“雙減”破解校外培訓監管困境的政策網絡機理

任帥 李清剛 吳韓偉

“雙減”政策實施以前，由于校外培訓機構在規模擴張的同時，其注冊資質核查、審批等有時走的并非教育系統程序，師資無法保證，加之市場監管不足，這就為一些不良商家創造了謀取利益的溫床。而“雙減”政策的有效落實無疑是破解校外培訓監管困境的強力工具。從政策網絡的視角出發，在探明“雙減”政策破解監管困境面臨的政策網絡難題的同時，挖掘出“雙減”政策中蘊含的破解機理，對該機理的深入分析既有助于優化教育環境，也對實現教育高質量發展具有促進作用。

一、政策網絡及其構成

政策網絡指的是政府和其它社會行動者之間的一系列正式制度性聯系以及非正式聯系。

羅茲根據成員構成、成員間相互依賴的程度、成員間的資源配置等將政策網絡歸納為五種類型：政策社群（穩定，成員資格非常受限，有限的水平聯系）、專業網絡（穩定，成員資格非常受限，有限的水平聯系）、府際網絡（成員資格有限，水平聯系廣）、生產者網絡（成員關系會有變動，垂直依賴度有限）、議題網絡（成員數量多且不穩定，垂直依賴性有限）。

可以看出，政策網絡理論強調的是在多元主體針對某事項進行博弈的過程中，尋求協同合作的最佳策略。而由于對校外培訓機構實施監管呈現出涉及部門廣、機構類型多、學生背景雜等多種樣態，并且各行動主體間存在著多種顯性或隱性利益糾纏，故而，政策網絡理論對于如何解釋監管過程中存在的問題提供了一種新的思路。

具體而言，校外培訓監管所涉及的五種政策網絡類型及其組成分別是：政策社群，主要包括中央政府、教育部、市場監督管理總局、公安部等國家行政機構，這類主體高度穩定且數量非常有限，在政策制定上具有宏觀性和權威性，考慮的是整體利益；專業網絡，主要由教育領域、社會監督領域和公共政策分析領域的專家和研究機構組成，專業性強，數量有限，包括學科研究員、高級教師、社會學家、教育政策研究院等；府際網絡，主要是對政策社群制定的政策加以落實并及時反饋，同時也會涉及與專業網絡、生產者網絡等的溝通協調與配合，包括地方政府和有關職能部門；生產者網絡，主要包括從事中小學教育培訓的校外培訓機構和老師，以及投資公司；議題網絡，主要包括大眾、網媒、公立學校教育工作者、私人培訓小作坊等。

二、政策網絡視角下的校外培訓監管困境

1.社群和網絡間協作度不足

中央政府及有關部委制定校外培訓監管政策、完善監管體系的目的是為了更好地保證教育教學的良性發展，為中小學生提供高水平的校外培訓服務，但從國務院辦公廳發布的《關于規范校外培訓機構發展的意見》及府際網絡主體發布的相關政策可以看出，有的內容存在泛化、模糊的現象，這在一定程度上制約了現實中監管的實施。究其原因可能是網絡間未能充分協作，對一些重要事項做出具體說明。比如，在分類管理上，雖然對校外培訓平臺或機構分為成了線上與線下，監管對象分為學科類與非學科類培訓機構等，但由于市場中的校外培訓機構披著各式各樣的外衣，排查困難，需要在本質上對校外培訓的各類情形定性，分類監管。

2.府際網絡中的教育政策執行碎片化

政策執行碎片化指的是由于缺乏協調合作，政府在教育政策執行中各自為政的現象。近代以來，受到本質主義認識論與學科規訓思維的影響，在考慮解決“減負”問題時，人們習慣性地剔除經濟、政治、社會等因素，將其全盤納入教育范疇，甚至教育內部亦存在“部門割據”的碎片化狀態，這既容易導致各個部門自說自話，也很難從根本上解決負擔過重問題，而且即便碎片化的解決方式在短期內取得了良好的減負效果，但負擔問題很快又會卷土重來。

3.府際網絡和生產者網絡的抱團取暖

從稅收角度來看，一個教學點一張行政許可證代表的不僅僅是培訓機構的規模程度，它更能體現為一個轄區內的稅收收益。因此，政府部門希望生產者網絡中的主體來轄區內開辦校外培訓機構，同時，培訓機構也希望政府能夠在審批監管、開辦業務等方面要求稍松，這就容易形成政府與培訓機構間的利益關系，有可能會共謀所需，既不利于上級政策命令的傳達和實施，也不利于議題網絡中眾多主體的意愿表達，甚至出現自我監管的情況。

4.議題網絡內部的松散性和暫時性

雖然議題網絡中的成員數量眾多，涵蓋范圍廣泛，但由于群體間難以形成統一的共識，而且缺乏專業網絡和生產者網絡的幫助指導，使之陷入行動困境，意見得不到很好的表達。同時，針對有關校外培訓監管的一些公共事務，議題網絡中的成員們通常表現出的是一種暫時性熱度，經過一段時間之后，這種關注會隨之減弱直到埋藏心底，但再次發生類似事件時，會產生強烈的心理反彈，議題網絡成員的這種非連續性的參與監管執行對于有效實施監管存在較大阻力。

三、“雙減”破解監管困境的政策網絡機理

1.凸顯政策社群的指導作用為基

從整體教育環境考慮，政策社群由于其獨特的權利與能力，可以統籌各個網絡成員的行為或計劃，指導發揮出較高的政策網絡合力，夯實監管政策的基石?！半p減”政策正是從以往校外培訓監管政策的要點出發，對有關學生的作業與課后服務、機構的審批運營和服務、學校的教學質量與評價等進行了細致性的規定，其中不乏指向府際網絡、生產者網絡的禁止性、命令性規定，比如，完善“黑白名單”制度、學科類培訓機構一律不得上市融資。雖然此類規定的表述體現出了較明顯的強制性命令色彩，但在本質上它是以發揮“雙減”政策要點的指導作用為基礎，遵循府際網絡在執行時不走樣、專業網絡在解讀時不偏頗、生產者網絡在運營時不逾越、議題網絡在參與時不誤解的準則。

2.加強部門責任與網絡間互補作用為魂

若要破解校外培訓監管政策執行碎片化問題，政府就應當統籌規劃，建立健全校外培訓監管機制，厘清地方政府、市場監督管理局、教育局、公安局等各行政單位的工作職責與互動互補作用，全方位為監管執行保駕護航，形成監管合力，切實減輕學生負擔，促進教育健康發展。同時，這種互動互補并不僅僅指的是縱向或橫向的行政部門間的相互作用，也包括不同地區的政府、部門間的聯系與協作?！半p減”政策恰是在明確各部門職責、強調組織實施的重要性的同時，針對以往“執行難”問題做出了明確指示，務求取得實效。具體如，網信部門要配合教育局和市場監管局做好線上監管工作、各地應設立監管平臺與舉報電話。

3.樹立良好的政績觀為循

一方面，在現行地方政府績效評估中，注重經濟考核。另一方面，由于20世紀90年代中央政府實行分稅制改革，地方政府在具有較高外部性或投資回報期較長的教育、衛生等領域上的投入熱情并不高。而營利性校外培訓機構不僅能夠為地方創收，同時若能監管得當，更可為當地的教育教學提供強力輔助。因此，地方政府的政績評價標準和經濟利益得失情況間接影響著校外培訓的監管有效性。對此，“雙減”政策明確指出，地方各級黨委和政府嚴禁下達升學指標或者片面地將升學率作為評價學校或教師的主要標準，同時，也要求各省黨委和政府應將“雙減”政策作為重大民生工程，確保政策落實到位。

此外，應當注意的是，破解校外培訓監管困境固然重要，但也應預先完善配套治理方案，以避免出現監管政策實施后學生學業成績大幅下滑、公辦教師教學水平不足、課后服務質量難以保證等的問題?；诖?，“雙減”政策主要從課后服務、家校協同、廣告管控三個方面進行了詳細闡述與規定。例如，在課后服務方面，將教師參與其中的表現作為其之后職稱評聘、績效工資分配等的參考；在家校協同方面，鼓勵建設社區家庭教育指導中心；在廣告管控方面，居民區、主流媒體等不刊登、不播發有關校外培訓的廣告。

4.增強議題網絡的聚合性為本

議題網絡的聚合性的突出表現之一即為民眾參與政策網絡的廣度、深度與程度達到的顯著性水平如何。其中，民眾參與是指為了實現自己的利益、理想、訴求和主張，具有教育參與意愿和能力的行為主體，利用相應的平臺與手段而進行的影響教育改革的諸種行為總和。他們作為校外培訓監管政策的最直接相關人，他們的想法和感受是政策社群制定政策的重要依據。為確保校外培訓監管的有效實施，需要強化校外培訓監管中民眾參與的地位與作用，凝聚公民大眾的核心思想。

具體而言，“雙減”政策表現出以下議題網絡的聚合性特征：一是建立起與民互動的雙向溝通渠道，通過設立監管平臺、預留舉報電話等途徑讓民眾切實參與到監管活動中；二是媒體應積極正確引導輿論走向，為教育教學與學生學習營造良好的社會氛圍；三是引進第三方對機構的預收費進行風險管控，防止出現類似“退費難”“卷錢跑路”的情形；四是公立學校應增強課堂教學質量，改進評價方式，不得有考試排名、考題超標等行為。