融合景觀風貌因子的國土空間規劃分區細化與管控探索

摘 要：國土空間規劃分區劃定以用途和主導功能為基礎，具有較高的政策屬性，有利于全國范圍內實施統一管控，但也存在對自然地理差異和人類活動特征考慮不足、難以實現美麗國土塑造目標等問題。本文以地處青藏高原和黃土高原過渡地帶、市域內地理景觀差異性較大的西寧市為例，探索融合景觀風貌因子的國土空間規劃分區細化與管控方法，識別不同功能分區的風貌影響因子，明確“功能邊界”和“景觀邊界”雙向校核和融合管控的技術方法，豐富了國土空間規劃分區理論研究和實踐探索。

關鍵詞：國土空間規劃；規劃分區；景觀因子；管控與引導

中圖分類號：F301.23；TU984.11 文獻標志碼：A 文章編號：2095-1329（2024）01-0047-05

新中國成立以來，我國國土空間用途管制制度經歷了基本空白、建設用地規劃許可出現、土地用途管制確立、多部門參與、統一用途管制探索和實現等發展過程[1]，用途管制的目標由耕地資源保護逐步轉向各類自然資源要素的保護[2]。分區管控作為直接作用于國土空間的用途管控手段，逐漸成為落實主體功能定位以及實施全域全覆蓋空間治理的重要基礎[3]。

我國對規劃分區的研究始于20 世紀三四十年代的地理學界[4]，后續廣義的規劃分區概念相繼出現[5]，成為主體功能區規劃、土地利用規劃與城鄉規劃的基本內容，劃定方法多聚焦于主成分與聚類分析法、綜合指數法、層次分析法、規劃支持體系（PSS）等[6-8]。在以“多規合一”為核心的國土空間規劃編制體系變革中，整合了既有規劃分區的內涵，形成了“中觀”尺度的“國土空間規劃分區”概念，彌補了傳統城鄉規劃“中微觀”尺度結構性管控作用的缺失，落實“宏觀”格局的同時，也為下層次規劃留有彈性[9]。

2020 年9 月自然資源部發布《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）明確了國土空間規劃一級分區的類型，以利于全國范圍內實施統一管控，而二級分區的劃定留待進一步探索。目前，學術界針對國土空間規劃分區劃定已有一定研究，但劃定依據主要為功能。如：基于土地單元特征生成村莊尺度的空間規劃區[10]；提出以主體功能為基礎、定性與定量相結合的規劃分區方法[11]；構建“選取基礎斑塊—定量識別—校核劃定”的生態控制區識別和劃定方法框架[12]；探索與詳細規劃掛鉤的二級分區體系構建方法。以功能為主導的國土空間規劃分區模式是單一的[13]，對自然地理差異和人類活動特征考慮不足，難以實現美麗國土塑造的目標。

2021 年7 月實施的國家行業標準《國土空間規劃城市設計指南》（TD/T 1065-2021）明確了全域全覆蓋的城市設計與風貌引導思路，但尚未明確在國土空間規劃編制中的“接口”，造成設計意圖難以落地。

風貌集中連片、可識別邊界[14]、全域全覆蓋、直接作用于國土空間的特征與規劃分區具有高度一致性。因此，將功能分區和風貌分區整合融入統一的規劃分區體系，實現全域用途管制和風貌指引的雙重目標，具有一定的理論與實踐價值。

1 基于景觀風貌因子細化規劃分區的要點

1.1 不同規劃分區的風貌影響因子識別

明確影響國土空間規劃分區細化的景觀風貌因子，主要包括位置特征、地形地貌、功能品質、人類活動等（表1）。

生態保護區與自然保護地核心區的空間關系，由于與人類活動的允許類型和程度（如是否允許，以及在多大程度上允許生態旅游、科普宣教等活動）密切相關，對生態保護區內不同片區的風貌塑造產生影響。

生態控制區內，由于通常可在不對生態造成破壞的前提下，適當開展林下經濟、畜牧生產、旅游服務等人類生產生活活動，因此其與城鄉居民點的空間關系，可通過影響人類活動的類型和強度，對風貌塑造產生影響。

農田保護區內，地形地貌（平原農業、坡耕地、梯田等）的差異，直接影響農業空間的功能品質（水澆地、旱地），從而對風貌塑造產生影響。

鄉村發展區的細化管控受到村莊功能品質的影響較大，村莊是否歷史文化名村、傳統村落等，通過影響人類活動類型（居住、農業生產、旅游服務）繼而影響風貌塑造。

城鎮發展區的風貌影響因子主要包括城鎮的等級規模和職能類型，通過城市空間秩序（開發強度、設計指引等）管控要求的差異對風貌塑造產生影響。

礦產能源發展區是為適應國家能源安全與礦業發展的重要陸域采礦區、戰略性礦產儲量區等區域，分布較為有限且涉及地下空間保護與利用，與地表景觀、人類活動等的關聯較弱，因此不作為本文的重點討論對象。

1.2 融合景觀風貌因子的規劃分區細化方法

構建融合景觀風貌因子的分區細化方法，以主導功能聚類為基礎、以景觀風貌特質識別為補充，雙向校核形成統一的邊界，明確用途管制與風貌指引措施，推進實現全域管控與傳導（圖1）。具體而言：

一是基于政策管控要求和功能聚類形成功能主導的規劃分區，其中農田保護區、生態保護區、城鎮發展區基本等同于國土空間規劃三條控制線，生態控制區、鄉村發展區以相同功能地塊聚類方法進行劃定；

二是基于自然地理特征和人類活動特征，識別全域景觀風貌分區，其中自然地理特征主要包括海拔、地形地貌、功能品質等，人類活動特征主要包括與城鄉居民點的空間關系，以及農業生產、旅游、居住、就業等微觀活動特征；

三是推進規劃功能分區及景觀風貌分區兩種不同類型邊界的疊加與校核，確保不突破國家政策及統一管控的要求，尤其確保不與“三區三線”沖突；

四是細化形成兼顧主導功能和景觀特質的次級分區；

五是明確各規劃細化分區的用途管制和風貌指引措施，確保可在同一框架內對全域國土空間進行直接管控，并實現向下位和專項規劃的傳導。

2 西寧市國土空間規劃分區細化與管控實踐

西寧為青海省省會，地處青藏高原和黃土高原的過渡地帶，是我國地勢一二級階梯轉換處，農耕文化與游牧文化的交界地區，市域形成了腦山、淺山、川水三級階梯狀地貌。市域內地理景觀差異性較大，腦山地區具有青藏高原林草資源豐富的特征，淺山地區具有黃土高原濕陷性黃土裸露的特征，川水地區為湟水下游水澆地的聚集區。[14] 以西寧為例探索基于景觀風貌因子的國土空間規劃分區細化與管控，具有典型性。

2.1 基于政策邊界和空間聚類劃定功能分區

落實自然資源部統一要求，基于政策邊界和空間聚類劃定以差異化功能為主導的國土空間規劃分區（圖2）。一方面，銜接政策邊界，農田保護區即永久基本農田集中區，包括永久基本農田圖斑及與其緊密相連的農田水利設施、田坎等，由永久基本農田聚合修正形成，生態保護區即生態保護紅線，城鎮發展區即城鎮開發邊界；另一方面，加強空間聚類分析，依托GIS 平臺，基于三調數據、遙感數據，以規劃相同主導功能的地類圖斑融合作為依據，劃定生態控制區。具體而言，以生態保護紅線外“雙評價”識別的生態保護極重要區、一般重要區內的林草用地為基礎，聚合優化形成生態控制區；由于西寧的礦產資源主要為砂石、建材等，不屬于戰略性礦產資源，因此不劃定礦產資源發展區；剩余國土空間作為農業發展區。

2.2 基于景觀閾值特征要素劃定風貌分區

識別過渡地帶景觀風貌特征和西寧城鄉建設風貌特征，基于海拔、地類、功能、人類活動強度等景觀相關因子，采用3800 m、2900 m 等高線、雪蓋、陰陽坡、6° 等坡線、可達性等與景觀相關的特征閾值參數，統籌劃定全域景觀風貌分區。

等高線主要影響地表植被特征，作為生態空間功能品質的重要表征，西寧市海拔3800 m 以上主要為高山草甸景觀，2900～3800 m 之間主要為中高山森林景觀；雪蓋代表積雪時長，陰陽坡影響地表植被和作物生長，作為農牧業生產活動的重要表征；6° 等坡線結合2500 m 等高線，是川水地區的重要自然地理邊界，可用于識別河谷農業、河谷村莊、平原城鎮等；可達性呈現川水地區—淺山地區—腦山地區可達性漸次降低的特征，表征人類活動強度。

基于GIS 平臺進行分析疊加，同時結合遙感影像研判，市域形成高山林草風貌區、淺山郊野風貌區、河谷城市風貌區“三大類”景觀分區，進一步細分為“八小類”景觀分區（圖3、表2）。

2.3 推進功能分區與風貌分區的雙向校核

功能分區主要基于主導功能和政策邊界，風貌分區主要基于自然地理特征等景觀相關因子，二者邊界劃定的邏輯并不一致，為保證兩類邊界可以進行交叉融合，共同發揮對國土空間的用途管控和風貌指引作用，推進開展“雙向校核”。一方面，基于國土空間規劃一級分區中農田保護區、生態保護區、城鎮發展區與“三條控制線”高度相關的政策屬性特征，對風貌分區進行邊界修正；另一方面，以風貌分區作為修正生態控制區和鄉村發展區邊界的重要依據。優化后“生態保護區+ 生態控制區”的合集與“高山林草風貌區（大類）+ 城郊景觀風貌區（小類）”的范圍基本一致；“農田保護區+ 鄉村發展區”的合集與“淺山田園風貌區（小類）+ 河谷農業風貌區（小類）”范圍基本一致；“城鎮發展區”與“河谷城市風貌區”的范圍基本一致。

2.4 以風貌因子細化規劃分區的管控與指引

以疊加景觀風貌因子作為國土空間規劃分區細化并實施管控和指引的重要依據，充分發揮功能分區的政策管理屬性和景觀風貌分區的特色塑造功能，達到兼顧用途管制和風貌指引的雙重效果。經過交叉、融合和統一，西寧市域建議劃定12 類細化分區，明確其差異化的功能管控與風貌指引要求（圖4、表3）。

3 結論與討論

本文以地處青藏高原和黃土高原的過渡地帶、市域內地理景觀差異性較大的西寧市為例，探索基于景觀風貌因子的國土空間分區細化和管控方法，識別不同功能分區的風貌影響因子，明確“功能邊界”和“景觀邊界”雙向校核和融合管控的技術方法，豐富了國土空間規劃分區理論研究和實踐探索。

受限于項目實踐的有限性，尚存在以下可進一步探索的空間：一是《指南》基于功能導向提出了城鎮發展區、鄉村發展區等分區的細化建議，本文探索的基于景觀風貌因子的規劃分區細化和管控方法，需考慮與《指南》關于規劃各級分區的建議進一步整合與融合使用；二是主導功能與風貌因子疊加管控的分區如何與地方各級政府、各職能部門事權結合，以實現有效的實施與傳導，尚需進一步研究和探索。

參考文獻（References）

[1] 林堅， 吳宇翔， 吳佳雨， 等. 論空間規劃體系的構建——兼析空間規劃、國土空間用途管制與自然資源監管的關系[J]. 城市規劃，2018，42（5）：9-17.

LIN J， WU Y X， WU J Y， et al. On the construction of spatialplanning system： an analysis of the relationship between spatialplanning， land use regulation， and natural resource regulation[J].City Planning Review， 2018，42（5）：9-17.

[2] 楊雨菡， 王駿， 邢棟. 縣級國土空間總體規劃分區用途管制方法探索// 面向高質量發展的空間治理——2020 中國城市規劃年會論文集（20 總體規劃）[C]. 2020.

YANG Y H， WANG J， XING D. Exploration of zoning and usecontrol methods for county-level land spatial master planning//Spatial governance for high-quality development： Proceedings ofthe 2020 China Urban Planning Annual Conference （20 MasterPlanning） [C]. 2020.

[3] 韓書成， 濮勵杰. 土地利用分區內容及與其他區劃的關系[J].國土資源科技管理， 2008，25（3）：11-16.

HAN S C， PU L J. Content of land use zoning and its relationshipwith other zoning[J]. Scientific and Technological Management ofLand and Resources， 2008，25（3）：11-16.

[4] 任乃強. 四川省之自然區劃與天產配布[J]. 地理學報， 1936（4）：727-741.

REN N Q. Natural zoning and distribution of natural resources inSichuan Province[J]. Acta Geographica Sinica， 1936 （4）： 727-741.

[5] 蔡海生， 陳美球， 趙建寧， 等. 土地開發整理工程類型區劃分的概念與方法探討[J]. 農業工程學報， 2009，25（10）： 290-295.

CAI H S， CHEN M Q， ZHAO J N， et al. Conceptual andmethodological exploration of land development and consolidationengineering type zoning[J]. Transactions of the Chinese Society ofAgricultural Engineering， 2009， 25 （10）： 290-295.

[6] 李丹， 韓書成， 張燕純， 等. 基于主成分與聚類分析法的城市土地利用規劃分區研究——以廣州市為例[J]. 中國農業資源與區劃， 2017，38（6）：130-136，143.

LI D， HAN S C， ZHANG Y C， et al. Research on urban land use planningzoning based on principal component analysis and cluster analysis： a casestudy of Guangzhou City[J]. Chinese Journal of Agricultural Resourcesand Regional Planning， 2017，38 （6）： 130-136，143.

[7] 方勇. 國土空間分區分類用途管制規則研究[J]. 上海國土資源，2023，44（1）：10-14.

FANG Y. Research on the use of regulation rules for zoning andclassification of territorial space[J]. Shanghai Land amp; Resources，2023，44（1）：10-14.

[8] ZHANG X R， HUA Q， ZHANG L Y. Development and applicationof a planning support system for regional spatial functional zoningbased on GIS [J]. Sustainability ， 2016，8（9）： 909.

[9] 凌敏. 基于管控傳導的國土空間規劃分區劃定探索// 人民城市，規劃賦能——2022 中國城市規劃年會論文集（13 規劃實施與管理）[C]. 2022.

LING M. Exploration of land spatial planning zoning based oncontrol transmission//People’s city， planning empowerment：Proceedings of the 2022 China Urban Planning Annual Conference（13 Planning Implementation and Management） [C]. 2022.

[10] GAO Y， JIANG P H， LI M C. Spatial planning zoning basedon land-type mapping： a case study in Changzhou City， EasternChina[J]. Journal of Land Use Science， 2021，16（5/6）：498-521.

[11] 王子健， 黃亞平， 謝來榮. 縣級國土空間規劃分區方法探索——以湖北省黃梅縣為例[J]. 自然資源學報， 2022，37（11）：2837-2855.

WANG Z J， HUANG Y P， XIE L R. Exploration of county-levelland spatial planning zoning methods： a case study of HuangmeiCounty in Hubei Province [J]. Journal of Natural Resources，2022，37（11）：2837-2855.

[12] 王穎， 裴新生. “斑塊—分區”關系視角下生態控制區識別和劃定的技術方法[J]. 城市規劃學刊，2023（4）：87-94.

WANG Y， PEI X S. Technical methods for identifying anddelineating ecological control zones from the perspective of “patchzoning” relationship[J]. Urban Planning Forum， 2023（4）：87-94.

[13] 王鳳娟， 魏曉， 蘇昌貴， 等. 我國國土空間規劃分區研究熱點及展望[J]. 經濟地理，2022，42（2）：84-92.

WANG F J， WEI X， SU C G， et al. Research hotspots and prospectsof territorial spatial planning zoning in China[J]. EconomicGeography， 2022，42（2）：84-92.

[14] 阮夢喬， 王小兵， 王穎. 基于流域特征的山地城市空間治理方法探索——以西寧市為例[J]. 上海國土資源，2023，44（4）：72-77.

RUAN M Q， WANG X B， WANG Y. Exploration of spatialgovernance methods for mountain cities based on watershedcharacteristics： a case study of Xining City[J]. Shanghai Land amp;Resources， 2023，44（4）：72-77.

基金項目：西寧市人民政府“西寧市國土空間總體規劃（2021—2035 年）”