鄉村產業發展用地問題研判、政策創新與保障機制

摘 要：2023 年中央一號文件提出要編制鄉村振興用地政策指南回應鄉村產業發展用地難題，此前，全國各地聚焦鄉村產業用地，正在研究或已經出臺保障文件。加大對鄉村產業發展用地的保障支持已經成為社會共識。本文采用系統分析和面上評估相結合的研究方法，通過開展詳實的基礎調查和一手資料分析，發現實踐中存在“規劃難”“審批難”“指標難”“供地難”“實施難”等問題，特別是以往對土地要素保障偏重于城區，鄉村地區尚未完全建立完整的土地制度和用地保障體系，鄉村振興戰略的深入實施使得產業項目用地需求巨大，配套的公共服務和基礎設施用地也難以保障，而產業用地的種類多樣化、功能復合化和旅游專業化特征使得現行政策不匹配發展需求，部分用地無法明確指標來源，項目報批缺乏實操路徑，供地渠道也受到限制。為此，筆者認為應從政策創新和保障機制構建兩方面著手解決。政策創新方面：一是以明確重點項目報批審批政策響應重點關注訴求，二是以完善規劃配套政策重點保障產業融合項目和文旅項目，三是以創新全鏈條貫通政策供給策應投資主體需求；保障機制構建方面：一是探索建立項目用地準入機制，二是探索建立差別化供應管理機制，三是探索多部門聯動實施保障機制。

關鍵詞：鄉村振興；產業用地；政策創新；保障機制

中圖分類號：F303.1 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0011-05

習近平總書記非常重視鄉村產業融合發展工作，多次指出要因地制宜發展新產業新業態，推動鄉村產業發展壯大。2023 年中央一號文件提出要推動鄉村產業高質量發展，積極盤活存量集體建設用地，優先保障農民居住、鄉村基礎設施、公共服務空間和產業用地需求，出臺鄉村振興用地政策指南。面對三產融合發展的旺盛需求，如何通過用地政策創新保障新時期鄉村產業用地供給、促進產業興旺，已成為一項迫切需要研究的課題。鄉村振興關鍵要素在“錢、地、人”三個方面，尤其是鄉村產業發展面臨著土地要素供給的“增存”結構失衡和不充分的挑戰。為此，杜偉等[1] 提出要進一步激發農村集體建設用地入市改革的內生動力、推進農村宅基地退出與優化利用；倪維秋[2] 強調要盤活農村土地，提高土地服務鄉村振興的能力；姚麗[3] 發現可以通過加大旅游用地政策供給、通過調整存量用地政策優化農村發展格局對農村新產業新業態發展支持；陳美球等[4] 認為要通過對鄉村振興中的農村產業發展特征及其用地需求進行分析，并提出農村產業用地制度創新對策，為實現“產業興旺”提供用地保障。

十九大報告首次提出鄉村振興戰略以來，國家從強化土地資源要素保障的角度，出臺了一系列用地保障政策，為推動鄉村振興、推進鄉村建設起到了良好的促進作用。但隨著戰略的全面推進和深入實施，鄉村產業發展用地“規劃難”“審批難”“指標難”“供地難”“實施難”等問題凸顯，尤其鄉村產業項目用地需求旺盛，現行政策下用地指標來源不明確，部分項目報批缺乏路徑，供地渠道受到限制。為更好地用好土地資源和各項政策，不斷強化鄉村振興的產業用地保障，本文旨在通過對全國深入調研和典型案例剖析的基礎上，對用地保障政策進行系統評估，摸清用地政策現狀及問題，提出完善用地保障機制的對策建議。

1 鄉村產業發展用地的基本特征

眾多學者圍繞鄉村產業用地及保障展開研究，取得了較多成果。國外對于產業用地的相關研究起步較早，研究顯示產業用地保障對經濟增長具有促進作用。國內對產業用地的定義沒有形成統一的標準。曹小曙等經過研究，基于產業類型劃分，分為第一、二、三產業用地[5]。鄉村產業用地制度主要包括農用地“三權分置”、集體經營性建設用地入市、宅基地“入市”、土地征收等基本土地制度以及農村土地承包經營權確權登記、農村土地產權流轉交易、節約集約用地和農村一二三產業融合發展等政策。關于鄉村產業用地保障，現今土地利用分類存在系統不夠完善、不同用途分類的銜接性不夠、現有分類難以表征用地功能的復合性與兼容性等問題。陳美球等認為鄉村產業發展用地面臨用途管制與供地政策難以適應需求等。嚴金明等認為鄉村產業用地存在供需不匹配問題，且市場化程度也不夠[6]。農村產業用地保障的路徑研究方面，陳坤秋等[7] 提出要完善農村土地政策，促進農村土地制度改革舉措與鄉村發展相契合。朱菁等[8] 提出農村產業用地保障可以通過全域土地綜合整治實現。董翀[9] 提出要深化農村產權制度改革，編制多規合一的村莊規劃，通過土地整治拓展產業用地供給渠道。

近幾年，隨著鄉村振興戰略的深入推進，出現“鄉村振興用地”一詞，2023 年中央文件首次明確鄉村振興用地指南，此前，廣東省、菏澤市、臨沂市已經出臺產業用地保障政策文件。學者對鄉村產業用地特征的研究聚焦于用地結構和用地功能。張佰林等[10] 認為，隨著鄉村產業發展，用地結構趨于復雜化，存在地類多樣化、功能復合化和旅游專業化特征。席建超等[11] 認為村莊承載著農戶的生活、生產以及生態功能。鄉村旅游引起村莊用地功能變化，也即村莊傳統功能空間減少， 生活—生產和生態—生產復合新型復合功能空間逐步增加。

綜合以上研究成果，本文認為，鄉村產業用地具有以下基本特征：（1）隨著經濟的發展和產業的分化，出現商貿用地、物流倉儲用地等，加之鄉村旅游的規模化和專業化發展，村莊用地多樣化、復雜化、旅游化；（2）村莊產業發展多元化的突出特征，產業用地表現出明顯的功能復合性；（3）由于用地政策保障對經濟具有正向促進作用，鄉村產業用地的供需不匹配使得打通政策瓶頸成為關鍵。

2 鄉村產業發展用地問題研判

結合鄉村振興發展訴求，筆者基于管理部門視角深入基層，開展鄉村產業發展用地的實地調研和問卷調研，共收集148 個問題，大致可分為5 類，各類問題及占比情況見圖1。

2.1 各級規劃在落實傳導和空間保障上存在困難，規劃彈性待增強

由于國土空間規劃體系尚未建立，各種矛盾和問題的聚焦導致規劃編制和管理出現新情況。

一是部分產業項目面臨“無規可依”難題。當前，市縣總規中關于村莊布點和分類建設指引如何有效傳導至鄉鎮國土空間規劃并轉化為村莊發展邊界、項目清單等管控要求還需探索。部分未編制村莊規劃的村莊，對產業用地的辦理缺乏規劃引領，且村莊規劃審批滯后，導致產業項目缺乏規劃依據。

二是規劃指標在落實路徑上不清晰。文件明確，新編縣鄉級國土空間規劃應安排不少于10%的建設用地指標，重點保障鄉村產業發展用地，但目前規劃中未安排到位，且如何傳導至詳細規劃落地以及實施路徑尚不清晰。

三是規劃“留白”的使用彈性不足。從實踐看，在規劃初期難以確定零星分布的鄉村振興項目用地位置和面積，需要使用留白用地或機動規模，當前關于如何使用、如何落地、規劃數據庫更新程序等尚不明確。

2.2 產業用地報批審批存在障礙，現行管理制度需創新

隨著用地報批新政實施，政策間貫通性和協調性不足，導致地方在保障城鎮開發邊界外的鄉村產業項目用地落地缺少操作路徑。

一是鄉村產業用地有政策支撐卻缺乏具體實施路徑。國家出臺“農村一二三產業融合發展用地”等政策，但受限于用途管控和農村建設用地增量，同時集體經營性建設用地入市收緊等，導致產業用地缺少落實政策的通道。從調研情況顯示，報批審批問題中，一二三產融合、文旅項目占比各近兩成（圖2）。

二是鄉村產業配套的農村基礎設施建設用地、村道擴建等存在審批難的問題。按照目前政策要求，除重大交通、能源、水利項目以外，服務于鄉村地區的基礎設施、公共服務設施項目以及鄰避設施項目難以通過單獨選址方式開展用地預審與報批。且農村道路受底線約束，村道擴建項目難落地。

三是設施農用地政策操作層面難把握。目前對于設施農用地與農用地以是否破壞耕作層作為評判依據，但無認定規范。休閑農業與工廠化設施農業項目，或可破壞部分耕地耕作層，易出現簡單化、片面化執法。

2.3 用地指標來源不明確，盤活存量渠道需打通

鄉村地區用地指標來源主要包括規劃新增建設用地指標、存量盤活用地以及落實占補平衡等3 項。

一是鄉村地區新增建設用地規劃規模來源不確切。各地在推動鄉鎮總規和村莊規劃編制中，缺乏上位規劃下達的新增建設用地規模，鄉村設施和三產融合等項目難于布局于現狀村莊建設用地范圍內，須通過拆舊復墾產生的建新指標來解決，增加鄉村振興項目前期投入。

二是存量盤活指標使用機制不明晰。基于鄉村地區原有的建設用地分布零散、集約化程度較低的客觀實際，在新形勢下又要最大程度盤活存量建設用地，激活長期“積淀”于鄉村地區的沉睡資本支撐鄉村振興，但基層推進復墾工作存在重重困難，主要是配套資金、收益返還等激勵機制不明確，導致無法真正盤活存量用地。同時，國家鼓勵對依法登記的宅基地等農村建設用地進行復合利用，但從多地實踐看，相較于入股等，租賃仍是較為容易操作且接受度較高的流轉方式，但租賃期限不得超過20 年，相對于鄉村文旅產業投資回報周期來說過短。

三是鄉村產業項目落實占補耕地平衡壓力大。鄉村地區絕大部分實有耕地均納入了耕地保有量和永久基本農田保護紅線，尤其南方省份大部分村莊被農田包圍，鄉村產業項目關乎村民切身利益，不可避免占用部分耕地，宜耕后備資源又緊缺，落實耕地“占補平衡”壓力巨大。從而導致，雖有文件支持但缺乏實施路徑的境地、企業主體“有投資意向但憂后續保障”、農民集體“有資源要素但難整合利用”的三方被動局面。

2.4 集體經營性建設用地入市、入股聯營等可操作性不強，政策活力待激發

對于鄉村產業項目，目前雖然鼓勵通過農村集體經濟組織合作入股、聯營或點狀供地、集體經營性建設用地入市方式使用集體建設用地，但是各地在實際操作中還存在很大難度（圖3）。

一是集體經營性建設用地入市試點政策收緊。按照當前要求，集體經營性建設用地入市試點工作不能通過新增建設用地農轉用和占用宅基地入市，只能使用存量集體經營性建設用地，各地難以通過集體經營性建設用地入市手段拓寬非公益性鄉村振興用地的供應渠道。

二是采取合作入股聯營的方式尚處探索階段，市場接受度不高。土地管理法提出，可以使用入股、聯營等形式共同舉辦企業，但具體實施路徑尚在探索階段，如何辦理集體建設用地供地手續尚不明確。同時，使用集體建設用地的企業需要和村集體、村民打交道，相比使用國有建設用地，產生用地糾紛的風險更大，投資主體擔心產權和融資問題。

三是鄉村地區產業項目無法實施征收。土地管理法對土地征收的“公共利益”進行了明確的界定，對于零星布局在城鎮開發邊界外的不屬于交通、能源、水利的鄉村產業類項目或經營性項目，既不符合公共利益的需要，又無法納入成片開發范圍，造成項目無法實施土地征收。同時，這些項目多為地方專項債券項目，必須實施征收轉為國有土地，但現土地征收政策難以支持導致無法借助資本力量激發市場活力。

2.5 缺乏鄉村產業用地準入機制，占補平衡難落實

目前雖有關于農村一二三產業融合發展用地范圍的界定，但對鄉村產業的界定和項目類型無認定機制，對于界定模糊的產業很多地區為避免“一放就亂”的情況一般采取不受理政策。如位于縣域或鄉鎮城鎮開發邊界內的農產品精深加工產業和配套冷鏈物流產業是否屬于鄉村振興產業，鄉村產業相關企業是否僅限于村辦企業或是農村集體組織以土地使用權入股、聯營等方式開辦的企業，這些都是關于產業項目準入問題。

同時，耕地“占補平衡”壓力大。南方農村地區大部分村莊緊緊被農田包圍，開展鄉村振興項目建設不可避免需要占用部分耕地，可開墾耕地后備資源十分緊缺，各地開發的耕地“占補平衡”指標保障重大項目建設已十分艱難，進一步保障鄉村振興建設項目“占補平衡”面臨的壓力大。

3 鄉村產業發展用地政策創新

筆者通過對調研情況的梳理，結合對用地需求特征的分析和問題研判，認為做好鄉村產業用地政策創新要重點關注三個方面的轉變。

一是流程上，關注重點由規劃轉向項目報批審批以及土地供應問題。從調研結果看，報批審批類問題占比為38%，土地供應問題占比為23%，合計超過60%（圖1）。

二是項目類型上，重點由宅基地轉向一二三產融合項目和文旅項目。調研顯示，一二三產融合項目和文旅項目的需求占比近四成，這也與各地普遍反映的訴求相一致。現在的產業用地政策供給面臨由剛性到彈性和韌性的轉型，尤其需要政策創新刺激并釋放活力。

三是訴求上，關注的主體逐漸由農戶轉向投資人。調研時發現，無論是農民、農村鎮集體組織還是政府部門，普遍希望發展鄉村產業以達到產業振興、生活富裕、生態宜居的目標，普遍反映投資主體的用地訴求難以滿足。

基于以上分析，可從以下三方面做好政策創新：

3.1 以明確重點項目報批審批政策響應重點關注訴求

由于全國各地發展階段的不同和用地政策的導向問題，建議允許以省級行政單元明確鄉村產業重點項目的報批審批程序。一方面，建議細化零星分散項目用地管制政策，明確用地報批方式。比如，對于零星、分散的農村一二三產業融合發展項目和文旅項目等建議細化“分區準入+ 指標約束”等管理方式的具體操作措施。另一方面，建議簡化公共服務設施用地和建設手續，明確集體建設用地的用地報批程序，并對辦理各類用地手續的規劃依據、核發的證件類型等進行指引。

3.2 以完善規劃配套政策重點保障產業融合項目和文旅項目

可結合鄉鎮總體規劃，考慮鎮、村規劃聯動的形式，以鄉鎮為單元，通過盤活利用好鄉（鎮）域內現狀村莊范圍中的非建設用地，解決產業融合項目和文旅項目等用地規模無明確來源的問題。同時，完善國土空間規劃預留規模使用機制，明確具體使用辦法，保障暫時難以明確選址的項目，增強規劃實施的靈活性。如，在不突破規劃總規模的基礎上，允許在村莊規劃、郊野單元規劃等詳細規劃層面，通過預留建設用地定范圍和規模，或采取預支規模指標并附圖承諾的方式報批，同時明確指標規模的數量。也可在鄉鎮級國土空間總體規劃中明確該指標的預測情況和使用原則，對于受自然條件、布局合理性等因素限制無法落實的指標，可由區政府統籌指標交易，并建立相應的利益聯結機制，最大限度保障需求。

3.3 以創新全鏈條貫通政策供給策應投資主體需求

投資主體的訴求從規劃安排、指標保障、報批指導，直至供地完成，都需要地方政府需要給予全方位的保障。由于目前尚缺乏鄉村地區產業用地全鏈條貫通政策供給，發揮當前各部門政策的疊加效應最大化、減少政策間的掣肘是打通政策實施的關鍵。

首先，以規劃統籌保障用地布局。通過縣鎮村三級規劃聯動，做到縣級有效統籌土地資源要素配置，鎮村產業發展與建設相統籌、基礎設施向鄉村地區延伸，精準土地供給。

其次，以激活要素探索差異化用地指標。結合各地實際，鼓勵地方積極探索盤活再利用存量要素操作路徑。以江西省為例，基于2020 年度變更中村莊用地內的“三塊”用地，提出差異化實施政策，即針對“第一塊”村內可實施土地綜合整治的地塊，納入國土綜合整治范疇，視同“增減掛”建新來源；“第二塊”是現狀范圍內實際無建構筑物的空閑地，允許進行優化調整和空間騰挪；“第三”塊是村莊內部低效用地，鼓勵就地復合利用。

最后，加強部門銜接打通“管理”和“使用”環節。對于規劃盤活的閑置用地資源，須在調查監測、用途管制、耕地保護、土地利用、不動產登記和執法監督等各環節加強政策貫通。對于規劃確定的村莊建設邊界范圍內的建設用地，要明確集體建設用地報批流程和操作路徑；對于城鎮開發邊界外符合要求可以征收的鄉村振興建設項目，要明確可參照單獨選址項目進行用地報批的項目清單和報批路徑等。

4 鄉村產業發展用地保障機制構建

4.1 探索建立項目用地準入機制

設置項目準入條件和準入程序。明確鄉村產業項目類型、用途等要求，同時，制定鄉村振興項目用地負面清單，劃清政策法規底線，避免地方盲目開展鄉村振興用地項目審批。例如可將產業準入劃分具體類別，如：民宿、文化旅游、其他工業、設施農業、農副產品加工等，明確準入條件和支持政策。另外，結合鄉村地區新業態特征，加大鄉村旅游用地支持力度，通過適度的規劃管控和土地用途靈活供應方式，破解用地模式不靈活等用地難題。同時，結合鄉村產業項目實際用地需求，區分不同情形，如按原地類管理、征轉合一、只轉不征、只征不轉等實行分類審批管理。

4.2 探索建立差別化供應管理機制

結合實際實施差別化供應管理是推動鄉村建設用地向優質產業集聚，破解粗放利用，提高用地效率，推動發展所需的各類要素集聚耦合的有效路徑。建議可以分類制定農村基礎設施、公共服務設施及鄉村產業用地標準，鼓勵基于村莊功能需要和業態發展需求實施精準靈活的存量建設用地資源配置，強化對鄉村產業用地差異化供給和分類管理。一方面，根據鄉村產業項目的實際需求，在明確用地配置標準的基礎上，完善點狀供地、塊狀供地等模式的實踐路徑。另一方面，在用地標準控制的基礎上，完善推動鄉村產業高質量發展的用地制度安排。如，實現產業用地實行差別化的地價政策和建設用地管理政策措施，探索建立市場配置、有償使用的機制。同時，明確村莊公共管理服務等用地配置標準，有利于基礎設施的共建共享，促進土地集約節約利用，對于鄉村產業興用地落實耕地保護和占補平衡任務非常重要。

4.3 探索多部門聯動實施保障機制

從操作實施層面做好鄉村產業用地保障，不單需要自然資源部門積極作為，更需要政府各部門的協同聯動，在涉及項目立項、規劃選址、用地用林審批等方面，需要發改、農業農村、生態環境、林業、鄉村振興等部門共同參與，形成齊抓共管的協同工作機制。建議各地“找準定位、突出特色”出臺政策性產業用地指引，形成系統化、具體化的保障措施。

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