長垣市探索建立“四嚴五公開”工作模式 推動宅基地制度高質量改革

2017年，全國人大常委會啟動了農村宅基地改革試點工作，探索完善“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”的宅基地管理制度。2020年9月，長垣市被中央農辦、農業農村部列為全國104個宅基地制度改革試點縣（市、區）之一，深入探索完善以依法取得、節約利用、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范為主要內容的9項改革任務。在推進宅基地制度改革試點工作中，堅持“市主導、鄉主責、村主體”，做到“三講清、三帶頭”，探索建立以“四嚴五公開”為主要做法的宅基地改革工作模式，確保改革工作穩步有序推進。

一、堅持系統思維確保改有所進

長垣市堅持系統觀念，切實增強改革的整體性、系統性和協同性，推動農村宅基地制度改革相關政策設計、問題化解、規劃設計等協同推進、同步行動。

（一）搭建政策體系的四梁八柱

長垣市印發了《長垣縣農村宅基地有償使用流轉和退出暫行辦法》《長垣市農村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》等配套文件，解決了縣級部門職能劃分、施工隊管理、施工質量安全、鄉鎮歸口管理、村級監管職能發揮、建房需求量等問題。

（二）大膽探索問題的破解路徑

針對農村宅基地無序建設和超占、閑置問題，長垣市堅持“一戶一宅”和“二分半”的宅基地分配政策，持續推進農村集體主導的宅基地有償使用制度，穩妥引導農村宅基地一戶多宅、超占自愿退出機制，全市9.3萬宗問題宅基地得到有效處置。

（三）完善有序發展的規劃設計

長垣市突出規劃引領作用，精心編制、規范落實“多規合一”實用性村莊規劃，為開展農村宅基地制度改革工作找準抓手。因村制宜編制村莊“多規合一”實用性村莊規劃，切實增強規劃指導的科學性、有效性，實現了鄉村規劃的自上而下和自下而上相結合，確保規劃能落地、可操作。

二、探索建立“四嚴五公開”改革工作模式

長垣市堅持群眾主體地位，穩步推進宅基地制度改革。通過改革探索，建立了農村宅基地制度改革“四嚴五公開”工作模式（嚴把四個環節，即資格認定關、騰退收費關、流轉使用關、確權頒證關；公開五項信息，即改革政策、村莊規劃、成員身份、申請流程、資產資金）。

（一）嚴格“戶”的認定標準，嚴把宅基地資格認定關

長垣市明確“戶”的認定標準，農戶有2個以上子女的，隨一個兒子居住，可認定為一戶，其他兒子成年后可認定為一戶；按照農村婚嫁習俗，女兒原則上不認定為一戶，農戶確有特殊情況隨女兒居住的，經村集體審查后，也可認定為一戶。干部職工配偶為農民的，在配偶戶籍所在村建有房屋的，可認定為一戶。長垣市印發了《農村宅基地資格權證登記發放辦法》，明確了村集體通過村民表決方式對農戶資格權進行認定，對于歷史遺留問題或其他特殊人群（退伍軍人、大學生、返鄉創業人員等）的資格權認定，需由村民（股東）會議或者村民（股東）代表會議研究同意。具有資格權的農戶可以取得集體分配的宅基地。村民出賣、出租住房后，不可再申請宅基地。截至目前，全市認定集體經濟組織成員20.3萬戶、83.23萬人，非集體經濟組織成員3225戶、8738人，非集體經濟組織成員中確認宅基地資格權4427人。

（二）建立公平用地秩序，嚴把宅基地騰退收費關

為解決超占、多占、空閑等問題，促進節約集約用地，在保障戶有所居的前提下，實行了宅基地有償使用制度。具體做法如下：以村為基本單元，由村集體經濟組織對宅基地超標準占用部分、一戶多宅的多宅部分、非集體經濟組織成員占用宅基地，采用階梯方式逐年收取有償使用費，收入全部納入村集體賬戶管理。同時，村集體經濟組織在收取有償使用費政策的配合下，在市、鄉兩級的指導下，根據不同情況，探索無償強制退出、有償協商退出、保權無償退出、讓權置換退出、留權共享盤活、留權返租盤活等多種宅基地退出盤活方式，拓展了農村生產空間、生活空間、生態空間。改革以來，累計收取宅基地有償使用費11 522萬元，騰退宅基地0.146萬hm2，為農村發展提供了資金支撐和空間支撐。

（三）提高鄉村空間價值，嚴把宅基地流轉使用關

在限定流轉范圍、期限、用途的前提下，鼓勵農戶通過轉讓、互換、贈予、出租、抵押、入股等方式，流轉宅基地使用權。明確宅基地作為住宅時，受讓方必須擁有農村宅基地資格權。作為經營場所時，不限制受讓方是否擁有資格權，禁止城鎮居民下鄉買地建房。鼓勵集體經濟組織統一流轉宅基地和房屋的使用權，依法依規盤活農村閑置宅基地和閑置住宅，發展符合農村特點的農家樂、休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等鄉村新產業新業態。截至目前，全市共流轉宅基地和房屋使用權1021宗、45.674 hm2，發展民宿、餐飲服務、居家超市、服裝生產等鄉村項目225個。

（四）致力化解權屬糾紛，嚴把宅基地確權頒證關

充分發揮村民自治組織在宅基地管理中的作用，完善村民會議或村民代表會議討論決定宅基地重大事項程序，健全議事協商機制和矛盾糾紛調解機制。充分發揮村民監督委員會和理事會作用，努力將矛盾化解在基層，實現小事不出村，大事不出鎮，矛盾不上交。長垣市共完成192 328宗宅基地宗地的權籍調查，其中，列入集中登記頒證工作范圍的宅基地10.67萬宗，占調查宗地總數的55.48%。按照上級工作要求，現已完成登記頒證的宅基地10.67萬宗，占應登記頒證數量的100%，做到了應發盡發。同時，在各鄉鎮（街道）的便民服務中心開設不動產登記窗口，對爭議已解決、新建、翻建、變更等符合登記條件的農房開展日常登記工作。

（五）公開宅基地改革五項信息，提高政府公信力

農村宅基地制度改革涉及范圍廣、層次深，為充分發揮群眾主體作用，提高群眾參與度，在推進過程中，應充分做好各項信息的公開公示。

1.公開改革政策、方案、目的、實施步驟，讓群眾了解改革、支持改革、參與改革。

2.公開村莊規劃、建房圖集、建設標準、審批標準，讓群眾明白村莊風貌管控要求和未來發展，引導群眾參與村莊建設。

3.公開集體成員身份臺賬、資格權認定情況，增強群眾歸屬感，提高群眾對改革認可度。

4.公開宅基地申請流程、審批要件、審核結果等，引導群眾按程序申請，依標準建設。

5.公開集體資產資金情況、宅改繳費臺賬、項目資金收入支出、收益分配情況，讓資金流向透明化，接受上級和群眾監督，讓群眾放心。

三、緊抓改革機遇，放大改革效應

長垣市堅持把農村宅基地制度改革作為鄉村產業發展、鄉村人居環境、鄉村建設、鄉村治理的總抓手，以宅基地制度改革推動鄉村振興戰略實施。

（一）改出了鄉村產業新發展

1.市場主體規模漸長。改革以來，長垣市市場主體呈逐年顯著增加趨勢。特別通過改革，農村面貌煥然一新，在外人員紛紛返鄉創業。據相關資料統計，全市累計引導4700多名在外長垣籍經商務工人員及大學生返鄉創業。

2.農民就業空間漸大。通過改革，農村發展空間得以拓展，新引入企業312家，先后帶動3.4萬名群眾就近就業，實現群眾年人均增收約2萬元。

3.鄉鎮綜合實力漸強。改革前，全市鄉鎮財政收入8.49億元，通過改革實施回歸經濟、發展鄉村產業，2020年全市鄉鎮財政收入實現19.34億元。

（二）改出了鄉村環境新面貌

1.生態空間越來越優。建成農村水沖式公共廁所670座，農戶水沖式廁所14.6萬座，覆蓋率91.25%，污水處理站374個，垃圾分揀站116個，垃圾中轉站16個，垃圾焚燒發電站1個，修復整治坑塘794個；鋪設燃氣主管網451公里、覆蓋417個村，發展燃氣用戶6.7萬戶；建成果園、花園、菜園、游園等“四園”2539個；101個村建成“四美鄉村”，50%以上庭院建成“五美庭院”。2020年，長垣市被評為全國農村人居環境整治成效明顯激勵縣。

2.生活空間越來越美。通過利用騰退宅基地和閑置農房建成停車位13 715個、黨群文體廣場541個、大禮堂64個、日間托老中心90個、四點半課堂129個、村史館120個、標準化衛生室543個，縮小了城鄉公共服務差距，群眾生活的獲得感、幸福感顯著提高。

（三）改出了鄉村建設新規范

嚴格執行村莊規劃紅線，優化農村居民點布局，強化村莊風貌管控，鄉村建設得到明顯改善。

1.規劃實施的剛性作用越來越強。通過開門編規劃，干部群眾對規劃的認識進一步明晰，自覺遵守規劃的思想逐步形成，規劃管控各項制度進一步健全，鄉村建設行為得到有效規范。

2.農房建設的質量越來越高。20套建筑圖集收集了“藍磚白縫”“坡頂青瓦”“門窗雕花”等豫北傳統民居建設元素，深受群眾歡迎。加強對施工建設的全流程管理，確保村民住房質量越來越高，外觀越來越美。

3.建設的秩序越來越好。通過農村宅基地和村民自建住房規范管理，村民建房按流程審批、按空間定位、按風貌建設、按規矩辦事成為自覺。規范建設也帶來了空間秩序的變化，帶動村風民風的好轉，形成了崇尚文明的良好風氣，助力美麗鄉村建設。

（四）改出了鄉村治理新局面

1.治理能力得以強化。宅基地改革錘煉了基層黨組織，提高了干部的能力和水平，在實踐中探索建立了“基層黨組織+村民自治組織+集體經濟組織”三位一體的治理體系，基層黨組織戰斗力顯著增強。

2.治理方式得以轉變。通過村民事務理事會，制定村規民約，建立完善的集體討論、集體決策、集體監督村民參與機制，充分發揮群眾自治的作用，激發了村民主人翁意識，促進鄉村治理方式的轉變。

3.治理秩序得以重構。通過宅基地改革全面加強村級制度體系建設，建立健全議事制度、參與制度、利益聯結制度等，嚴格落實“四議兩公開”要求，以集體經濟組織為核心，建立村民與集體的利益聯結機制，調動群眾參與村級事務的積極性和主動性，形成了人人有責、人人盡責、人人享有的村民治理體系。

作者簡介：蘇吉慶（1987—），男，河南長垣人，本科，獸醫師，主要從事宅基地改革與管理、動物疫病防控等工作。

通信作者：張旭光（1989—），女，河南舞鋼人，碩士，農藝師。

（責任編輯" "劉沛儒）