數字化時代提升事業單位內部控制質效的思考

王心

一、前言

2015年12月，財政部發布《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，明確提出內部控制在實現組織目標過程中的重要保障作用。2023年2月，中共中央、國務院印發《數字中國建設整體布局規劃》，提出建設數字化中國，推進政務系統數字化轉型的重要部署。因此，在數字化時代，事業單位需要進行全面數字化轉型升級，利用數字化技術改造內控體系，提升內部控制質量和效率。本文探究了數字化時代事業單位內部控制存在的問題和數字化改造措施，以期有效提升事業單位內控水平。

二、事業單位內部控制工作現狀和存在的問題

自2014年國家出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》以來，事業單位對內部控制工作高度重視，有針對性地采取了一系列積極有效的措施加強內部控制管理、宣傳內部控制工作的重要性。各單位從最初大部分工作人員對內部控制概念模糊不清，到現在內部控制制度體系逐步完善、權力制衡機制和監督機制逐步健全，事業單位內部控制工作的效果總體上得到了提升。隨著內部控制培訓每年持續開展和宣傳力度的加強，內部控制工作的重要性以及全員參與的理念已逐漸被事業單位各級干部職工認同。但是，事業單位內部控制建設與實施工作仍然存在一定的問題，主要體現在以下幾方面：

（一）過度控制與控制不足的權衡問題

現階段，事業單位對內部控制工作的重視程度越來越高，內外部審計均重點關注單位內部控制組織實施情況，針對內部控制工作完成情況的考核也出現在了各類績效考核標準中。為體現單位在內部控制工作中產出的成果，部分事業單位存在著控制措施不符合實際需要的情況，具體表現在以下幾方面：

第一，為了避免發生問題、追究責任，事業單位在內部控制工作上投入了大量的時間、人員，追求形式的規范和內容的豐富，力求對每一個細節精準把控，但實際產生的效益和投入不成正比，造成了緊張的工作氛圍，限制了職工的創造性，降低了職工的主觀能動性和工作滿意度。第二，事業單位在關注形式上的資料齊全而忽視問題實質，導致控制措施與控制目標的背道而馳。第三，事業單位建立了龐大、復雜的制度體系，部分制度之間存在交叉、重疊、互相矛盾的現象。第四，為了防范風險，忽略整個創新業務的開展。可見，對控制的過度追求違背了內部控制五大目標中“提高公共服務的效率效果”的初衷。因此，如何衡量內控不足造成的損失和改進內控所需的成本，營造積極的控制環境，設定科學合理的控制措施，是當前階段事業單位內部控制工作需要解決的重要問題。

（二）缺乏互聯互通的協調聯動機制

當前，絕大多數事業單位已經建立了由一把手對內部控制的建立健全和有效實施負總責，領導班子成員分工負責各自主管領域內部控制，各職能部門負責本部門相關內部控制的工作機制。但是，相互獨立、職責高度細分的內控機制，在實際工作中通常存在一定的部門壁壘。當協調同一項工作時，可能出現互相推諉、各自為政的情況，缺乏聯動機制。當某項職責界限未劃分得十分清晰時，則會出現職工狹隘理解各自職能、無人主動作為、需上一級領導決策方能開展工作的情況，降低了問題解決的效率。當各部門掌握的信息不對稱時，通常增加了溝通成本，導致職能部門之間缺乏有效的互聯互通。因此，一個高效的內部控制組織機構除了明確的分工之外，還應該建立有效的協調聯動機制。

（三）內部控制管理綜合型人才不足

事業單位內部控制管理絕不僅僅是為了滿足監管部門的檢查要求，最終的目的是要提高各項經濟活動的效率和防范風險的能力。內控管理涉及收支、資產、預算、合同、人員等單位內部管理的方方面面，需要懂財務、懂法律、懂戰略并具備管理經驗的復合型人才，既關注單位整體層面也關注具體業務層面，在復雜的控制環境中綜合運用所學知識及經驗，根據時代變化及時更新知識體系，有效解決實際問題。經過近幾年的實踐，絕大多數事業單位管理人員通過持續接受內外部審計、檢查、培訓，積累了一定的內部控制工作經驗。但在實際工作中，部分事業單位的內控工作通常由某一職能部門牽頭，其他部門抽調人員成立內部控制工作小組或直接指定由財務部門負責組織實施，可能會涉及被抽調的各職能部門人員僅關注于本部門負責領域的相關控制，缺乏對整體內控的統籌考慮。

（四）內部控制數字化轉型面臨困難

在數字化技術突飛猛進的今天，越來越多的事業單位開始借助新興數字化工具，重新梳理各項業務之間的關系和鏈接，將線下的業務流程重組后移至線上辦理，依托大數據、云計算等數字化技術共享數據資源，一定程度上打通了單位內部管理各方面的互聯互通，解決了一部分信息不對稱問題，提高了內部控制工作的質量和效率。但是，在實際的應用場景中，通常會遇到以下幾方面問題：

一是開發成本較高、定制周期較長。目前，開發上市的數字化內部控制管理工具一般是較為通用的行業應用軟件，個性化調整空間有限。而定制一套專門用于本單位的內部控制軟件所需的人力、時間和資金成本均較高，定制周期也較長。因此，缺乏適合事業單位自身情況的內部控制系統，成為各單位普遍存在的問題。

二是外部環境變化較快，需要頻繁調整適應新環境。市場環境、政策環境、監管環境等外部環境變化較快，導致需要頻繁調整系統功能。如果受監管要求必須使用相關的專用管理系統，則自身控制系統和監管要求的專用系統不得不同時使用，可能出現口徑銜接不一致等問題。如果事業單位耗費高成本實現了內部控制管理全面數字化后發生較大的政策或技術變化，則現有產品的使用壽命縮短，不能長期持續貢獻使用效益[1]。

三是網絡和信息安全問題。利用大數據、云計算等數字化技術，必須通過網絡進行數據收集、整理和分析，而事業單位的各項事業活動涉及公共服務、管理、發展的方方面面，其中可能涉及國家機密或敏感信息，也包括單位職工、服務對象等個人和企業信息，如果網絡和數據的安全性得不到保障，則可能導致信息泄露風險的發生。

四是數據存儲和容量問題。事業活動和內部管理數字化全面轉型后，數據量呈現出飛速劇增的態勢，原有的存儲設備可能無法容納海量數據，對后臺運行存儲技術提出了更高的要求，正在進行數字化轉型的事業單位可能面臨更換先進存儲設備的需求。

（五）內部控制工作缺乏有效的監督和評估機制

在數字化時代，一些事業單位的內部控制工作未能得到有效的監督和改進，主要是因為缺乏獨立的監督機構和有效的評估方法。在數字化時代，信息技術的發展使得信息的傳播和處理變得更加迅速和便捷。然而，此情況帶來了挑戰，尤其是在事業單位內部控制方面。由于缺乏獨立的監督機構，一些單位的內部控制工作往往無法得到及時和有效的監督，意味著存在內部控制的問題或漏洞，可能很難被發現和解決。因此，缺乏獨立的監督機構對事業單位內部控制的有效性產生了一定的負面影響[2]。

與此同時，缺乏有效的評估方法對事業單位內部控制的影響巨大。在數字化時代，事業單位面臨著日益復雜的業務環境和風險挑戰。為了確保內部控制的有效性，需要建立一套科學、全面的評估方法。然而，部分單位缺乏有效的評估方法，導致內部控制的有效性無法得到準確的評估和改進，甚至會使一些問題被忽視或延誤，嚴重影響事業單位內部控制的質量和效果。

三、數字化時代提升事業單位內部控制質效的對策

在數字化時代，伴隨著大數據、移動互聯網、云計算等技術的發展，數字化技術越來越多地應用于事業單位財務、資產、合同、薪酬、績效考核等內部管理，并帶來了管理方式的變革和管理效率的大幅提升，同時也對事業單位內部控制提出了更高要求。事業單位需要順應數字化時代要求，切實有效解決內部控制存在的問題，以優化事業單位服務能力，具體措施包含以下幾點：

（一）回歸控制目標，樹立數字化思維重新審視控制流程

首先，事業單位管理人員應當積極接納新興技術和觀念，樹立數字化思維，重新審視現有控制設計是否存在重復、冗雜或風險，是否存在過度控制或控制不足的情況，控制是否得到有效執行，是否應當進行相應的變革或整改。其次，構建科學合理的內部控制，聚焦保護資產、提高財務報告的準確性等目標，結合風險評估工作，合理評估單位層面和業務層面存在哪些風險，分析風險發生的可能性，評價風險的影響程度，根據風險評估的結果衡量該風險因控制不足可能造成的損失與改進內控所需的投入，進而選擇合適的控制方法[3]。再次，具備條件的事業單位，應當將收支管理、薪酬管理、資產管理、合同管理、采購管理、預算管理、對外投資管理、建設項目管理、績效管理等相關業務的內部控制進行全面數字化、一體化變革，充分發揮信息化、數字化的支撐作用，將制度規則、業務標準等嵌入一體化系統，打通業務與管理的全流程數據鏈，實現各項業務全程留痕、可追溯、可查詢、可多種口徑統計分析。通過對管理和業務流程的重組，提高工作效率和服務質量，防止人為因素導致的風險。最后，對于標準化程度較高、數據量較大的經常性業務，為了避免頻繁更改流程和標準造成的認識混亂、數據統計口徑不一致等問題，應在設計流程和標準階段就充分考慮其可行性、科學性、便捷性，加強頂層設計，盡量保障控制系統的穩定性。對于風險極低、影響程度較小的業務，可以結合實際選擇數字化方式或傳統方式，但制定此類風險控制措施同樣應該回歸控制目標，做好成本與效益的平衡，避免過度控制。

（二）組織結構扁平化轉型，打破信息與溝通壁壘

數字經濟時代，信息流通的速度急劇加快。對于事業單位來說，如果想跟上時代的步伐、更好地提供公共服務，也需要快速、及時獲取信息和數據，構建適應時代發展的組織結構，對數據資源進行共享。

扁平化的組織形態通常能夠敏捷應對環境的變化。事業單位應營造良好的控制環境，促進組織結構扁平化轉型，利用數字化技術促進信息的集成和共享，以單位整體目標為導向，對跨部門的業務流程進行梳理和優化，打通部門之間的橫向連接，使整個組織能共享監管政策、單位發展戰略、工作實施進度等信息，徹底解決信息與溝通壁壘、流程中斷以及管理層對信息與數據的壟斷等問題，促進管理決策透明化，實現真正的內部控制全員參與。

（三）加強內控管理隊伍建設，培養內部控制專業人才

內部控制管理并不是若干細分工作的簡單相加，而是需要從事業單位整體戰略出發，全面理解內部控制的意義，同時橫跨多個部門整合和設計具體控制流程，保證控制措施得到有效執行。因此，事業單位應建立適合本單位實際情況的內部控制體系，設立或指定專門的內部控制職能部門，明確內部控制管理崗位，同時培養專業的內部控制管理人員。現階段，內控管理人才的招聘和培養應當關注對象的綜合素質，比如跨部門溝通協調能力、高效的執行力、創新能力、學習能力、邏輯思維能力、大局觀和對新技術新政策新環境的快速反應能力等等[4]。

雖然培養內部控制專業人才不應僅僅局限在針對財務人員的培養，但是促進財務人員向內部控制管理人員轉型是事業單位培養綜合型內控人才的便捷路徑。當前，掌握大量運營信息的事業單位財務人員不再僅僅把自己的職責定位在提供真實完整的財務信息，受進一步加強內部控制工作和加強財務監督工作的新要求影響，財務人員開始越來越多地關注事業單位的發展現狀和規劃，積累了匯集、分析和運用財務數據的經驗，參與到決策前的判斷和決策后的核查中來。知識體系的全面性以及相關工作經驗的累積，使得財務人員參與內部控制管理具有一定的優勢。當然，知識體系較全面、學習能力較強、具備行政管理經驗的其他事業單位工作人員也應在聘用和培養內控人才的過程中予以重點考慮。

事業單位應采取相應措施，加強內部控制管理人員選拔后的專業培養，比如創造跨單位學習交流機會，提供豐富的指導和培訓，健全激勵機制，關注內控人才的職業發展，激勵內控人才發揮最大潛能，營造良好的內控環境。

（四）加強基礎設施建設，解決信息化建設瓶頸

事業單位在構建單位內部數字化生態系統時，應注重所需硬件設施和軟件系統的配置，關注配置的軟硬件產品所處的生命周期以及未來技術的發展方向，合理預期其使用壽命能否適應單位的發展速度、技術的更新速度以及內外部環境的變化速度。構建數字化基礎設施是數字化時代單位加強內部管理、促進事業發展的物質保障。在基礎設施建設過程中，事業單位可采用云計算等技術積極建立數據共享模式，降低建設成本，同時解決數據存儲容量不足的問題。加強數字化基礎設施建設，必將提升事業單位對數字化人才的需求，需要事業單位注重對數字化人才的引進和培養，同時推動職工提高數字化技能與管理能力，推動數字化技術在內部控制各項工作中及時響應、高效應用[5]。

（五）加強網絡和信息安全管理

在網絡安全管理方面，事業單位可以綜合管理成本、管理效率、數據量和技術人員儲備量等因素確定適合本單位實際情況的管理方式，選擇采購網絡安全管理技術和設備，由技術部門進行管理，或直接采購第三方專業機構提供的安全解決方案，簡化單位的網絡安全管理工作。在信息安全管理方面，事業單位需要在服務對象信息、單位內部信息和職工個人信息等方面建立相應的管理控制。例如，經服務對象授權后，系統方能采集其填報的個人或企業信息，設置相關功能，使信息在使用時轉換成匿名方式，維護服務對象的隱私安全。合理設置系統使用權限，采用不相容崗位職責分離制度，增強職工的信息安全意識，防止單位內部信息泄露。完善應急管理機制，建立獨立數據庫，同時更新、實時備份，防止數據丟失[6]。

（六）完善監督與評估機制

為了解決監督評估不足問題，需要采取一系列措施來提升事業單位內部控制的監督和評估機制。

首先，建立獨立的監督機構是開展相關工作的重要基礎。監督機構應該具備獨立性和權威性，能夠對事業單位的內部控制進行定期和全面的監督。借助獨立的監督機構，可以及時發現和解決內部控制的問題，提高其有效性和可靠性。

其次，制定一套科學、全面的評估方法保證相關工作順利進行。評估方法應該能夠全面評估事業單位內部控制的各個方面，包括風險識別、控制活動、信息與溝通、監督等。同時，評估方法應該具備靈活性和適應性，能夠根據不同單位的特點和需求進行調整和優化。通過制定科學、全面的評估方法，更好地了解事業單位內部控制的現狀和問題，為改進提供有力的依據。最后，加強內部控制人員的培訓和能力建設，是提升事業單位內部控制的關鍵。內部控制人員是實施內部控制的重要力量，其專業素質和能力水平直接影響到內部控制的有效性。因此，實踐中應借助系統的培訓，全面提升有關人員的專業知識和技能。在此基礎上，建立健全的激勵機制，激發內部控制人員的積極性和創造性，使其能夠更好地履行職責，推動內部控制的改進和發展[7]。

四、結語

“加快數字化發展，建設數字中國”是“十四五”時期的主要任務之一。數字化變革趨勢下，事業單位應抓住難得的歷史機遇，以數字強國的發展戰略為指引，加快推進內部控制體系建設、組織實施、監督評價的一體化建設，探索提升內部控制工作質量和效率的數字化解決方案，全面賦能事業單位創新發展。

引用

[1]王明明.大數據時代加強事業單位財務內控管理工作創新思路探究[J].交通財會，2022（07）：75-78.

[2]趙春嬌.大數據時代事業單位財務內控管理工作創新探究[J].中國農業會計，2023，33（14）：52-54.

[3]彭翔.大數據時代事業單位內控管理存在的問題及對策[J].財會學習，2023（25）：170-172.

[4]劉萍.大數據時代行政事業單位會計管理面臨的問題及對策[J]. 財會學習，2023（09）：84-86.

[5]劉玉艷.事業單位內部控制數字化建設研究[J].會計師，2022（12）：97-100.

[6]劉罡.淺議事業單位內部控制審計——以農業農村部直屬事業單位為例[J].中國農業會計，2022（08）：22-24.

[7]蔡瓊.芻議事業單位內部控制建設及風險管理[J].中國注冊會計師，2023（06）：96-97.

作者單位：中國版權保護中心

責任編輯：王穎振