄉積極性。另一方面，限制流轉土地規模。如，廣東某市要求工商資本流轉土地面積不能超過500畝，江蘇某市要求流轉土地面積不能超過1000畝。這種做法一定程度上能防范企業租地風險，但容易因生產規模不足制約企業發展。

（四）農業保險保障水平較低

新型農業經營主體種糧規模大，亟需依靠農業保險管理風險，但農業保險發展水平還較低。一方面，農業保險品種過少、保障范圍太窄。種植收入保險進展緩慢，三大糧食完全成本保險只覆蓋到了產糧大縣。另一方面，保險賠付標準低。保險標的局限在直接物化成本，不包括人工成本和地租成本，有的甚至還達不到物化成本，難以支撐災后再生產。

（五）農業基礎設施短板仍較多

即便江蘇、廣東等發達地區，農業基礎設施仍有大量欠賬。一是農田水利建設滯后。蘇北糧食主產區仍有許多上世紀80年代、90年代修建的農田水利設施，抗災能力低；同時，還存在農業部門負責建設的毛細水渠與水利部門修建的大中水利設施不銜接的問題。二是耕地質量建設水平不高。江蘇中低等級耕地占比達2/3；廣東耕地地力等級普遍不高，耕地質量退化嚴重。三是農業機械化發展不足。整機數字化、信息化、智能化融合不夠，“無機可用”“無好機用”的難題依然存在。

三、對策建議

（一）加快推進農村要素市場化改革

一是健全農業用地支持政策。完善農業配套設施和附屬設施建設標準和用地規范，推進集體經營性建設用地入市試點，支持新型農業經營主體參與盤活利用農民閑置宅基地和閑置農房。二是完善農村金融體系。拓寬農業抵質押物范圍，發展土地經營權抵押、糧食抵押、農機具抵押等信貸工作。三是強化農業科技服務供給。依托農業社會化服務主體，集成推廣應用綠色優質新品種、先進適用技術和現代物質裝備，推廣“科技小院”好模式。

（二）構建良好的涉農數據制度環境

一是推動涉農數據開放共享。發布政府各涉農部門數據共享開放責任清單，明確各級政府涉農產業數據共享范圍和用途，支持采用隱私計算等方式推動政府、企業等跨部門涉農產業數據“可用不可見”。二是推進涉農數據全過程標準化。明確各類主體收集和開發涉農數據的合法邊界，制定和實施涉農產業數據接入、數據存儲、數據傳輸和數據質量、數據交易、數據使用、安全保密等關鍵共性標準。三是開展多場景數字技術應用項目示范。在土地流轉、糧食物聯網、病蟲害監測、農產品溯源、品牌營銷、信息預警等領域，實施數字化改造試點示范項目。

（三）健全涉農政策管理促進工商資本下鄉

一方面，規范涉農政策執行。明晰和公布涉農產業政策執行標準邊界，杜絕違規設置企業準入門檻和流轉土地規模上限等。另一方面，優化工商資本下鄉監管。健全工商資本租賃農地監管和風險防范機制，加強土地用途監督和引導，防止以農業為名圈占土地從事非農建設。

（四）推動農業保險擴面增品提質

一是“擴面”。加快推進稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險實施范圍擴大至全國覆蓋。二是“增品”。以產糧大縣為實施區域，加快推進以種植收入保險為保險標的的農業保險落地實施。三是“提質”。加大對農業保險保費補貼支持力度，增強農業保險保障水平。

（五）加快補齊農業基礎設施短板

一是系統推進農田水利建設。建立大中型灌區建設與高標準農田建設協同推進的會商機制，推動數據共享、項目對接、成果互補。二是按照數量、質量、生態一體化，新增建設和改造提升“兩手抓”，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。三是加大農業機械化政策支持力度。組織開展關鍵技術攻關，大力推廣智能農機裝備，深入推進農機數字化建設。

〔本文系國家社會科學基金青年項目“混合經營對農村集體經濟發展的作用機理及其政策體系研究”（編號：21CJY060）的階段性成果〕

（作者單位：國家發展改革委產業所）